食品安全治理战略是指食品安全监管部门制定的有关食品安全治理工作的全局性、 方向性的目标和策略。 研究食品安全治理战略， 目的在于进一步明确食品安全工作的发展目标、 发展方向、 发展重点、 发展步骤和发展方法等， 总揽全局、 协调各方， 更加积极主动地适应经济社会发展和食品安全监管工作的需要， 努力提升食品安全治理能力， 不断开创食品安全工作的新局面和新境界。
一、理念创新战略
（一）社会背景
理念， 通常是指人们经过长期的理性思考及实践所形成的反映事物运动规律的指导思想、 根本目标、 核心价值等。 一般说来， 理念具有基础性、 根本性、 核心性、 终极性等特点。 进入新世纪以来， 随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快， 食品安全问题已凸显成为国际社会共同面临的重大社会问题。 在这场关乎人类生存与发展的考验中， 国际社会正在进行着一系列的变革与创新。 这些变革和创新， 概括起来， 主要是治理理念、治理法制、 治理体制、 治理机制、 治理方式、 治理战略、 治理文化方面。其中， 最为重要的就是治理理念的变革与创新。
改革开放以来， 我国从农业社会向工业社会、 从封闭社会向开放社会、 从传统社会向现代社会快速转轨， 取得了举世瞩目的成就。 然而， 全面完成转轨， 实现历史跨越， 还需要进一步放眼全球、 解放思想、 把握规律、 更新观念。
近年来， 国际社会在食品安全治理理念创新上取得了重要成果。 一是全程治理。 食品安全治理应当涵盖从种植、 养殖、 生产、 加工到贮存、 运输、 销售、 消费等全部环节， 避免因食品生产经营中的某一环节存在缺陷而导致整个食品安全保障体系的崩溃， 最大限度地保障公众的切身利益；食品生产经营的每一个环节都有其源头， 只有从源头抓起， 才能有效确保食品安全， 各环节间要保持密切的联系， 防止因出现断档而产生监管盲区和盲点； 对每一环节的监管都必须尽职尽责， 努力将风险解决在本环节内， 而不能将风险放逐到下一环节。 二是风险治理。 近年来， 国际社会开展了以风险评估、 风险管理和风险交流为主要内容的食品风险分析。 联合国粮农组织、 世界卫生组织以及有关地区性组织多次召开会议， 深入研究并积极推动食品安全风险治理， 将风险评估结果作为制定食品安全标准和开展食品安全治理的重要基础。 许多国家和地区已经把食品安全风险评估制度作为食品安全治理的基本制度。 三是社会治理。 食品安全涉及每个家庭和个人。 保障食品安全是全社会的共同责任， 政府、 企业、 消费者、 行业协会、 社会团体和新闻媒体等各利益相关者都应当积极参与食品安全治理， 努力在自己的责任范围内做好食品安全保障工作。 此外， 在不同国家和地区， 因监管体制和监管方式的不同， 食品安全治理还强调和谐治理、责任治理、 效能治理等。
2009年的 《食品安全法》 坚持了预防为主、 科学管理、 明确责任、综合治理的食品安全工作思路， 体现了食品安全现代治理理念。 坚持人本治理， 把保障公众身体健康和生命安全作为食品安全立法宗旨； 坚持全程治理， 把从农田到餐桌的全过程各个环节纳入治理； 坚持风险治理， 将风险监测、 风险评估作为制定安全标准、 实施安全治理的科学基础； 坚持社会治理， 积极鼓励企业、 行业协会、 基层群众性自治组织、 新闻媒体和消费者等参与食品安全治理； 坚持责任治理， 全面落实 “地方政府负总责、监管部门各负其责， 企业是第一责任人” 责任体系， 各部门按照各自职责分工， 依法履行职权， 承担责任； 坚持和谐治理， 要求各食品安全监管部门加强沟通， 密切配合， 共同确保食品安全。
（二）具体要求
理念在事物的运行中最为核心、 最为重要， 是事物运行的灵魂， 决定着事物发展的方向。 科学的理念需要科学的法制、 体制和机制加以贯彻落实。 贯彻落实科学发展观， 实施理念创新战略， 其基本要求如下。
