中国土地和住宅问题的反思与前瞻

中国共产党人坚持马克思主义关于土地公有制的若干基本原则，从中国实际出发，走出了一条具有中国特色的土地公有制道路。目前，我国已经废除土地私有制，建立起社会主义的土地公有制。我国的土地公有制有两种基本形式，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有并实行农户家庭联产承包责任制，长期不变。马克思关于未来社会土地国有化的若干设想已经在我国变成现实。

我国农地目前实行土地集体所有制和农户家庭承包经营。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，处理好农民和土地的关系不仅关系到土地资源的合理配置和充分利用，也是关系到人心向背、国家稳定的重要问题。随着我国工业化和城市化进程的加快，对农村土地征用的规模也越来越大，并对加速工业化和城市化起到了重要的支撑和拉动作用。但在征地过程中损害农民权益、滥用行政权力的违法违规事件时有发生，由征地问题引发的纠纷和群体性事件已成为影响社会稳定的因素，引起社会各界的广泛关注；同时，由于征地制度弊端造成的对土地资源的滥用等问题有损土地资源配置效率，危及国家粮食安全和经济社会环境的可持续发展。这表明，在土地资源配置中，我国正面临一种矛盾的抉择：一方面，工业化和城市化对土地的强大需求必须得到满足，因为我国的城市化和工业化不能半途而废；另一方面是农民的权益与国家粮食安全及可持续发展的诉求。从构建社会主义和谐社会的角度，进一步改革、完善农村土地产权制度，建立起一种既能够有效满足工业化和城市化的土地需要，又能够保障农民权益，从而也有利于实现国家粮食安全战略及可持续发展目标的新型农地制度安排，是十分现实而迫切的课题。

我国农村土地产权制度的创新可以从以下几个方面着手。

首先，实行农村土地国有化，同时明确界定国有土地使用权为独立的财产权利，可以继承和转让。将土地所有权全部收归国家所有，以事实上的国家所有制取代有名无实的农村土地集体所有制，是解决农村土地所有权主体缺失的客观需要。同时，将农村土地承包经营权变为永久土地使用权（物权化），使用权可以继承或转让，也可以有效防止所有权对使用权的不恰当损害。这种改革，一方面有利于国家对土地的宏观管理，保护基本农田，保障农业生产和国家粮食安全；另一方面有利于农民充分行使土地使用权，在法律上赋予土地使用权以物权性质，农民可以此直接对抗任何人的侵权行为，同时也有利于土地使用权进入市场进行流转，包括以土地投资、入股。农村土地国有化以后，在新增建设用地供给方面，国家不需要再通过征收将集体土地收归国有：对公共利益建设用地，国家采取赎买的方式取得农民的土地使用权；对于经营性建设用地，由投资者从农民手中购买或租赁土地的使用权，农民也可以将土地以入股的方式获得土地使用权转让收益。这样就避免了土地低价征收、强制征收、补偿不足、失地农民缺乏生活保障等一系列经济和社会问题。

其次，完善农村土地收益分配机制。土地财政屡禁不止的重要原因是地方政府卖地收入远远大于所征收的土地税费，成为地方财政收入的主要来源。直接来自土地的税费数额通常很小，而且大部分是一次性支付，如交易税、土地使用费、登记费等，无法成为政府可预见收入的稳定来源。因此，以土地为基础的税收对地方财政的贡献相对较弱，直接导致地方政府高度依赖于征地的转让所产生的收益。同时，农民的土地使用权作为一项独立的财产权利必须得到尊重。这种尊重必须找到一种经济上的、恰当的实现形式。在土地国有的框架下，农民的土地不仅可以投资、入股，获取资产收益，也可以在农民自愿的前提下，通过交易双方的谈判转让土地使用权，并在国家与农民之间，主要按照有利于农民的原则分配收益。

第三，发展村民自主组织，实行自主治理，解决共同利益关切。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，人类社会虽然到处都是“公地悲剧”，但许多人却自主摆脱了“公地悲剧”的梦魇。与寻求外部的代理人（国家和企业）不同，一群相互依赖的委托人，如特定地域的国有土地的使用者，由于生于斯、长于斯，存在共同利益，因此能够自主组织、自主治理，通过集体协商，解救共同的利益关切，从而能够在所有的人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

