中西部地区招商引资与产业政策建议

5.1　结论

本文以当前中国污染产业的区域间转移为研究对象，对环境规制尤其是地方政府规制下的污染产业跨区域转移的动力机制进行了理论和实证分析。特别是环境规制差异对污染产业间转移的影响。得出如下结论：

第一，通过对污染产业区域间转移的特征和内部机制的分析，得出以下结论：①污染产业区域间转移具有两大特征。从空间上看，污染产业一直占据我国工业部门的重要比重，东部地区污染产业经历了先增长后下降的阶段。2005年以来，西部污染产业增速比东部增长快。从时间和空间上看，我国污染产业的空间分布呈现出逐渐分散的发展趋势，三类污染产业正显著地呈现出从东部向中西部地区逐渐转移的趋势。②影响污染产业区域间转移的主要因素有两个：一方面，经济发展的不平衡是其内在动力。中国作为一个地区差距较大的国家，完全符合产业梯度转移理论的前提，也为污染产业区域间转移提供了内在动力。另一方面，地方政府的失灵是其外部的助推器。根据环境外部成本内部化理论，较高的环境标准大大增加了污染密集型产业的生产成本，迫使他们转移到环境标准较低的地区。针对欠发达地区，与一定时期的环境保护和经济发展相比，地方政府对后者的需求更为迫切，政府的“失灵”导致高污染、高耗能产业的再发展。

第二，中国不同地区的环境规制强度存在显著差异。环境规制虽然不是污染产业由东向西转移的决定性因素，但已成为污染产业转移的主要因素之一。一方面，1998—2010年间，不同地区的污染排放呈下降趋势。然而，在东部地区污染控制强度大于中部地区，而中部地区污染控制力度比西部地区强。环境规制的执行力度是不同的，与环境质量之间的差异变得越来越大，这进一步说明了本文研究具有重要的现实意义。另一方面，实证结果显示，环境规制强度指标明显促进污染的区域间转移，即高污染、高耗能行业将选择转移到欠发达地区避免发达地区严格的环境管制。这一结论与本文提出的预期观点是一致的。

第三，在实证分析中，首先，发现我国存在污染产业跨区域转移的现象，主要集中在重污染产业上，呈现出从东部沿海地区向中部欠发达地区转移的趋势。其次，这些产业受到环境因素、劳动力成本、运输成本、市场规模等因素的影响。可以看出，宽松的环境要求、廉价的劳动力和健全的基础设施对重污染工业具有很大的吸引力。此外，中国的中度污染产业转移和轻度污染产业转移主要是由政策引导的。一方面政府实施西部大开发战略、中部崛起战略等区域发展政策，另一方面中西部地区矿产资源丰富。因此，这两类产业在中西部地区占有相当大的比重。最后，东部地区在追求环境保护的同时，也追求经济发展，研究数据表明，东部地区倾向于选择轻度污染产业转移，但这种现象在现阶段并不明显。

综上所述，本文的最后结论是：区域环境控制强度的差异促进了我国区域间污染产业转移，中西部地区已成为东部沿海地区的“污染避难所”。这一结论为中西部地区招商引资和产业政策的制定与调整提供了有价值的参考。中西部落后地区需要吸取经验教训，进一步调整环境保护与经济发展的关系，走经济与环境协调的可持续发展道路。(www.xing528.com)

5.2　建议

近年来，产业转移已成为中国区域经济发展中的突出现象。随着中国发达地区逐步进入工业化中期，产业结构急需升级，环境门槛也越来越高。从生产成本等因素来看，我国发达地区要抓住与欠发达地区的差距，将当地高污染、高能耗的企业和技术转移到中部和西部地区或欠发达地区。同时，作为地区差距较大的国家，地方政府在各自利益的驱动下，灵活地制定了不同的环境控制标准，使承接地区成为区域间产业转移新的污染避难所。如何协调区域间产业转移与污染转移的关系，是当前政策层面亟待解决的问题。为此，本文根据研究结论提出以下相应政策。

就中央政府而言，一是要重视地方政府环境治理的绩效评价。进一步加强欠发达地区地方政府环境治理绩效评价，加强环境治理约束，严密监控欠发达地区政府牺牲环境的营利动机。促进经济增长，监督政府官员追求私人利益的行为，有效防范“逆向选择”和“道德风险”的出现。同时，要认真分析地方经济增长的来源，重点放在经济增长的质量上，而不是数量上。另外，可以灵活调整绩效考核方法，鼓励和支持政府官员引进清洁产业，大力推动地方绿色产业的发展和研究。二是加大科技创新投入，提高欠发达地区科技创新竞争力。在转移支付方面，鼓励和支持欠发达地区的科技创新，对科技基础设施建设给予优惠政策，通过激励和培育，增强欠发达地区的基本竞争力，发挥他们的科技创新能力。三是减少甚至消除信息不对称，明确引导地方政府进行合理的招商引资。从环境控制和技术进步的角度出发，通过合理、科学的方法，制定鼓励、限制和禁止承接的产业目录，向地方政府提供有关产业的详细污染信息。为避免欠发达地区政府因缺乏相关信息而盲目从事污染产业引入的现象。实现经济发展与环境保护的“双赢”目标。四是要因地制宜地引导区域经济健康发展。一方面，我们可以制定一个统一的环境规制底线。鉴于我国各地区环境规制的显著差异，在分权治理的背景下，可以考虑对中西部欠发达地区建立统一的环境规制底线，避免区域性环境规制现象。另一方面，根据各地区的实际情况，合理规划各地区的产业布局。在政策支持和指导下，深入挖掘区域优势产业发展潜力，促进产业集聚的形成，共同促进地方经济的全面发展。

就产业承接地而言，第一，科学合理地选择和承接产业转移。加强承接产业的针对性，与地方资源和产业环境相匹配，重点培育具有自身特色的主导产业和高新技术产业，形成具有竞争力的产业集群和产业链。并创新发展能力，从而更好地吸引资金密集型和技术密集型产业。第二，科学制定和调整招商引资战略。重点突出引进外资和创业产业的选择性和针对性，把引进外资的重点从数量上转移到引进外资的质量上，加强对转移外资的识别和筛选。引入可持续发展理念，重视环境保护对城市健康发展的重要性，正确处理自然资源保护与城市经济发展的关系。此外，应发挥市场调节机制，以减少或控制环境污染。从本章的实施效果分析可以看出，当前各地区环境治理政策并没有充分发挥作用。从某种程度上讲，经济手段可以用来有效地实施环境管理政策，同时保护环境，使企业的利益最大化。例如，试图建立排污权交易市场，是在控制污染物总量，即企业对污染物的排放权有限的条件下，将一定污染物总量分解为企业的行为。同时，企业可以通过更高水平的污水处理来降低自身的排放量，并有权出售剩余的排放量。最后，结合我国的实际情况，制定前瞻性的环境标准。为应对产业转移中的污染转移，各地区应根据自身特点采取相应的环境标准，防止环境标准过于严格或过于宽松，阻碍当地经济的健康发展。同时，建立和完善环境控制的制订、发布和实施程序。一些欠发达地区的环境规制往往不是对整个环境问题的系统思考，而仅仅是为了解决一个实际问题，缺乏前瞻性和科学性。