一是丰富治理理念。 理念解决的是方向问题。 食品安全治理理念随着时代的发展而发展。 在不同的历史时期和不同的国家， 食品安全治理所面临的形势和任务不同， 所依赖的治理理念也有所不同。 比如， 在市场经济条件下， 效能治理是重要的治理理念。 但是， 实现效能治理， 是采取协调的方式， 还是采取统一的方式， 则需要根据社会经济条件等多种因素进行选择。2004年我国提出修改 《食品卫生法》， 后修改为 《食品安全法》，加入了全程治理、 风险治理、 社会治理、 责任治理等内容， 极大地丰富了食品安全的治理理念， 形成了全社会共同筑建食品安全保障体系的雏形。
二是完善治理制度。 制度解决的是道路问题。 《食品安全法》 按照理念现代、 价值和谐、 体系完备、 制度完善的总要求， 按照安全性原则、 科学性原则、 预防性原则、 教育性原则、 全面性原则和效益性原则， 完善了食品安全监管体制、 食品安全标准制度、 食品安全风险监测制度、 食品安全风险评估制度、 食品生产经营基本准则、 食品生产经营许可制度、 食品添加剂生产许可制度、 食品召回制度、 食品检验制度、 食品进出口制度、食品安全信息公布制度、 食品安全事故处置制度、 食品安全责任追究制度等， 使食品安全监管工作更加系统化、 规范化、 制度化。 但是， 必须看到， 《食品安全法》 仅仅确立了各项制度的基本框架， 而每项具体制度都包含着十分丰富的内容， 需要通过行政法规、 规章或者规范性文件加以细化和落实。 食品安全综合协调部门应当与政府法制部门密切配合， 积极推动食品安全监管制度的进一步完善。
三是优化治理体制。 体制解决的是格局问题。 《食品安全法》 确立了现阶段我国食品安全实行综合协调与分段监管相结合的食品安全监管体制， 它从法律层面上结束了我国长期以来在一个环节上实行卫生、 质量双要素监管的落后体制， 基本实现了一个环节由一个部门监管的目的， 在推动我国食品安全监管体制改革上向着理想目标迈出了重要一步。 同时，《食品安全法》 认真总结了食品安全综合监督工作探索的经验， 使食品安全综合协调工作从模糊走向清晰， 从探索走向成熟。 《食品安全法》 初步完成了食品安全监管体制改革 “双轨” 变 “单轨”、 “小综” 变 “大综”的两大任务， 同时为未来我国食品安全监管体制改革实现 “多段” 变“少段” 留下了较为广阔的空间。 食品安全综合协调部门应当把握时代发展规律， 积极推进食品安全监管体制向科学化、 统一化、 高效化方向迈进。
四是健全治理机制。 机制解决的是动力问题。 食品安全治理需要各利益相关者的全力保障。 如何通过分工与合作、 激励与约束等方式， 推动企业、 地方政府和国务院各相关部门履行食品安全管理和监督责任， 需要进行深入的研究和探索。 《食品安全法》 规定了食品生产经营者、 国务院各有关部门、 地方各级人民政府的食品安全责任。 在新的体制下， 如何建立起协作平台， 使县级以上卫生行政部门、 农业行政、 质量监督、 工商行政管理、 食品药品监督管理部门加强沟通、 密切配合， 按照各自职责分工，依法履行职权， 承担责任； 如何建立健全食品安全全程监督管理的工作机制， 充分利用现代科学技术手段， 建立电子网络监管平台， 将各监管对象的生产经营及其管理情况纳入网络监管系统， 提高监管的针对性和有效性， 降低监管成本， 提高监管效率， 需要进行深入细致的研究和广泛扎实的实践。 《食品安全法》 赋予食品安全综合协调部门公布食品安全信息等职责， 综合协调部门可以充分利用信息的力量， 建立起科学的工作机制，解决食品安全保障体系中运行动力的问题。
二、产业提升战略
（一）社会背景
食品产业是国民经济的支柱产业、 事关民生的健康产业， 直接关系着经济社会发展和公众的身体健康。 食品产业发展状况直接影响着食品安全状况。 因此， 从产业发展的角度来研究食品安全问题， 就是从根本上和战略上解决食品安全问题。 食品安全综合协调部门应当与有关部门密切配合， 在保障食品安全的基础上， 积极推动我国食品产业水平的不断提升。
改革开放以来， 我国食品产业得到了持续快速发展。 以食品工业为例， 《食品工业 “十一五” 发展纲要》 指出： “十五” 时期， 我国食品工业持续快速健康发展， 经济效益稳步提高； 主要食品产量大幅度增加， 产品结构调整取得新进展； 产品质量明显改善， 食品安全水平稳步提高； 企业组织结构进一步优化， 生产集中度逐步提高； 食品工业区域布局渐趋合理， 企业集群式发展的格局逐渐形成； 食品科学技术较快发展， 加工装备水平不断提高， 食品工业已成为国民经济发展中增长最快、 最具活力的产业之一。