在土地国有的大背景下，自主组织与自主治理模式可以较好地规避土地私有制和模糊的集体所有制产权制度安排的缺陷。由于村民世代依靠特定区域的土地资源生存，拥有广泛的共同利益，对土地资源状况也有较完全的信息，因而能够根据可持续利用资源的需要制定合约；一般来说，人们在做出是否遵守合约的承诺时，属于一次博弈过程。在无组织、信息不可沟通的情况下，有关各方往往陷入“囚徒困境”，导致共同利益最小化。但在自主组织与自主治理中，其成员是在有组织、信息可沟通的情况下进行决策，并且由一次博弈转变为“重复博弈”，如果双方都能在第一次博弈中采取合作策略，并在以后的博弈中采取“权变策略”（“一报还一报”），就能得到（合作、合作）的均衡，实现共同利益最大化。搭便车、规避责任等机会主义行为在集体行动中普遍存在，是自治体成员采取合作策略必须解决的根本性问题。在自主组织与自主治理中，监督者通常由自治体成员担任，监督的效果与其成员的自身利益直接相关，既可以激励成员之间相互监督，也为其获取其他人自愿遵守合约的信息，采取“权变策略”提供了可能。

在土地国有化、农民土地使用权物权化的前提下，充分相信特定小区域的村民能够通过自主组织与自主治理来解决他们的共同利益关切，不仅可以规避土地私有制和模糊的集体所有制产权制度安排的缺陷，也将极大推进国家的民主化进程，具有重要意义。这种制度安排当然不能说是最优的解决办法，但正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说：“我们并不认为由占用者，而不是由外部政府，提供制度安排，就会达成解决问题的最优方案，但资源占用者提供的制度安排至少能够达成最低限度的解决方案。”^[28]

顺应社会主义市场经济发展的要求，我国城市土地经历了土地国有、无偿、无期、无限制使用，到土地国有、有偿、有期、有限制使用的转变过程，并逐步确立了土地所有权与使用权分离的产权安排，规定土地使用权可以依照法律规定转让。实践表明，这种制度安排，为在市场经济条件下合理而有效地使用土地提供了巨大的可能性。但现实中，为了社会共同利益有效利用国有土地，应该防止两种倾向。一是国有土地财政化倾向。土地国有化之所以被广泛接受，源于国民授权并服务于国民共同利益。任何违背国民共同利益的土地财产处置（包括用途、税费、使用权期限、拆迁改造等等）方式都是错误的。二是过分强调土地使用权是独立财产权利，国有土地所有权被虚置、空置，损害国有土地权益，造成土地资源浪费。

所以，一方面，要强调土地的国有性质，对土地使用者的土地财产权利加以限制，保证国家的最终所有权、最终处置权以及取得国有土地收益的权利。许多国家和地区的实践表明，土地国有制有利于有效地推进城市建设，合理地利用城市土地。我国应该充分利用好城市土地国有制这个优势，加快城市建设的步伐，更好地造福于全体国民。另一方面，应该按照社会主义市场经济的要求进一步明确土地使用者（国民）的土地财产权利，应当使城市土地成为土地使用者的一种具有完整意义并受到限制的财产。我国城市国有土地有偿、有期出让，到期收回土地使用权当是题中应有之义。问题是我国目前还仅仅是规定了使用期限和到期收回使用权这样一个原则，而对于收回土地使用权的步骤、公告及地上业权的补偿等还没有明确的法律界定。这在很大程度上影响了用地者的投资的合理预期，难以使用地者行为长期化。我国应尽早制定和颁布国有土地使用权收回法规，以形成土地使用权出让、回收和再出让的良性循环。由于对土地进行连续投资和其他因素的影响，地价不断上涨，在土地使用权转让时会带来增殖收益。而土地增殖收益如何分配涉及土地所有者与土地使用者的利益关系，处理不好势必影响土地资源的有效配置和合理利用。鉴于地产增殖收益中相当部分属于土地使用者对土地投资的回报，地产增殖收益全归国家并不妥当。这会挫伤土地使用者对土地进行投资和改良的积极性。由于地产增殖收益中实际上还包含着土地所有者的投资和以前的土地使用者的投资，并且在很大程度上与社会经济发展、土地供不应求加剧有关，全部归现有土地使用者也显然是不合理的。参照市场经济发达国家的做法，可按超额累进税率，对地产交易中增殖部分计征地产增值税，兼顾土地所有者与使用者等多元利益主体之间的利益关系。

