深入了解国有经济的身份与地位

从国有经济作为具有公法人格的国家参与市场经济活动私法主体的“代位者”的性质判断入手，我国国有经济在经济社会生活中的身份、地位，或者说其扮演的“角色”应该主要表现在三个层面：

一是宏观层面。国有经济的角色主要是国家调控经济的工具之一，以努力实现社会目标和经济发展的战略性目标为主旨。从其功能侧重上看，应该综合发挥国有经济的服务、引导、保证和调控性功能，代表国家掌握着巨量战略性资源的大型“航母级”国有企业应承担平抑物价、稳定市场，促进国家宏观调控政策有效实施的责任。就全社会而言，国有经济还担负着不断提高国民福祉水平的职责，需要最大化满足国民的福祉诉求。从这个意义上说，国有经济在全社会生产、交换、分配和消费的各个环节都要有自己独特的调控力和影响力。

二是中观，即具体的产业层面。国有经济角色主要体现于：①对国民经济的某些行业和部门以垄断经营或接近垄断经营的方式进行控制，体现国有经济控制力，同时作为相关领域政府实施公共政策（包括监管政策）的工具。②积极参与国际竞争，提升中国产业的国际竞争力。这种国际竞争不论是在中国国内展开，还是在国际舞台上演，不论是采取“走出去”形式，还是“引进来”办法，国有经济都应当仁不让，不断壮大自身实力。中铝与力拓结盟失败^[20]，原因主要是中铝缺乏控制力，整个并购过程不得不依赖外国投资银行操作，这样一来中铝在外国资本大鳄面前已经毫无秘密可言。中国国有经济在中国实施“走出去”战略的过程中肩负的使命异常艰巨，提升中国产业国际竞争力是国有经济的历史责任。在若干重要产业的关键技术领域，国有经济也应率先突破，尽早摆脱发达国家的技术垄断。③在以低碳经济为指向的新产业革命方兴未艾的背景下，国有经济应该在对全局具有牵引作用的关键产业率先发展，从而贯彻国家产业政策，引领产业结构高度化、合理化。

三是微观层面。按照根据存在领域差别建立国有企业不同法人制度的思路，不同国有企业的目标及功能可以得到比较清晰的界区，对不同类型国有企业绩效的判定也就有了不同的标准。其中：①按照“私法人”制度安排、以追逐利润最大化为目标的国有企业，主要是供给私人产品及服务，除了承担一般企业的社会责任外，主要以利润及国有资产保值增值作为绩效考核标准，企业领导人级别也应该与行政系列脱钩。在这类国有企业中，需要特别注意的是侵吞、挥霍国有资产的腐败行为的泛滥^[21]。另外，对这类国有企业，不仅要关注其利润从哪里来，更要关注其利润到哪里去，国民在国有投资收益中得到什么实惠。按照“私法人”制度组织的国有企业，在竞争性领域应该与民营经济平等竞争；在国有垄断的资源性产业应该扣除上缴给国家的垄断收益以后再来考量其经营绩效。国家如果对按私法人制度组织国有企业有非经济目标要求，就需要相应政策支持，但应明晰化、公开化，尊重国民知情权。②对于按照“特殊法人”制度组织的国有企业，经济目标与社会目标是混杂在一起的，主要需要公众对其经营绩效做出评判，国家公共政策意图的贯彻、实现程度也应纳入绩效评价体系。国有企业领导人的级别设定也不能简单地与行政系列脱钩，而应该作为“准官员”对各级人民代表大会负责。③按照“公法人”制度安排、以政府政策工具为己任的国有企业，则是身处微观但实际承担着宏观、中观意义的政策工具职能。

不论按照何种法人制度组织的国有企业，作为国有经济的微观载体都应该进一步探索全民所有制的实现形式。其中，模拟上市公司年报制度，逐步建立起国有企业年报制度，广泛接受国民的监督已经具有越来越多的必要性和紧迫性。

（原载于《政治经济学评论》2010年第3期）

【注释】

[1][法]莫里斯·奥里乌著，龚觅等译：《行政法与公法精要》（下），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第827～828页。

[2][法]莫里斯·奥里乌著，龚觅等译：《行政法与公法精要》（下），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第1135页。

[3][日]植草益：《公营企业的民营化：背景及其成果》，载今井贤一、小宫隆太郎主编，陈晋、随清远、潘斌等译：《现代日本企业制度》，经济科学出版社1995年版，第331～336页。

[4]杨力：《试论国家作为私法主体的理论依据》，《宁夏党校学报》2003年第5卷第5期。

[5]所谓特殊法人是指，国家制定的调整公共产品生产和运营体系中政府出资组建直接生产或运营公共产品的国有企业或其他国有经济组织的经济组织关系。特殊法人设立和运行所依据的法律不是指其产业内所有企业的产业法，而只是涉及所设立企业的特别法。特殊法人实质上体现的是政府在公共产品生产领域的微观经济管理，是政府作为国有资产的实际所有者，对国有企业及其他国有经济组织进行的参与企业治理结构或直接介入市场的一种直接管理方式，旨在实现政府提供公共产品、宏观经济调控等所有体现的特定意图。对于特殊法人的产业政策与微观经济管理主要是通过综合性的经济管理机构和国有资产管理机构负责实施。美国的《政府公司法》以及日本的《日本电信电话股份公司法》就属于特殊法人法的范畴。

[6]刘文华、肖乾刚主编：《经济法律通论》，高等教育出版社2000年版，第130、131、133页。

[7]《国有经济法律制度研究》课题组：《国有经济发展中的重要法律问题研究》，《法学》2004年第8期。

[8]非经营性国有资产类似于法国的“行政公产”或日本的“国有行政财产”。(www.xing528.com)

[9]雷星晖、刘万才：《从功能变迁看国有企业的战略性调整》，《经济体制改革》2007年第2期。

[10]洪亮：《国有企业：宏观定位与微观再造》，《财经科学》2000年第4期；洪银兴：《政府干预效率的经济学分析》，《江苏行政学院学报》2003年第1期。

[11]张建忠：《国有企业的功能、目标与国有企业改革》，《经济与管理》1999年第1期。

[12]金碚：《国有企业的历史地位和改革方向》，《中国工业经济》2001年第2期。

[13]金碚：《国有企业的历史地位和改革方向》，《中国工业经济》2001年第2期。

[14]陈东琪：《近期宏观经济政策操作的基本思路》，《消费经济》2003年第4期；王荣红：《国有经济控制力及其实现》，《经营与管理》2006年第4期。

[15]张卓元：《中国的国有企业改革与公共政策变迁》，《财贸经济》1999年第2期。

[16]白跃世：《论国有企业的特殊性》，《理论导刊》1999年第12期。

[17]叶常林：《公共企业：含义、特征和功能》，《中国行政管理》2005年第10期。

[18]叶祥松：《法国国有企业管理体制及其启示》，《特区理论与实践》1996年第4期。

[19]刘仁春：《公共企业：政府弥补市场失灵的一项政策工具》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2005年第3期第41卷。

[20]白益民：《中国企业要有国际产业主导权》，《环球时报》2009年8月10日。

[21]中国核工业集团总经理在核电机组国际招标中涉嫌收受外企贿赂落马。澳大利亚铁矿石巨头力拓上海负责人胡士泰利用在华人脉搜集铁矿石价格信息勾结内地钢铁企业，刺探商业机密，使我国钢铁行业损失高达7000亿元。外资进入中国，喜欢高薪聘请高干子弟，利用他们特殊的人脉关系打开中国市场，应该加快建立健全国企高层财产公开和子女亲属就业申报制度。（《星岛日报》2009年8月10日A12版）