探析非经营性国有资产监管问题及成因

与我国经营性国有资产监管相比，非经营性国有资产监管不论在资产配置、资产使用，还是资产处置等各环节，都存在明显的缺位与低效。

首先，非经营性国有资产配置不合理。各类行政事业单位的资产配置标准形同虚设，尤其是固定资产的购置资金来源更是五花八门。资本构成、投资主体的多元化，导致了投资权益的多元化倾向，在资产购置过程缺乏严格的审批制度和监督制度的情况下，随意购置和重复购置设备、仪器、办公用品等浪费现象普遍存在。相关资料显示，在科技领域，我国大型科研设备利用率一般仅有25%，而发达国家的平均利用率是170%^[4]。

其次，非经营性国有资产的财务监管机制严重缺失。在行政事业单位管理中存在“重钱轻物”“重购置轻管理”的管理意识偏差，对于固定资产的采购、验收、使用制度，账、物、卡核算制度，调出、调入、处置制度，相关责任赔偿及追究制度等不健全，或流于形式。较之经营性国有资产，非经营性国有资产运用中“公地悲剧”性质更为明显。例如，在固定资产的核算问题上，价值高估、不计提折旧、不设固定资产账目、资产增减不及时入账导致家底不清、资产流失；使用不规范的原始凭证及票据，造成财务管理混乱；用往来挂账作弊，导致会计资料失实；财务管理与会计核算脱节，以及擅自开设银行账户、挤占挪用专项资金的违法乱纪行为等，造成财政资金使用效益低下和财经秩序混乱。

再次，非经营性国有资产使用效率低下。目前行政事业单位普遍存在资产闲置现象，固定资产、流动资产和无形资产等各类资产的使用效率不高，其中在固定资产方面的表现尤为突出。

最后，在非经营性国有资产转变为经营性国有资产的过程中，以非经营性国有资产之名，行经营性国有资产运营之实，导致国有资产流失严重。具体表现在以下几个方面。一是资产评估不力，形成大量账外资产，或者根本不进行评估，只按账面价值计算或人为估价；或者进行不完全评估，将无形资产排除在外；或者进行不正当的行政干预，以权谋私；或者提供虚假情况或材料降低评估价值。二是不按规定办理资产转移、审批、产权登记手续，导致产权不清、资本虚置。在“非转经”过程中，资产所有者、占有者和经营者三方并未严格依照法律程序确立各自的权、责、利关系，极易因产权归属不清、管理缺位造成资产流失。三是资产被无偿占用，长期得不到足额补偿。发生“非转经”以后的行政事业单位资产作为经营性国有资产仍归国家所有，应通过收取资产占用费实现国有资产的保值增值。但现实情况是许多单位仍沿用传统行政单位资产管理方式，固定资产使用不提折旧，并且无人向投资者追索投资收益和所有者权益，导致资产的消耗得不到足额补偿。四是资产运营效率低下，分配严重失衡。我国“非转经”在实际运作中由于决策失误和运营水平不佳等原因存在资产运营效益低下、资产增值率偏低等问题，并出现“成本高、费用高、工资高、效益低”的三高一低现象。并且，资产收入被视为集体所有、没有上缴国家财政，违规向个人消费倾斜，多以职工福利或违规设置“小金库”的方式在单位内部被瓜分殆尽。某些机关事业单位出租临街办公用房，大量的租金收入不但没有上缴国库，反而在财务部门之外单设银行户头，用于餐费、职工福利和奖励开支。还有一些文化事业单位，把非经营性国有资产转为经营性国有资产来运营，利润丰厚，但瞒报收入，满足小集团利益。(www.xing528.com)