尽管如此， 与世界先进水平相比、 与全面建设小康社会的新要求相比， 我国食品产业还存在着一定差距， 主要表现为：食品工业转化增值能力较低， 整体水平亟待提高； 高附加值产品比例偏低， 品种结构不够合理； 企业规模偏小， 组织结构有待进一步优化； 食品工业布局尚不尽合理， 区域优势没有充分发挥； 食品工业关键技术研究与装备水平不高， 自主创新能力亟待加强； 食品安全保障水平仍然较低， 总体形势不容乐观。
面对国民经济持续快速发展和城市化水平的提高给食品工业发展创造的巨大的需求空间， 面对西部大开发、 振兴东北地区等老工业基地、 促进中部崛起和建设社会主义新农村等重大发展战略为食品工业创造的新的发展机遇， 面对国家重视发展循环经济为食品工业发展营造的良好的宏观环境， 面对全球经济和区域经济一体化进程的加快为我国食品工业在更大范围内配置资源、 开拓市场创造了良好条件等积极因素。 “十一五” 期间，我国食品产业发展确立了自主创新、 科技先导， 培育品牌、 做大做强， 突出优势、 集聚发展， 注重营养、 提高质量， 标准先行、 保障安全， 节约资源、 综合利用的原则， 并确定了战略重点和战略措施。
近年来， 我国食品工业按照 “十一五” 发展纲要确定的目标快速发展， 呈现出良好的态势。 2008年， 尽管经历了前所未有的困难和挑战，但食品行业全年运行仍然呈现 “增长较快、 价格回稳、 结构改善、 效益提高” 的格局， 全年全国食品工业生产增加值增长14.80％， 高出全国工业增速1.9个百分点。32152家规模以上食品企业全年完成现价工业总产值41997.33亿元， 比上年同期增长29.70％， 提前完成国家 “十一五” 食品工业发展规划中提出的发展目标。 食品工业 （扣除烟草制品业） 对全国工业增加值贡献率达到8.63％， 拉动全国工业增加值增长1.11个百分点。
根据中国食品工业协会的分析， 当前， 影响我国食品工业健康发展主要的问题有以下几点。 一是食品安全问题。 2008年发生的 “三鹿奶粉”事件对我国食品工业造成一定程度的信用危机， 直接影响了食品市场和食品工业的发展。 二是食品产业问题。 我国食品工业中九成以上是中小企业， 中小食品企业信用等级低， 普遍存在资金不足问题， 各种生产资料价格上涨， 生产成本增加， 中小型食品企业获利艰难。 三是科技创新问题。与国外相比， 我国食品产品品种较单一， 附加值不高； 企业创新能力和产品市场竞争力不强。
实践表明， 食品安全保障与食品产业发展密切相关。 从执行层面来看， 安全监管与产业促进应当分离， 但从宏观层面上看， 安全监管与产业提升应当有机结合。 一方面， 食品安全综合协调部门应当积极配合食品行业管理部门， 研究制定食品产业发展纲要， 推动食品产业的升级换代； 另一方面， 食品安全综合部门应当积极组织食品安全具体监管部门， 研究食品安全监管措施， 促进食品产业的跨越发展。
（二）具体要求
全面提高我国食品安全水平， 必须采取综合手段， 不断提高食品产业素质， 努力促进食品产业向规模化、 集约化、 标准化方向发展。
一是鼓励科技创新。 以科技为先导， 继续瞄准世界食品生产技术与产业发展前沿， 加快推进食品产业科技创新和技术进步， 进一步增强食品产业原始创新、 集成创新和引进消化吸收再创新能力， 不断提高食品生产工艺水平和科技含量。 推动重点食品企业与科研院所搭建科技创新平台， 建立技术研发中心、 重点实验室和产业化试验基地， 广泛开展食品产学研的有机合作， 推进行业共性及关键技术研发， 提高自主创新能力。 鼓励用高新技术改造传统食品产业， 加快科技成果推广应用， 推进食品产业化、 规模化和集约化步伐。 政府部门尤其要在食品安全关键技术研究方面进一步加大投入。 要从根本上解决食品安全问题， 建立食品安全保障体系， 必须依靠科技创新。
