重新认识我国国有经济的身份和地位

关于我国经济的身份、地位问题的研究文献汗牛充栋，但主流的认识和表述集中体现于标准的法学教科书以及相关法律法规。

在法学教科书中，国有企业的法律特征被认为主要有三个方面。一是企业的资产属于国家所有。国家是国有企业的唯一的或主要的投资者，国家可以将国有企业通过法律或政策交给地方政府管理，但国家不与地方政府分享国有企业的所有权。二是国有企业无论规模大小，均具有法人资格。一般来讲，国家关于法人的制度由民商事法律的一般法予以规定，其中对法人的条件和设立程序做出规定，由投资者申请设立。而国有企业则由国家规定的特别法律强制性规定其一律具有法人资格。三是国有企业实行所有权与经营权相分离的经营管理制度。依照我国现行法律，企业依据国家所有权主体的授权，对本企业占有的国家财产行驶经营权，企业依据经营权而取得法人资格。由于我国的法人制度与投资人的有限责任制度直接相关，因而国家对国有企业的债务只以投资额为限承担责任，企业对外承担民事责任的物质基础是国家授权其经营管理的全部财产。至于国有经济及其国有企业如何运营，一般教科书特别强调国有企业经营权来源于国家所有权的授权，但具备物权的全部法律特征。关于国有企业的义务与经营责任，除了强调其必须完成国家依法定程序下达的指令性计划，以保障国家宏观经济政策的实施和国民经济发展目标的实现外，与企业法对一般企业的界定并无不同^[6]。也就是说，在法学教育视野下，关于国有经济身份、地位的特殊性认知还是相当粗线条的。同样，一篇关于国有经济发展中的重要法律问题的研究报告，也只是特别强调了国有企业应当具有公益性和营利性双重属性^[7]。

我国宪法对国有经济的身份、地位的界区是明确的：国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。但改革开放以来，由于必须直面艰难的国有经济改革课题，加之改革路径的渐进式或“摸着石头过河”特征，政府与学界对国有经济问题的认识与实践一直带有很强的策略性质。在宪政层面、意识形态层面，国有经济的身份、地位或角色是清晰的，但实践中的国有经济及其企业却是目标多元、角色复杂的。关于国有经济与全民所有制怎样关联及如何实现这类深层次的问题的叩问，也就逐渐为现实而复杂的利益关系所淹没了。

2008年10月28日，第十一届全国人大常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》是一部关于我国国有经济身份、地位的重要法律。其中，第三条再次明确，国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权，并提出了国家出资企业替代国有企业概念。同时，对履行国家出资人机构与国家出资企业的权利、责任、义务做了进一步的规定。但是，这部法律对非经营性的国有资产与经营性的国有资产没有做必要的区分^[8]，进而对经营性国有资产投资于不同领域企业形成不同的制度安排没有做出必要的分类及差别化的设计；对国家出资企业的法人权利设定比较充分，而对国家出资企业的责任、义务的规定则只是原则性的；对履行国家出资人职责机构的权利界定比较充分，但对于如何监管履行国家出资人职责机构，如何运营好全民资产还只是提出一些指导原则，缺乏相应的体制机制设计和制度保障。这表明，改革开放30年之后，围绕我国国有经济的法律设计，并没有从根本上超越不加区分地把各种领域的国有企业变成市场竞争主体与法人实体的改革路径，国家出资企业与其他所有制类型的企业最大的不同，可能只不过是国家出资与否。换言之，我国国有经济及其企业主要接受“私法”调节，履行“私法”精神；其作为具有“公法”人格的国家参与市场经济活动私法主体的“代位者”，仍然缺乏明晰的制度安排。

中国从总体上说属于大陆法系国家，市场化改革以来，经济生活结构、形态日渐复杂，相关法制建设进程呈现加速态势。在计划经济时期，国有经济几近覆盖全部社会经济生活，从法律角度规范国有经济并界区其功能角色可能是没有意义的事情。但在社会主义市场经济及多元所有制经济共同发展的条件下，这种必要性则是毋庸置疑的，现实的迫切性也越来越明显。运用主要源于大陆法系的公法与私法界区理论，可以从以下几个方面增进对我国国有经济问题复杂性的认识：

第一，国有经济的实质就是作为具有公法人格的国家参与市场活动的私法主体的具体表现形式，国有经济及其企业主要接受私法调解是社会主义市场经济使然，但不能因此改变其作为具有公法人格的国家的“代位者”这一根本性质，国有经济不论在什么领域，都必须履行公法义务，服务于公共利益及全民福祉。国有经济作为全民所有制实现形式不应是政治经济学教条，而应该从法律上加以明确界定并做出有利于全体国民福祉改进的具体的制度安排。国家及其政府是全体国民利益的代表，是受国民委托的代理者。国有经济是全民所有制的实现形式，国有经济的具体投资、运营、监管，是企业经营班子与国有资产管理部门的职责，但归根到底是接受全体国民的委托来投资、运营、监管全民的财产。所以，国民应该而且必须对国有经济的投资、收益及用途具有充分的知情权。