我国非经营性国有资产监管存在诸多问题的根源，就在于相应的监管体制没理顺、监管机制不健全、监管制度不完善。

第一，监管体制不顺，导致行政事业单位国有资产产权虚置、管理缺位。我国非经营性国有资产监管改革至今仍然囿于计划经济的藩篱，对于这部分国有资产由谁管理、如何管理、管理职能怎样划分、遵循何种管理原则等问题，事实上并未提到政府监管改革日程中来，其主要表现在以下几个方面。①监管机构设置不规范。从宏观层面来看，不论是财政部门、国资部门还是机关事务管理部门，都不同程度地介入行政事业单位国有资产的管理当中。如财政部门身兼行政事业单位的资金预算、非经营性国有资产管理以及“非转经”国有资产管理等多重职责，较大的管理跨度影响管理效率的进一步提高；又如国资委既负责经营性国有资产的保值增值，同时还要兼顾非经营性国有资产在形成、使用、流动、处置等过程中的特殊性，很难做到准确定位与恰当把握。从中观来看，我国多数机关事务管理局设在省级一层，而在省级以下尤其是在县级，一般不设类似机关服务中心的独立的专门服务机构。这也是导致省级以下非经营性国有资产管理缺位或失职的重要原因之一。在微观层面，很多单位没有专设资产管理部门或资产管理人员，显然不利于非经营性国有资产的有效监管。②监管职责不清、职能交叉。主要表现在：财政部门与国资部门、各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）、各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位、财政部门（或国资部门）与行政事业单位主管部门、行政事业单位国有资产具体占有单位内部的财务管理与资产管理等。③业务管理与财务管理形成“条、块”分割体制造成监管脱节。我国行政事业单位在业务上一般遵循“条条管理”体制，在财务管理上实行“块块管理”体制，资产管理与财政管理相脱节造成各单位或各部门长期各自为政，缺乏统一的管理与协调，无法实现监管法律、法规及政策的有效贯彻。

第二，监管机制不健全，无法切实提升非经营性国有资产的监管水平。由于改革滞后，经验缺乏以及资产的特殊性等相关因素，我国非经营性国有资产从形成、使用、流动到处置等各环节均缺乏合理、高效且本土化的监管手段、方式或方法，尤其对资产的前期配置、后期绩效评价以及资产的价值管理等重大问题的关注度明显不足。①在资产的形成与配置方面，没有区分行政事业单位的固定资产、流动资产、无形资产、对外投资资产等不同属性建立不同的监管方法，缺乏分类专业化管理；资产配置标准不科学或执行不力；财政预算软约束，缺少刚性制约机制；财务监督机制陈旧、更新或改进速度缓慢；缺乏高效、透明、规范的政府采购制度及相应监督机制等。②在资产使用方面，由于国家财政拨款体制，缺乏建立非经营性国有资产运行绩效评价机制；同时，管理手段严重滞后于非经营性国有资产自身的发展与变革。③在资产处置方面，对“非转经”资产的前期财务监督机制、经营单位的前期审核机制、中期资产运营过程监控机制以及后期绩效评价机制和资产跟踪监督机制的缺失，导致资产处置的随意性和资产浪费或流失。

第三，监管制度不完善，缺乏法律规定与有效的政策指导，法律改革滞后于监管实践。①从既定法律制度来看，有关非经营性国有资产改革及监管的立法如《关于国家事业行政单位在创收活动中加强国有资产管理工作的暂行规定》《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》《行政事业单位国有资产管理办法》等，都制定于市场经济体制建设初期，即20世纪90年代。随着市场经济改革的深入及公共财政体制的确立，早已出现各种不适应，呈现诸多新情况与新问题。而现有监管制度不论在立法层次、等级效力、约束强度、内容设置、法律协调还是具体执行力方面，都严重滞后于非经营性国有资产质量、数量、结构的变化，很难适应新形势下非经营性国有资产改革的需要。如有些资产配置的办法及标准沿用至今，没有根据改革发展形势与市场经济的需要进行实时调整与完善，造成资产管理的失效。②在法律的执行方面，不论是国有资产管理部门还是行政事业单位的国有资产管理机构，在资产评估、产权登记、运营管理、处置变卖、收益分配等各环节都一定程度地存在执法不严、监管无力的问题。尽管在行政事业单位国有资产相关管理办法中对此有相关规定，如《行政事业单位国有资产管理办法》第24条明确规定：“各级国有资产管理部门有权对行政事业单位非经营性资产转经营性资产的经济效益、收益分配等情况进行监督检查，及时纠正存在的问题。”但在监管实践中，行政事业单位往往以书面协议或口头协议的方式与经营者进行私下交易，对“非转经”资产既不进行账面处理，也不单独登记或考核，经营收益既不向投资者反映，也不提供报表，私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产现象严重。而相关监管部门对此却视而不见，使得相关法律法规形同虚设。③在司法保障层面，由于诉讼权理论及法律实践经验等诸多因素限制，我国尚未建立保护国有资产的公益诉讼机制。如《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织，间接否定了检察机关对民事案件的起诉权。因此，在司法实践中，我国检察机关在多起职务犯罪案件的侦查中虽然掌握了涉案人员利用职权订立不平等合同损害国有资产的证据，但由于作为公益代表人的诉讼主体资格的缺失，无法直接以原告的身份向法院起诉要求确认合同无效以减少国有资产的流失，多数仅以检查建议书的形式提醒有关单位注意或建议其起诉，监督效果甚微。