近代中国土地管理机构的起源及发展历程

根据《土地法》总则规定，中央和地方（省、市、县）地政机关是土地法的执行机构。

民国以前，土地房屋买卖、征收契税等均在县衙办理，乡村的保甲制度也承担一部分工作，其落后状况可以想见。1912年以后，虽有新机构成立，但各地情况不尽相同，广州由市政公所及不动产登记处等机构分管，上海有清丈局、会丈局分别负责华界和租界的土地丈量测绘，厦门设“思明地方验契局”办理税契，还有的地方由军方或警察机构代理。总之，地政工作亟待统一。

1926年8月2日成立的广州市土地局，是中国第一个统一的、建制全面的土地行政机构。此后，广州一切与房地产有关事宜，均由土地局专责办理。土地局设登记课、地税课、测绘课及秘书处，其下共设10个股。土地局负责办理全市地政工作，登记民产、征收地税、测量土地等事务，同时对全市实施测量，绘制地籍图，如图7-2所示。

图7-2　1926年广州市土地局组织机构系统图[28]

1927年8月1日，上海特别市土地局成立，这也是上海自有各种处理土地事务的机关以来，第一个统一的行政管理机构，其组织系统及工作内容与广州相仿，甚至更细些，如设土地评价委员会，由土地、工务、财政、农工商等四局局长及市府参事3人组成，主管上海土地评估事宜；土地产权审查委员会，负责解决重大土地纠纷；土地整理委员会，主持全市土地的整理与规划。

广州、上海土地局的成立，为专业土地管理提供了范例。1928年以后，天津、江苏、汉口等省市土地局相继成立。(www.xing528.com)

国民政府成立后，在内政部设土地司，1931年改为地政司（1946年更名地政署），专管全国各省、市土地法令政策的推行。但到 1934年，各省、市设土地局的只有江苏省和上海特别市，其他省、市则由民政厅、建设厅、财政厅代管。

蒋介石对全国土地问题极为重视，特邀当时在德国留学的著名土地问题专家萧铮博士回国主持创办中央政治学院所属地政学院，及后来的地政研究所，从大学毕业生中选拔有志于地政工作的人才，进行为期两年的专门培训，然后派到各地充当地政工作骨干。根据国民政府地政署档案统计，至1946年底，全国各省及直辖市均成立了地政局，隶属省（市）政府机构。各省（市）所属的县、市地政机关共有 766个（其中临时机构367个，经常机构399个），全国省（市）及县市地政工作人员共计8，771名（其中县市地政工作人员7，662人，省（市）地政机关工作人员1，109名）。[29]由此可见，一个庞大的地政系统已经形成。

但是，受时局动荡的影响，近代中国土地管理机构极不稳定，其归属部门及名称频频更换，使工作质量及资料保管均无保障。大多数省市，如广东、广西、云南、青海、青岛、北平、南京的地政工作归财政局管辖，反映了将土地视为财源的落后观念。天津特别市土地局成立后，工作颇有成效。然好景不长，1932年，由于日军侵占东北，政府经费紧张，将土地局撤销，其业务归财政局负责。据30年代初地政学院房师文调查，财政局仅注重税契与登记这两项收费工作，民众对此颇为反感，而土地局对民众地权所做的大量保护性、建设性工作深受欢迎和理解。这是此类机构调整的失败之处。抗战结束后，全国地政部门才实现了从上到下系统的独立性。

从广州土地局建立到中华人民共和国成立前夕，全国土地管理机构针对地籍、产证、赋税的混乱与纠纷做了许多工作：接管和清理旧机构和组织，重新测量土地经界，科学绘制地册；所有权人重新登记，统一产权凭证（土地执业证），调查、评估地价，划分土地等级，制定纳税标准以收取税款，为公益事业征收土地，解决地权纠纷等。虽然工作的质量与效率存在许多问题，但其历史价值在于：将现代管理方式引入土地管理过程，将城市土地列入管理与征税范畴，甚至成为工作重点，部分参与了城市土地整理及规划工作。所有这些，标志着由传统土地赋税管理向现代城市管理的过渡。

研究城市土地管理，可以发现这样的规律：凡是房地产业发达活跃的地方，往往也是地政机构稳定健全、工作卓有成效的地方，如广州、上海和江苏省。科学的土地管理是房地产业存在、发展的必要条件。