二是实施品牌战略。 品牌就是实力， 品牌会使企业信用价值倍增。 要积极引导食品企业强化品牌意识， 大力推动品牌建设， 培育和发展一批知名度高、 市场占有率高、 竞争能力强的品牌产品、 品牌企业、 品牌基地，带动食品工业升级。 通过对龙头企业进行扶持， 创造更好的政策环境， 引导企业由初级加工向精深加工拓展， 由粗放管理向科学管理提升， 不断提高龙头企业的产品开发和自主创新能力， 形成一批具有自主知识产权和核心竞争力的产品。 鼓励支持农产品商标注册， 加大营销推介力度， 发挥名牌带动作用。
三是推动集聚发展。 遵循经济规律， 充分发挥不同区域的比较优势，加快资金、 技术、 人才等要素向优势产区和优势行业流动， 促进产业延伸， 培育产业集群， 形成特色食品加工产业带 （区）。 鼓励和推动企业通过并购、 重组、 联合等方式， 拓展经营规模， 做大做强， 提高食品工业的生产集中度。 另外， 在我国工业化、 城镇化的进程中， 更多的农村人口向非农产业和城镇转移， 生活方式的城市化和消费结构的商品化将带动工业化食品的需求不断增长。 同时， 随着城乡居民收入水平和生活质量的提高， 人们更加重视食品的多样性、 功能性、 安全性， 食品消费将由原料型食品为主向加工型食品为主转变， 从粗加工食品为主向精深加工食品为主转变， 食品消费结构呈现升级趋势。 为适应食品消费需求的变化， 产品需要逐步向提高附加值、 改善产品质量的方向发展。
四是提升准入门槛。 根据食品产业发展和食品消费结构变化的趋势，不断提高食品企业准入门槛， 加快落后产业淘汰步伐， 把食品产业发展同调整地区生产布局、 推动食品产业化经营紧密结合起来。 加快食品工业改组改造步伐， 提高企业的产业化、 规模化和集约化水平。 在调整食品产业结构、 淘汰落后产业的过程中， 尤其要注重企业食品安全保障体系的建立。 目前大部分发达国家对于进口食品企业的要求是必须建立HACCP管理体系， 否则不予进口。 我国也要逐步推广HACCP等食品安全管理体系的应用， 首先要求高风险食品生产企业和学校食堂等人群聚集的地方必须建立HACCP管理体系， 然后逐步推广， 使其成为许可的前置条件。 只有这样提高准入门槛， 食品安全才能从根本上得到保障， 食品产业的发展才能建立在比较坚实的基础上。
三、行业自律战略
（一）社会背景
保障食品安全是企业、 行业、 政府和社会的共同责任。 《食品安全法》在突出企业、 政府和社会各方责任的同时， 强调 “食品行业协会应当加强行业自律， 引导食品生产经营者依法生产经营， 推动行业诚信建设”。 近年来发生的重大食品安全事件表明， 影响当前我国食品安全的主要因素是：部分食品生产经营者面对市场诱惑和利益驱动， 违背食品安全和诚信原则， 违法违规生产经营， 严重损害了广大消费者的切身利益。
实行食品行业自律战略， 是解决我国社会转型期食品生产经营企业信用缺失问题的深远战略， 是促进我国食品行业科学发展的长效之举。2003年以来， 国家食品药品监督管理局承担食品安全综合监督职责后，与有关部门制定了 《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》，提出了食品安全信用体系建设的指导思想、 基本原则、 主要目标和保障措施， 按照分类管理、 分步实施的工作思路， 选择试点城市和试点行业开展了食品安全信用体系建设试点工作， 按照从农田到餐桌全过程控制的思路， 推动食品行业协会和地方政府建立生产经营档案和监督管理档案， 全面记录和反映企业信用状况， 并在此基础上逐步实行分类监管。 总体来看， 食品安全信用体系建设取得了积极的成果， 推动了食品行业自律。
然而， 从制度建设的角度来看， 我国食品行业自律刚刚起步。 食品安全信用体系建设工作还存在着一定的困难与问题。 一是宏观政策支持不足。 食品安全信用体系建设的纵深发展有赖于国家信用体系建设的整体推进。2007年3月23日 《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》 提出社会信用体系建设应当坚持 “统筹规划、 分类指导， 政府推动、培育市场， 完善法规、 严格监管， 有序开放、 维护安全” 的原则， 建立全国范围信贷征信机构与社会征信机构并存、 服务各具特色的征信机构体系， 最终形成体系完整、 分工明确、 运行高效、 监管有力的社会信用体系基本框架和运行机制。 