我国已经建立起土地公有制，这为从根本上解决在资本主义土地私有制条件下无法破解的住宅难题创造了条件。但是，现阶段房价高升、中低收入阶层住房难问题仍然比较突出。导致这些问题的原因，既有社会主义初级阶段经济社会发展水平的约束，也在很大程度上与政府理念及政策有关。应该看到，在中国，以住宅供给为己任的房地产业具有诸多特殊性。

第一，作为中国房地产业生存发展载体的城市土地归国家所有，具体由地方城市政府行使所有权职能。这就决定了中国房地产业的发展与土地私有制国家存在着很大不同。在土地私有制国家中，土地所有权交易一般不存在障碍因素，政府对房地产企业的影响主要通过城市规划、行业监管、税收政策及宏观调控政策来实现。但对中国的房地产业而言，来自政府的影响，不仅包括城市规划、交纳税收、宏观调控和日常监管等，更重要的是由于土地所有权的国家垄断所造成的土地供应限制。这一事实决定了中国房地产业发展的钥匙事实上掌握在政府手中。一方面，政府可以利用土地国有制，较易在房地产业发展中渗透政府的政策意图，实现土地私有制国家的政府难以实现的城市建设目标；另一方面，也为政府在房地产业发展过程中的不规范行为埋下隐患。在中国的房地产界，房地产企业不管所有制性质如何，都必须与一个兼土地所有权与公共管理权于一身的强势政府打交道。

第二，中国房地产业是改革开放的产物，是在城市土地使用制度改革的过程中产生和发展起来的。因此，房地产企业往往与政府之间存在着千丝万缕的联系，并以分担部分公共设施的供给为条件获得廉价土地。直到今天，这种以房地产企业分担政府职能、承担社会责任为交换条件，从政府手中获得廉价城市土地的交易仍然大量存在。

第三，中国城市土地制度转轨以及现行财政体制决定了地方政府与开发商之间存在着特殊的共生关系。在传统体制下，城市土地无偿使用，地方城市政府“守着金碗要饭吃”。实行城市土地有偿使用制度和分税制以后，城市土地变成了地方政府的摇钱树、聚宝盆。由于与房地产业相关的绝大部分税种（如房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等）都属于地方税，因此，房地产价格的上涨和房地产业的发展，可以极大地充盈地方财政。所以，面对地价上涨、房价飙升，地方政府往往乐观其成，对房地产商和房地产价格更是百般维护。

第四，房地产品具有一定的特殊性，除了明显的不动产特征外，更重要的是具有私人物品与公共物品的分层组合性质。由于“居住人权”理念的普及和住宅对城市功能的特殊意义，通常被认为是典型的私人物品的部分住宅商品就具有了某些公共物品或准公共物品的特征。例如，政府提供低价住宅或廉租屋有利于不同社会阶层的和谐共存和社会安定，实现“居者有其屋”的社会理想。同教育和公共基础设施一样，这类房地产品具有准公共物品的特征。准公共物品不能完全依靠市场，这在发达国家已经是非常成熟的制度安排。

中国房地产业发展的特殊性，要求政府在推动房地产业的发展过程中，应该规避房地产业发展过程中的三种误区。

首先，房地产价格飙升，地方政府可以名利双收。从短期和表面现象看，房地产价格上涨意味着人气旺盛和地方财政收入的不断增加，但房地产价格上涨的同时，也意味着一个地方的投资成本和生活成本上升，这也会削弱该地区招商引资的能力和其他产业的竞争能力。房地产业发展应该为社会总产出的最大化服务而不是相反。

