环保标准及激励措施在美国的实践

2.1　环境管制政策分析

2.1.1　环境管制政策的分类

环境控制政策包括两个部分，即政策目标和实现目标的手段。环境政策的目标是减少排放和改善环境质量。通常有两种实现目标的方法：一是命令和控制，二是市场激励。根据实现目标的手段，环境控制政策可分为命令控制的环境控制政策和激励型的环境控制政策。

（1）命令控制的环境控制政策。

命令控制的环境政策是一种传统的环境控制政策。其主要方法是通过法律和行政手段提高环境质量。标准是法律规定的行为水平。标准的本质是人们不愿从事某种行为，它是违法的，然后由特定的权威强制执行。1970年的《洁净空气法》和1972年的《洁净水法》毫无例外地都是美国采取的几乎唯一的命令和控制措施。

在以控制为导向的环境政策中，监管机构主要通过制定标准来实现政策目标。以美国为例，美国制定的环境标准主要有三类：环境标准、排放标准和技术标准。周边环境标准是法定在一定的地理范围内最大排放量，可以是城市上空的空气质量，也可以是河流水质。排放标准是政府为企业排放污染物设定的上限，通常表示为单位时间内的污染物排放量。技术标准是指要求污染者采取某些生产工艺、技术和措施的管理机构，如政府对汽车安装安全带和尾气催化剂的要求。标准政策要求污染者达到一定程度的减排，或者要求污染者采用特定的污染控制技术，否则将受到相关的法律制裁。命令控制的环境政策主要是通过法律和行政手段实施的，这些手段具有强制性。因此，命令控制的环境政策可以很快达到控制污染的目的。长期以来，发达国家和发展中国家都采取了命令控制的方法。

虽然命令控制环境政策能够迅速达到控制污染的目的，但仍然效率低下。标准由政府机构制定。为了使政府制定的标准有效，必须把污染造成的损害和污染控制成本结合起来，使污染的边际损害和污染控制的边际成本相等。由于不同地区、不同污染源污染控制的边际成本不同，针对不同地区、不同污染源设定的标准是不同的。制定不同的标准要求政策制定者知道每个污染源的成本信息，但实际上这并不是政府所能做到的。因此，事实上，当政府使用标准的政策来限制企业的排放行为时，往往会制定一个统一的标准，这不仅可以减轻政府工作的负担，而且让人们感到政府是公平的，可以平等对待所有的企业。统一标准看似公平、简单、方便，但不能以最低的成本有效地减少排放。一般来说，不同企业治理的边际成本不会相同，因此实行统一的标准不能产生成本效益。统一标准违反同等边际原则，使用统一标准减少污染物总量小于采用等量边际原则。企业间边际治理成本差异越大，采用统一标准获得的绩效水平越低。研究表明，对于杜邦公司的所有国内工厂，命令控制与最低成本法之间的成本差为22倍。

（2）激励型的环境控制政策。

激励政策又称市场基础环境政策，它通过市场信号刺激人们的行为机制，而不是通过明确的环境控制标准限制人们的行为。激励政策的设计可以使私人在追求自身利益的过程中，同时实现环境政策的目标，并取得良好的社会效益。激励型环境政策主要包括排污费、排污权交易制度、存款退还制度等。

激励型环境政策主要包括排污费和排污权交易。排放物被排放到每个单位的企业，有时被称为排放税。排污费（税收）是价格体系运行的基本方式。征收污染费的目的是使高污染产品比低污染产品更昂贵，并鼓励生产者改变其生产方法。在排污收费制度下，监管部门并不要求每个制造商减少排放量，而是让制造商根据成本标准自行决定。如果污染控制的边际成本低于税率，则制造商将继续减少污染量，降低污染物排放水平；如果污染控制的边际成本高于税率，制造商将选择继续排放污染物。制造商的理性选择是将污染减少到与税收相等的边际治理成本水平。在此制度下，边际治理成本高的企业排放量减少，边际治理成本低的企业排放量较多。排污费的优势在于其成本效益。政府运用排污费政策，按照平等边际的原则，解决多源排污问题。对于边际控制成本不同的企业，监管部门只需要设定统一的税率，污染源就会自发地调整自身的排放行为，直到边际控制成本和税率相等，最终达到边际控制成本。所有的企业都是平等的。污染费（税收）政策确保控制污染的公司是能够以低成本控制污染的公司。