目前， 该意见的落实还需要若干配套制度支撑。 二是信用中介支持不足。 从事信用中介服务的机构很多， 但能够承担食品安全信用信息征集、 评价等信用活动的中介机构较缺乏。 过去， 食品安全信用信息征集、 评价等活动， 主要由相关行业协会或者监管部门聘请相关领域的专家进行， 规范性、 专业性和权威性有待进一步提高。 三是法律法规支持不足。 食品安全信用体系建设涉及信息公开与商业秘密的关系， 信息的征集、 评价、 披露等涉及许多主体的利益， 食品安全信用建设难以获得国家法律层面强有力的支撑和保障。 四是理论研究支持不足。 我国从食品安全的角度研究信用的人员较缺乏， 食品安全信用体系建设缺乏厚重的理论支撑， 迫切需要进行大视角、 宽领域、 深层次的研究。 五是信用机制发挥不足。 如何建立信用奖惩机制， 推行行政性、 行业性、 市场性、 社会性、 司法性等失信联防机制， 对失信主体依法进行负面信用记录公示、 警告提示、 限制准入、 降低信用等级、 法律处罚等惩戒， 形成 “一处失信，处处受阻” “一处失信， 处处受制” 的局面， 还需要多部门认真研究并联动实施。
（二）具体要求
《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》 的出台， 标志着我国社会信用体系建设进入了新的发展阶段。 未来的食品行业自律应当着力进行以下方面的建设。
一是推进信用文化建设。 采取多种行之有效的方式， 加快食品企业诚信宣传教育， 增强企业法制意识、 责任意识、 诚信意识， 逐步形成以守法、 履责和诚信为核心的企业诚信文化。 要树立 “诚信为本、 质量第一”的理念， 制定行业自律公约， 推动企业积极履行食品安全第一责任人的责任， 遵守食品行业职业道德和职业规范； 树立 “严守规则、 安全生产” 的理念， 严格执行有关食品安全法律、 法规和标准， 建立健全食品安全生产、 经营的制度， 建立并落实岗位责任制， 不制售假冒伪劣食品； 树立“诚实信用、 公平交易” 的理念， 按照食品市场准入制度的要求， 不采购、不使用不符合食品安全标准的食品原料、 食品添加剂及相关产品， 保证食品信息的真实性， 不虚假宣传、 不误导、 欺骗消费者。
二是深化信用体系建设。 食品安全综合协调部门应当认真总结以往食品安全信用体系建设的有益经验， 大力推进以食品安全信用体系建设为核心的行业自律战略。 应当坚持制度建设与教育宣传相结合、 企业责任与行业自律相结合、 政府推动与社会监督相结合、 失信惩戒与诚信褒奖相结合， 加快食品安全信用法律制度建设， 形成完备的食品安全信用标准、 征集、 评价、 披露和奖惩等制度。 应当大力培育食品安全信用需求， 即稳定政府信用需求、 强化企业信用需求、 启动个人信用需求。 应当充分发挥信用奖惩机制作用， 协调各食品安全监管部门实行分类管理， 对长期自律守法诚信生产经营的企业， 给予宣传、 支持和表彰， 在日常监管检查、 企业年检、 产品抽验、 出口报关等方面提供适当的便利； 对违法违规失信企业， 根据失信程度， 可采取信用提示、 警示、 公示、 取消市场准入、 限期召回产品及其他行政处罚措施进行惩戒。 应当深入开展食品安全信用基础研究， 促进食品安全信用建设向深度和广度方向发展。
四、社会参与战略
（一）社会背景
食品作为人类生存的必需品， 拥有最广泛的利益相关者， 关系到每一个家庭和人。 确保食品安全需要全社会的共同参与。 经验表明， 在任何国家， 即便是发达国家， 仅仅依靠监管部门的有限力量， 无论是监管的广度， 还是监管的深度， 都受到一定的制约和影响。 社会参与虽然有时不能对监管对象产生直接的法律效力， 但其具有的广泛性、 全面性和及时性特点， 具有其他监管方式所不具有的优势， 可以有效弥补行政监管的不足。组织和动员各类社会力量参与食品安全保障， 是食品安全治理理念的重大变革。
