租界土地章程的重要意义

所谓房地产业，是指把房地产作为商品、以盈利为目的、按照现代生产方式和交换方式进行经营的独立于其他行业之外的一个专门性行业。在中国，这一行业的产生并不是从传统社会自发而来的。

1840年以前，中国作为一个历史悠久的农业大国，土地和房屋一直被视为基本的生产和生活资料，是财富的象征。土地及房屋的买卖由来已久，出租、典当、抵押亦不足为奇。土地的租佃有一整套完整的制度，土地买卖也有契约、中人、地保等一系列约定俗成的手续和做法。特别值得注意的是，到了近代，在人口稠密的江南地区，还出现了土地所有权与使用权的分离形式——田底权与田面权。这两种可以单独让渡且互不干涉的权利，为土地的自由流通创造了一个新的途径。

但是，在1840年以前，所有这些房地产买卖活动均未超出传统经济结构的制约，也没有形成独立的行业。原因如下：

第一，在自然经济条件下，购买土地的人不是为了卖而买，目的并非是为资本增值，而是把土地房屋作为有使用价值的生产资料和生活资料，作为保值的财富积累，供自己或后代消费。因此，城镇的绝大多数土地房屋，为自产自用的祖遗财产，交易并不普遍与经常，为出售或出租而建造商品房的专门行业尚未形成。

第二，主要作为消费性城市存在的传统社会的城市，与周围的农村结为一个大范围的自给自足实体，城市土地房屋大部分仅是宅基地和店铺，并没有显示出特殊的经济价值，因此交易的对象主要是农田，土地的利用方式仍是农业生产。农地的价格变化缓慢，不适合作投机对象，所以也很少有人以此谋生。

第三，由于传统租佃关系相对固定，人身依附关系、封建特权等超经济因素在土地买卖、兼并、租佃方面普遍存在，成为自由竞争的市场经济的严重障碍，不利于房地产市场的形成与发育。

由此可见，要改变传统经济这种迟缓的发展进程，产生资本主义性质的不动产市场，需要一个能跨越历史时差的契机。这个历史的契机，是在给中华民族带来巨大屈辱的鸦片战争的硝烟散后，同租界的诞生如影随形而来的。

1842年8月，中英《南京条约》订立后，外国人获得了在广州、福州、厦门、宁波、上海五口岸的通商权，并获准携眷属在中国通商口岸登岸旅居。1843年10月的中英《五口通商附贴善后条款》规定：“中华地方官必须与英国管事官各就地方民情，议定于何地方，用何房屋或基地，系准英人租赁；其租价必照五港口之现在所估高低为准，务求平允。华民不准勒索，英商不许强租。英国管事官每年以英人或建屋若干间，或租屋若干所，通报地方官，转报立案。”[1]当时中外双方都主张“华洋分居”，为外国人专辟一特定区域。中方认为这样可避免散居各处，无法控制；外方认为经管一个集中居住区域，可以获得更多的便利。

这一规定在上海首开先例。中国近代史上第一份关于对外出租土地的章程即《上海土地章程》（亦称《上海地皮章程》，以下简称《土地章程》），[2]订立于1845年11月29日，主要内容如下：

（一）划定界址。东以黄浦江为天然界限；南到洋泾浜（即今延安东路）；北止李家场（即今北京东路），唯独西面在1845年的章程中没有确定，至翌年9月24日，方由上海道台与英国领事议定以界路（Barrier Road，即今河南中路）为界。

（二）实行华洋分居。界内土地专供洋商租借，当地中国居民“不得自相议租”，把土地或房屋租给中国商人。

（三）租地办法实行“永租制”。由租地人直接与中国业主商议，然后由双方分别呈报上海道台与英国领事。经办理核查手续后，“出租人与承租人之凭件，系一种契纸形式，须呈道台审查，加盖钤印，然后移还关系各方收执”。年租与押手（保证金）均由原业者收执，每年完租时期定为阴历十二月十五日。外国商人租定土地及建筑屋舍后，经呈报可在任何时候退租，退租时中国原业主须将其保证金如数退还，而中国业主则“不得任意停止出租”。这种办法，后来称为“永租”，即无限期租用。