可交易的排污许可证是第二类激励措施。根据许可证制度，监管机构首先确定符合政策目标的污染物总量，然后发布单一许可证。每个许可证允许持有人排放一个单位指定的污染物，该企业持有许可证的总额是政府允许的上限。许可证可以通过销售或免费在污染源之间分配。不管最初如何分发许可证，许可证都可以进行交易，交易市场的双方都可以合理的价格买卖许可证。在可交易许可证制度下，如果减少污染的边际成本低于许可证的价格，制造商将减少排放并出售许可证；如果减少污染的边际成本大于许可证的价格，制造商将购买许可证以增加排放。污染企业之间许可证交易的最终结果，是在污染源之间以平等的利润分配减少污染，从而在给定的减少污染水平下使总成本最小化。可以看出，可交易许可证政策在成本效益和排污收费方面是相似的。

排污费和可交易排污许可证为企业提供可持续激励，降低污染控制成本，鼓励企业创新污染控制技术。排污收费之所以能够鼓励企业进行技术创新，是因为技术创新能够沿着边际成本曲线向下移动，降低与排污有关的总成本。

图3-1中的MAC1为企业研发前的边际治理成本曲线，MAC2为研发后的边际治理成本曲线，排污税率为t美元/吨。在排污费政策下，只要企业能找到办法使削减污染的边际成本曲线下移，它将会自发地削减污染量，持续地获得经济利益。可转让的排污许可证制度的激励作用和排污费政策相当，在许可证制度下，企业会寻找成本较低的控制污染的方法，减少排污量，这样企业就会通过出售因排污量减少而富余下来的许可证来获取利润。

图3-1　排污费对企业研发的激励

命令控制的环境控制政策能较快地控制污染排放，但效率不高，不利于技术创新。与命令控制的环境政策相比，基于激励的环境政策具有两个显著特征：一是成本低，二是对技术创新的持续激励。基于此，近年来，世界各国对激励型环境政策的关注越来越多。从我国的实际出发，自1972年人类环境会议以来，我国的环境保护工作取得了长足的进步。确立了“预防为主，谁污染、谁治理，加强环境监督管理”三项基本原则，形成了环境影响评价体系、三项同时措施体系、排污收费制度、目标责任制、污染物许可证制度、城市综合治理定量评价制度、污染物集中控制制度、限期控制制度八项环境保护制度，初步形成了较为完善的政策体系。根据国际环境政策的变化趋势，我国未来环境政策的设计应吸引更多的市场机制，加强环境政策对技术进步的激励作用，并适当地与命令控制的环境政策相结合。

2.1.2　我国环境管制状况分析

（1）我国环境管制政策实践。(www.xing528.com)

1979年至今，我国的环境法律体系已初步形成，并在不断地完善。依据相关法律规定，我国形成了以中央到各级地方政府为主，各有关部门相互分工的环境管理机构体系，即中央和各个地方多层次共同对环境进行管制。中央的管理重点是制定相应的法律法规、方针政策和标准规范等，同时直接管理属于管理权限内的大型项目或企业等；地方则以本地实际情况为出发点，对不同类型的企业制定相应的地方性标准、法规等。

命令控制型政策工具的强制性特点为环境治理的最终效果提供可操作性和确定性。目前从简单的企业污染自理向产业结构调整、清洁生产和发展循环经济正转变成为工业污染防治战略，鉴于目前环境状况等原因，我国主要运用命令控制型政策工具，包括环境法规、“三同时”制度、限期治理制度、重污染企业关停、控制污染物排放总量等。

随着我国政府职能定位的转变及环境问题的愈加突出，以强制手段为主的命令控制型政策具有高昂的环境管制成本、较低的环境管制效率等缺点，难以满足更高的环境保护要求。基于市场的环境管制政策大大弥补了命令控制型政策的局限性，虽然这一政策在我国应用并不多，较多采用环境税和排污费两种手段。