联合国粮农组织和世界卫生组织在 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》 中强调指出， 当一国主管部门准备建立、 更新、 强化或者在某些方面改革食品控制体系时， 该部门必须充分考虑加强食品控制活动基础的若干原则及其意义。 其中之一就是 “充分认识食品控制人人有责， 需要所有的利益相关者积极合作”。 如在风险分析的整个过程中，就危害和风险、 与风险有关的因素及风险观念问题在风险评估人员、 风险管理者、 消费者、 产业界、 学术界以及其他的利益相关者之间进行信息和观点的交互式交流， 包括对风险评估结果的解释和风险管理决定的依据。2008年3月联合国系统驻华系统代表办事处出版的 《推动中国食品安全》在相关政策建议中指出， 是否能有效保证公众健康和保护消费者， 取决于利益相关各方、 各级政府、 食品企业、 初级产品生产者、 消费者和传媒的有效合作。 因此， 在食品安全保障中， 必须坚持大社会安全观， 正确处理好政府、 部门、 企业、 行业、 消费者之间的关系， 充分调动社会各方面的积极性、 主动性和创造性， 共同保障食品安全。
《食品安全法》 借鉴了国际社会的成功经验， 明确了社会参与等食品安全工作的基本原则。 该法规定：食品行业协会应当加强行业自律， 引导食品生产经营者依法生产经营， 推动行业诚信建设， 宣传、 普及食品安全知识； 国家鼓励社会团体、 基层群众性自治组织开展食品安全法律、 法规以及食品安全标准和知识的普及工作， 倡导健康的饮食方式， 增强消费者食品安全意识和自我保护能力； 新闻媒体应当开展食品安全法律、 法规以及食品安全标准和知识的公益宣传， 并对违反本法的行为进行舆论监督；任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为， 有权向有关部门了解食品安全信息， 对食品安全监督管理工作提出意见和建议。
坚持食品安全社会参与战略， 要善于从企业、 政府、 社会三大领域及其相互关系来把握食品安全。 在不同的社会以及不同的领域， 企业、 政府和社会之间的关系不同。 在食品安全领域， 企业、 政府和社会之间的关系最为紧密、 最为和谐。 坚持食品安全社会参与战略， 有利于形成纵横交错的食品安全治理网络， 及时发现食品安全隐患和漏洞， 促进食品企业依法生产经营， 促进监管部门依法履行监管职责。
（二）具体要求
从我国的基本国情出发， 坚持食品安全社会参与战略必须做好以下几项工作。
一是建立和谐治理关系。 首先， 要妥善处理政府治理与企业治理的关系。 各级政府对辖区内的食品安全负总责。 对食品市场进行监管， 是政府履行职责的应有之意。 在食品安全社会治理体系中， 由于政府是公共利益的忠实代表， 所以， 政府治理往往被认为是最权威、 最坚决、 最公正的治理。 食品企业对食品安全负首责。 在食品安全的社会治理体系中， 企业的治理往往被认为是最直接、 最根本、 最经济的治理。 企业是食品的生产者和经营者， 应当依照法律、 法规和食品安全标准从事生产经营活动， 对社会和公众负责， 保证食品安全， 接受社会监督， 承担社会责任。 随着科学技术的发展， 从农田到餐桌的食品生产经营活动日趋复杂， 只有食品生产经营企业才能对其生产经营活动了如指掌， 才能采取更加有效的措施应对食品安全的风险， 企业的安全意识、 安全条件以及安全措施直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。 没有食品企业对于食品安全完善的保障措施， 即便再完善的政府外部监管也恐怕难以取得理想的效果。 消费者、 食品行业协会等的治理不可忽视。 消费者、 食品行业协会的治理往往被认为是最广泛、 最彻底、 最及时的治理。 其次， 要正确处理中央治理与地方治理的关系。 在中央层面上， 《食品安全法》 确立了综合协调和分段监管相结合的食品安全监管体制。 国务院设立食品安全委员会。 国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责， 负责食品安全风险评估、 食品安全标准制定、 食品安全信息公布、 食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定， 组织查处食品安全重大事故。 