（四）容许外商在界内进行市政建设。章程第十二条规定：“洋泾浜以北之租地与赁房西人，须共谋修造木石桥梁，清理街路，维持秩序，点燃路灯，设立消防机关，植树护路，开疏沟渠，雇用更夫。”费用由租地人承担。其中除雇用更夫外，均由外商自己议定，中国政府概不过问。

（五）英国在界内拥有部分行政权。章程规定，其他国家的外商，要在界内租地建房，或租屋居住，存贮货物，“宜先向英国管事官说明能否议让”，经英国领事许可。包括中国人在内的各国商人在界内开设餐厅、酒馆、旅店，也须经英国领事“先给执照，始准开设”。

显然，这个《土地章程》已是租界法典的雏形，其问世的意义不仅仅在于租用土地本身。不了解这一点，就不了解中国房地产业何以会从租界起步。对此，本书在后面将加以评述。(www.xing528.com)

值得指出的是，随着外商势力在上海的扩张，在此之后又曾对这个《土地章程》不断推出“修正案”，其中应予注意的有两次较大修正。

一次是1854年7月11日，英、法、美三国公使在事先未经清政府认可的情况下，草拟并通过了《上海英法美租界地章程》，其对1845年的《土地章程》所作重要改动如下：

一是扩大租界土地范围。

二是改变租地办法，租地人押租一次性交付中国业主后，年租直接交给中国政府。

三是承认“华洋杂居”，其背景是1853年太平军及小刀会占领上海县城后，大批中国人（主要是富有者）涌入英租界避难，此章程修订之时，英国租地内已居华人两万之众，原章程中关于华洋分居的规定消失了。

四是变“更夫”为巡捕，掌握了界内警权。

五是成立工部局。当时清政府中掌管市政工程项目的部门被称为“工部”，英界借用这一含义，成立工部局，名义上是市政管理机构，实质是总揽租界全局而独立于中国政权之外的行政机构。

正是由于这一行政机构的成立，英法美租地正式发展为租界。

此后，1869年9月24日，英美租界再次修改《土地章程》，推出《上海洋泾浜北首租界章程》，进一步扩大了工部局权力，使其不仅拥有征收捐税之权，还拥有对租界章程制定附则之权，而这种附则经领事批准，可不受主权国约束，便能作为法律在界内行使。这样，租界当局创造了自己的一系列法律。

与此相适应的是将租地人会议扩大为纳税“西人会议”，其成员不再限于租地人，凡在租界内居住的西方人，“所执产业地价计五百两以上，每年所付房地捐项照公局（工部局）估算计十两以上，或系赁住房屋，照公局估每年租金计在五百两以上而付捐者”[3]都有选举权。选举人资格的放宽是为自治制度创造政治基础，使纳税人会议成为英美租界的议决机关，更接近于西方的“市议会”制度。

在此五个月之前，即1869年4月颁布的《上海洋泾浜设官会审章程》中，还确立了有关司法权的条款。至此，英美租界基本具备了立法、司法、行政这些西方国家机器的重要职能，构造了一个事实上的“自治政府”。

英国作为当时实力最强的资本主义国家，在中国建立租界最早、数量最多、占地面积也最广。其中最具代表性、发育最完备的是上海英租界，它的一切规章、制度与做法，一直是后来各国租界效仿的范例。从1843年至1902年，长达半个多世纪时间里，西方列强在中国通商口岸先后开辟了近30个租界，分布在上海、天津、汉口、厦门、广州等城市。继《上海土地章程》之后，又有一系列租界章程问世，但都是以上述三个土地章程为典范的。因为它基本上完成了英租界“根本法”模式，从而作为“租界法典”存在了100余年。

不难看出，《上海土地章程》的内容已远远超出了土地租赁的范畴，是一个“国中之国”所须具备的统治权力的汇总和概括，毫无疑问，这是对中国主权的践踏。

然而，正是通过对这些权力的窃取，西方列强在客观上获得一种可能，引进与中国传统制度迥然不同的现代城市管理制度，建立了使资本主义经济能够正常运行的社会机制，甚至包括一种必不可少的社会政治制度，从而使租界像一块资本主义的“飞地”，楔入一个封建的东方古国的土地。日后的史实证明，这一特定环境，对中国房地产业的产生和发展是至关重要的。