第二，国有企业天生具有政府政策工具的功能。一般认为，国有企业具有四个方面的基本功能：①生产功能，即向社会提供一定的产品和服务；②盈利功能，即为政府提供财政收入的功能，是使政府机构得以正常运转并行使其功能的基础；③控制功能，即政府为了确保政权稳定和政治意图的实现，通过直接投资创办国有企业的方式，对那些政府认为需要控制的行业和部门实施控制；④社会功能，主要指国有经济须承担一些社会责任，如缓解失业、协调社会矛盾、限制贫富差距等。除了生产功能外，国有经济的其他三个功能都直接或间接地执行公共政策^[9]。

国有经济作为公共经济政策工具的必要性在于：

（1）国有经济控制的国民经济重要行业和关键领域，均是国民经济的命脉部门。它关乎居民公益性需要的满足，关系国家安全的维护，影响宏观经济的协调发展。这些重要行业和关键领域的“重要性”和“关键性”，呼唤着有一支可靠而强大的经济力量来承担这一责任，发挥支配作用^[10]。国有经济是一种掌控关键领域的制度安排，实际上是管理国家、实施经济政策的工具^[11]。

（2）国有企业同公共经济政策及政府监管有一定的互补性，即有些公共经济政策和政府监管措施的实施需要由国有企业来承担，所以，当政府缺乏实施公共政策和监管措施更有效的手段时，往往必须通过建立国有企业来保证公共政策目标的实现和监管政策的落实^[12]。

（3）国有企业和公共政策（包括监管政策）具有可替代性。国有企业与公共政策都是实现某些社会经济目标的手段。有些社会经济目标必须通过国有企业来实现，有些社会经济目标则必须通过政府制定、实施公共政策（包括监管措施）来实现，也有许多社会经济目标可以由国有企业与公共经济政策共同实现^[13]。

（4）国有经济的公共经济政策工具效应还表现在其具有引导和带动的作用。所谓“引导”是指国有经济引导非国有经济发展和社会投资的趋向，从而促进社会经济活动与国家发展战略和结构演进相适应；所谓“带动”是指国有经济通过自己的示范和带头作用，带动整个社会经济的发展^[14]。(www.xing528.com)

也有学者提出，政府履行经济职能同政府建立国有企业不是一回事。政府履行经济职能实施公共政策，有些要通过国有企业来实现，如提供公共产品、经营影响全局的自然垄断行业，经营有关国防和国家安全的行业等；有些则不需要建立国有企业，可以通过其他手段实现^[15]。

关于国有企业执行的公共经济政策的范围，一般认为主要应该是：

（1）基础设施、生活必需品的供给。国有企业是政府调节国民经济的特殊手段，可以解决一些政府通过财政、货币、价格、外汇和产业政策等不能解决的问题，如平价物品的供应，基础设施瓶颈部门的发展、研究与开发，国民经济中低利或亏损项目的建设^[16]。

（2）协调及制度安排。国有经济中的公共企业按照政府的要求，要对一部分有宏观意义的微观主体利益提供制度安排和协调服务，如实现产业结构的协调，协调区域发展，缩小地区差异^[17]。

（3）协助完成国家经济社会发展目标。由于国有企业的特殊性质，及其与政府的特殊关系，国有企业在经营过程中还要承担经济调节器的功能，为国家全局利益和社会公共利益服务，包括帮助国家实现经济发展目标和发展计划，刺激和带动市场投资，完成科技项目和工业项目的攻关任务^[18]。

（4）缓解经济的周期性波动。由于国有企业受政府控制，可以在相当程度上实现生产和经营的计划性，克服了一般私人企业生产的盲目性和无政府状态。因此当经济高涨时，国有企业可按政府要求缩小投资，防止经济过热；相反，经济萧条时，又可按政府要求扩大投资规模，扩大社会需求，拯救衰落的企业和产业，扩大就业，从而刺激经济的回升^[19]。