其次，“房地产政治”虚无缥缈，“房地产经济”实实在在。在我国现阶段房地产业的发展过程中，确实存在着基于不同诉求的中央政府和地方政府的博弈关系。有人把中央政府的诉求概括为“房地产政治”，把地方政府的诉求概括为“房地产经济”，并认为“房地产经济”对于地方而言更加实实在在。这种认识在很大程度上源于对中国所处的发展阶段和社会经济矛盾缺乏深入理解。近年来，在征地、拆迁过程中出现的大量农民失地、城市居民失房现象，已经引发了剧烈的社会矛盾和冲突。这说明，房地产业的发展绝不能不讲政治，必须与建设社会主义和谐社会的需要实现有机结合。

再次，以利益集团的创利和谈判能力决定政府的政策导向。在房地产业的发展过程中，政府政策应当坚持利益平衡原则，公平对待房地产交易过程的所有当事人，要保护强势集团的合法利益，更要支持弱势利益集团的正当权益诉求。

为此，就需要根据政府目标，确定相应的房地产支持政策。第一，政府推动房地产业发展的政策目标应该是多元的、分层次的。目标的多元化和层次性可以促使政府实现对不同层次、不同方向目标的有机整合，从中筛选出上位目标组、中位目标组和下位目标组，并根据不同的目标组来界定政府在目标实现过程中的角色。第二，充分发挥和利用好土地公有制的优势，使之成为调控房地产业发展的有效工具。利用政府掌握的土地所有权，可以从土地供应方式和土地供应数量两个方面调节房地产价格，引导房地产业健康发展。从土地供应方式上看，不能从一个极端走向另一个极端，并因此弱化政府的调控能力。过去主要是通过划拨、协议出让的方式供应土地，现在却只剩下招标和拍卖出让方式，结果人为地抬高了土地价格，推动了房价上涨。根据政府目标，针对具体的房地产项目，采取传统的土地出让方式不仅是必要的，也是可能的。从土地出让数量上看，政府可通过增加土地供应数量的方式来调节房地产开发规模，调整空置率水平。当房地产价格低迷、商品房空置率提高时，政府应适当减少土地供应量；反之，当房地产价格过度上涨时，政府则应适当增加土地供应量。为了不向房地产业发出错误信号，政府既要防止为获取土地收益而盲目批地，也要避免政策多变，紧缩“地根”。第三，加强对房地产业的监管。从开发商资质、房地产价格、房地产品质量、物业服务和管理水平、人居环境、房地产广告的真实性等方面，为消费者提供尽可能多的、对称的信息，构建良好的房地产消费环境，实现产销良性循环。第四，适当调整土地出让收益用途。在继续加强城市建设的同时，增加对社会保障事业的投入和公共福祉支出，使当地居民从其赖以生存的土地利用中受益。国有土地说到底是全体居民的财产，居民有权利享用土地增殖带来的福祉。第五，加强对弱势群体和低收入人群的统计和甄别等基础性工作，建立健全低价和廉租屋分配制度，防止不符合条件的人挤占公共资源的机会主义行为。

（原载于《经济学家》2012年第10期）

【注释】

[1]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第697页。

[2]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第698～699页。

[3]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第699～700页。

[4]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第700页。(www.xing528.com)

[5]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第702页。

[6]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第876页。

[7]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第876页。

[8]《马克思恩格斯文选》第七卷，中国青年出版社1975年版，第877～878页。

[9]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第230页。

[10]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第231页。

[11]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第232页。

[12]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第232页。

[13]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第233页。

[14]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第307页。

[15]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第240页。

[16]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第251页。

[17]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第252页。

[18]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第257页。

[19]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第272页。

[20]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第273页。

[21]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第276页。

[22]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第264页。

[23]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第328页。

[24]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第332页。

[25]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第232页。

[26]《马克思恩格斯文选》第三卷，中国青年出版社1975年版，第277页。

[27]《马克思恩格斯全集》第十八卷，人民出版社1964年版，第272页。

[28][美]埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，上海三联书店2000年版。