非经营性国有资产监管的演变史

国有资产监管是国家对国有资产的形成、使用、处置全过程的监管方式的确定、监管机构的设置、职能权限的划分以及制定的制度、法规、条例的总和。我国非经营性国有资产监管形成于高度集中的计划经济管理体制，并随着经营性国有资产监管体系的演变进行相应调整与改革。

改革开放以来，我国的国有经济改革经历了“放权让利”、“两权分离”、建立现代企业制度及国有经济战略性调整等几个阶段。相应地，国有资产（主要是经营性国有资产）监管改革也不断调试，并且在以下几个方面取得进展：建立国务院、省（区、市）、市（地）三级国资监管机构；成立国资委，确立“权利、义务与责任相统一”“管资产和管人、管事相结合”的经营性国有资产监管体制；进一步完善激励约束机制、财务机制、审计机制、监事会监督机制和国有资本预算和收益管理机制；在法律制度建设层面，国务院国资委出台规章及规范性文件299件，地方政府和国资委发布国有资产监管法规及相关文件2800多件。基本上已经形成经营性国有资产监管体系的雏形。

相比之下，非经营性国有资产监管改革却困难重重、步履维艰。与发达国家国有资产的形成情况不同，我国国有资产的形成主要依赖于高度集中的社会积累和国家直接投资。在中华人民共和国成立初期，我国行政事业单位国有资产奉行“国家所有、分级管理”和“统一计划”的管理体系。高度集中的计划经济体制下，不论是生产还是使用，积累还是消费，都以行政管理的方式按照指令性计划指标对人、财、物进行配置。我国固定资产投资中，84.33%源自国家投资。行政事业单位因此也被赋予更多的资产使用、管理与处置等权限。

改革开放改变了传统的社会积累方式，由主要通过财政进行直接拨款、投资，转变为投资主体多元化、投资方式多元化。尤其表现在行政事业单位（如各种教育机构、文化、卫生部门等）的资金筹集方式上，形成由财政拨款、上级补助、单位自筹和社会捐赠等多元化的资金筹集模式。1979年，财政部发布《关于文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”试行办法》，标志着我国行政事业单位国有资产从计划经济体制转向“预算包干”的体制。(www.xing528.com)

1988年，国务院组建国家国有资产管理局，归口财政部管理，并内设行政事业资源司专门机构，统一归口行使行政事业单位国有资产所有权管理职能，初步探索将政府国有资产管理职能与公共管理职能及其他经济管理职能分离。1991年，国家国有资产管理局发布《关于委托国务院机关事务管理局管理中央国家机关国有资产的通知》，将中央国家机关国有资产全权委托给国务院机关事务管理局负责。1995年，财政部和原国有资产管理局根据行政事业单位国有资产的特点，发布《行政事业单位国有资产管理办法》，初步建立“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的行政事业单位国有资产管理体制，并一直沿用至今。

1998年的机构改革中，撤销原有的国家国有资产管理局，成立国家国资局，专设行政事业司管理非经营性国有资产，并积极探索此类国有资产的监管模式，但该项工作启动不久后便夭折。2003年国务院成立国有资产监督管理委员会，接管部分国有大中型国有企业的国有资产，却将庞大的行政事业性国有资产排除在外，导致该部分国有资产的归属问题与管理方式始终处于“监管真空”的尴尬处境。

直至2004年，国家财政部在行政法司和科教文司分别组建行政资产处和事业资产处两个新的职能机构，专司行政与事业单位的资产管理工作。2006年7月1日起施行的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》理顺了各级财政部门、主管部门和行政事业单位之间的管理职责，初步形成我国行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的监管思路。