第三，在社会主义市场经济条件下，国有经济除了不言而喻的意识形态角色外，在不同领域扮演的角色可能有所差异，作用程度有强弱之分，但应当结合国有经济存在的领域和存在方式，厘清国有经济的角色和功能，不能不加区分“一锅煮”。例如，在城市自来水、燃气供应、公共交通、电力、铁路等公用事业领域，国有经济的存在不能简单地设定为供给相关产品和服务，并把原国有企业改革目标雷同于竞争性领域国有企业的改革目标，即建立所谓市场竞争主体和法人主体并追逐利润最大化。该领域国有经济的存在是政府实施有效监管的辅助手段，是落实国家公共政策目标、增加国民福祉的载体。最近被议论纷纷的若干城市自来水涨价事件是该领域国有经济改革目标紊乱的某种折射。从涨价理由来看，生产成本上升被认为是主要的原因。作为自然垄断的国有企业，当然也应该以收入弥补成本，并获得正常的利润。但是，如果该领域的国有企业把将本求利作为主要目标，就陷入一种悖论：既然自然垄断的国有企业也可以追求利润最大化，为什么私人垄断企业不能取而代之，却只能以参股或控股（极少数城市自来水企业有此种情形）的方式来体现？如果成本上升作为涨价的理由是成立的，为什么提出涨价的自来水企业大都有外资控股背景，而宣布降价，或涨价后增加居民用水补贴的国有自来水企业同样为数不少？作为监管者的政府如果认可成本上升涨价的合理性，同时，有利用价格杠杆节约用水的政策意图，应该召开有广泛代表性的听证会，从而把自来水涨价变成一种监管行为，而不能任由带有明显私人资本意图的自来水企业对公众和政府进行“绑架”。

第四，在国有经济框架下建立健全法人制度。国有经济因其存在领域、扮演角色的不同，其国有企业应该建立不同的法人制度。在一些关涉国家利益、全民福祉的重要领域中的国有企业（例如，作为中国银行业改革“副产品”的信达、东方、长城、华融等四家资产管理公司以及在进出国际市场的主权基金类投资企业，等等），应该实施“公法人”制度，企业领导人应纳入政府官员系列并建立相应的绩效考评办法。从这个意义上讲，不加区分地把国有企业的领导人完全同行政级别脱钩的办法可能是简单化的做法。在一般竞争性领域以股权形式存在的国有经济不过是股份公司多元投资主体中的一元，不管是控股还是参股，自然形成“私法人”制度。但对国有控股企业的领导人进行绩效考核时，不仅要考核利润及国有股红利指标，还要考核其贯彻国家战略意图的效果；不仅要看国有资产保值增值水平，还要考核资产运用的政策效果。在战略性产业、公共生产及公共服务部门，可以建立“特殊法人”制度，既独立、自主经营，又贯彻政府的公告政策意图，着力改进民生，为全社会经济社会和谐、可持续发展提供共同条件。在此基础上，就可以在国有经济多元的目标集合中因法人制度差异突出其主要目标，不同类型的国有法人制度按照不同的法律来规范、调整。

第五，鉴于国有经济的特殊性质，国有企业领导人的薪酬不能简单参照国外企业家和民营企业家的薪酬标准来设定。如果国有企业领导人的年收入，不仅数十倍、上百倍于职工平均工资，与国家公务员工资水平完全不成比例，甚至让外国中小资本家自惭形秽，这显然是十分荒谬的。因为国有投资来源于国民税收，经营绩效也不完全取决于企业家才能，而在很大程度上与产业领域及国家政策意图有关。国有企业领导人的薪酬制度亟待完善。考虑到我国国有企业存在领域的广泛性，以及国有企业与外资、民间资本企业事实上存在的日益激烈的竞争，也考虑到国有资本以参股、控股、独资等方式存在的复杂性，国有企业（主要是国有控股的股份有限公司和有限责任公司）领导人的薪酬制度也可以多元化。但总的原则应该是以国家公务员薪酬和职工平均工资为基础，根据企业履行国家政策目标情况和经营绩效，通过年薪和奖金来体现，绝不能以资本利得的形式来呈现。换句话说，如果国有企业领导者个人在企业中有股份投资，那么就应该把国有企业领导人的资本利得与薪酬严格区分开来，纳入依法管理的轨道，回应公众的关切，也以正视听。

第六，探索国有经济的有效监管方法。目前，国有资产监督管理委员会集“出资人”与“监管者”于一身，在国有经济运营、监管中扮演了特别重要的角色。国有资产的出资人概念包括两个方面的含义，一是经济学意义上的，一是法律意义上的。国有资产作为全民所有的财产，由某个政府部门代表国家作为出资人，这是经济学意义的“出资人”；而在法律上，由一个政府部门作为国有资本的出资人，特别是集出资人与监管者于一身却是行不通的。法律上的“出资人”必须是具体的，权利、义务和责任明确的主体。2003年国务院政府机构改革以后，国资委的设立，从行政体制上结束了国有资产“出资人”职能多部门分割的状态，是一大进步。但是，应该明确，国资委作为国务院直属的正部级特设机构，只不过是接受全民委托，监督管理国有资本的运营而已，不应该也不可能取所有者而代之。

既然国有经济应该履行公法义务，服务于公共利益及全民福祉，国有经济的监管问题就不仅仅是简单的资产保值、增值问题，而且还必须与公共利益、全民福祉的实现程度紧密结合起来。从这个意义上讲，国有资产监督管理部门不过是一个执行机构，最终监管权力应该归于全国人民代表大会。在全国人大例会的审查内容中，仅有计划、预算、决算、审计等是不够的，还应该把国有经济运营效果及其投资、收益、使用方向等纳入审查视线，以回应全体国民对国有经济的福祉诉求。