（2）我国各地区环境管制的差异研究。

2000年Wang和Wheeler等学者研究发现并提出环境管制执行时可能会出现内生问题，意指虽然我国的环境政策是中央政府机构制定，但政策的实施是地方各政府机构。由于各地区经济发展水平存在差异，考虑到自身的利益，地方环境保护机构在执行环境政策时可依据本地实际情况进行灵活处理。在分权治理的背景下，环境管制政策实际实施不同将导致各地区的环境质量出现差异。表3-1通过对我国各地区1999年与2010年工业污染排放指标来分析我国各省环境管制水平差异。通过对比发现，无论1999年还是2010年，各地区间污染排放物控制效果差别较为显著。1999年，各省每亿元工业产值产生工业废水排放中，最高的西藏为160万吨，最低的天津市为6万吨，两省排放量相差100倍；每亿元工业产值产生的工业废气最高省份内蒙古为7.8401亿标立方米，最低省份为广东0.6799亿标立方米，两省相差7倍左右。其中工业二氧化硫排放，最高为贵州省0.1230万吨，最低为上海市0.0057万吨，两者相差21.57倍。从工业固体废弃物排放看，最高省份是贵州11052吨，最低排放省份是山东省4吨，两者相差近2763倍。通过观察2010年各省数据，同样发现各省的污染物排放量之间存在较大差异，以浙江省为例，1999年与2010年相比，每亿元工业产值工业废水排放减少将近82%，工业废气排放减少61.9%，工业二氧化硫排放量减少88.9%，工业固体废弃物排放减少将近100%。

这就说明，东部地区环境管制强度远远高于中部和西部地区。随着各地区环境管制实施的强度不同，从而导致环境质量之间差异越来越大，这进一步证实可能存在环境污染转移的现象。

表3-1　1999年与2010年部分地区单位工业污染排放量对比

续表

注：根据历年《中国环境统计年鉴》及中经视网数据库整理。

此外，目前大多学者用工业废水达标率衡量我国环境管制水平，本文以东部、中部、西部工业废水达标率为例进一步分析各地区间环境管制水平差异，选取1995年，2000—2007年各地区工业废水达标率数据，1995年，东部地区工业废水达标率为62%、中部为52%、西部为43%，到2007年，东部地区达到94.5%，中、西部地区分别为90%、78%，然而这一污染物达标率在我国三大地区仍存在较大的差异并呈逐年上升趋势，但东部地区始终高于其他两个地区，同时西部地区远远低于东部和中部地区，从而说明，东部地区污染控制力度大于中部地区，而中部地区污染排放控制力度强于西部地区。

2.2　产业转移问题理论研究

2.2.1　国外对产业转移问题的理论研究

环境保护与经济发展之间的矛盾日益尖锐，由污染产业转移造成的环境问题已经引起了学术界的广泛关注。目前，国外对污染产业转移的研究主要集中在三个方面：第一，从对污染产业转移的机理研究。施门纳（Schmenner）认为，产业转移的动力是区位推力和吸力合力。赫尔普曼（Helpman）、梅尔茨（Melz）和雅培（Yaple）认为最有效率的产业是由外国直接投资转移的。鲍德温（Baldwin）和尼可（Nicou）比较分析产业跨国转移过程和产品的贸易模式下的路径选择。第二，环境规制对产业成本和竞争力的影响。从文学上看，有两种截然不同的观点。庇古和科斯（Coase）认为，环境管制将不可避免地增加企业成本，包括直接成本和间接成本，而鲍莫尔和奥茨认为，市场化的环境规制工具可以给行业竞争优势提供强有力的激励。伯曼和BUI认为环境规制对工业生产率产生了积极的影响。

2.2.2　中国产业转移的理论研究

国内学者主要从以下两个方面研究污染产业的转移：第一，从理论、动机、模式方面，对污染产业转移的影响研究。从企业的角度看，孙华平和黄祖辉用博弈论分析了内生企业区位选择。从地方政府的角度，周文良研究了地方政府的激励问题在企业的转移；林平凡和刘城提出了对策和建议，以达到双赢的局面。蒋满元认为，博弈活动将不可避免在相关行业中进行。博弈的结果可能导致战略和行为的优化，并有助于实现双赢的结果。第二，对污染产业转移的环境调控的研究还没有形成完整的理论体系。主要研究内容如下：赵细康认为环境规制是产业转移的次要原因；谢姚刚认为特殊环境监管无法对污染产业转移造成影响。未良通过构建中国的产业转移和环境污染的空间动态面板模型，表明环境污染之间明显存在空间相关性。

纵观现有的国内外理论研究和实证研究，有一些缺点：①现有的研究主要集中在欧洲的发达国家和美国，无视发展中国家。②大多数研究仅限于国家，在一个国家内部的研究缺乏明显的关注。③大多数研究者将所有的工业或污染物一起研究而不细分它们，工业的分类太粗糙。④就中国而言，仍是一个缺乏标准化的分析系统来研究跨区域污染产业转移，没有对污染产业转移的动力机制得出有价值的结论。