国务院质量监督、 工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责， 分别对食品生产、食品流通、 餐饮服务活动实施监督管理。 在地方层面上， 《食品安全法》规定， 县级以上地方人民政府统一负责、 领导、 组织、 协调本行政区域的食品安全监督管理工作， 建立健全食品安全全程监督管理的工作机制； 统一领导、 指挥食品安全突发事件应对工作； 完善、 落实食品安全监督管理责任制， 对食品安全监督管理部门进行评议、 考核。 县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、 农业行政、 质量监督、 工商行政管理、 食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。 有关部门在各自职责范围内， 负责本行政区域的食品安全监督管理工作。 上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、 协调下， 依法做好食品安全监督管理工作。
二是形成有效治理网络。 首先， 要加快完善宣传教育网络。 食品安全综合协调部门要组织制定食品安全宣传教育规划， 完善食品安全宣传教育网络， 大力宣传食品安全法律法规和科学知识， 增强社会和公众参与食品安全监管的积极性主动性， 提高公众的食品安全风险意识和依法维权意识， 树立科学、 理性消费观念。 其次， 要加快完善监督协管网络。 选择具有一定食品安全专业知识、 热心社会公益事业的人为基层食品安全协管员、 信息员， 组织他们加强对辖区食品市场的日常巡查和信息收集报告工作， 及时发现、 制止、 报告食品违法违规行为。 再次， 要加快建立投诉举报网络。 食品安全具体监管部门要按照 《食品安全法实施条例》 第53条的要求， 完善投诉举报网络， 建立投诉举报奖励制度， 鼓励广大人民群众积极投诉举报制假售劣食品行为。 最后， 要加快建立媒体互动机制。 充分利用现代新闻传播媒介快速、 及时、 广泛等特点， 大力宣传食品安全知识和食品安全监管工作， 宣传优秀企业和名牌产品， 揭露曝光食品违法违规行为， 协助食品安全监管部门发现食品安全苗头性问题和潜在的食品安全违法行为， 协助食品安全监管部门及时采取处置措施， 消除食品安全隐患， 控制食品安全事件的发生。 积极争取人大政协和民主党派、 人民团体的参与。 定期向人大、 政协报告和通报食品安全工作， 争取人大、 政协检查、 视察食品安全监管工作。 主动征询听取人大代表、 政协委员和民主党派、 人民团体对食品安全监管工作的意见和建议， 积极争取他们对食品安全工作的参与和支持。
三是促进行业协会发展。 在社会参与共同构建食品安全保障体系的过程中， 行业协会起着非常重要的作用。 在大社会小政府的背景下， 我国政府确立了 “大部制” 的改革方向， 政府公务人员存在不断精简的趋势。 在这种状态下， 政府的监管力量难以覆盖到每个监管对象， 那么， 行业协会则起到了联系政府与企业的桥梁作用。 行业协会制定行业自律规则， 约束协会内的企业自觉遵守， 对不遵守的企业按照市场经济的运作方式采取一定的措施， 间接弥补了政府监管力量的不足。 另外， 在信用体系建设过程中， 信用征集、 信用评价等工作由行业协会来完成， 较政府部门完成更具便利性、 客观性。 行业协会可以向政府职能部门提供本行业发展趋势的报告， 提出行业经济政策和发展规划， 参与制定行业规则和标准， 为监管部门提供监管信息等， 成为政府食品安全监管工作很好的辅助力量。
五、标准提高战略(www.xing528.com)
（一）社会背景
所谓标准， 按照 《标准化和有关领域的通用术语 第1部分：基本术语》 （GB／3935.1—1996） 的相关规定， 是指为在一定的范围内获得最佳秩序， 对活动或者结果规定共同的和重复使用的规则、 导则或者特性的文件。 该文件经协商一致并经一个公认的机构批准。 食品安全标准是食品企业生产经营的基本准则， 是食品安全监管部门监督管理的重要依据。 改革开放以来， 我国食品标准管理工作取得了显著成绩， 确立了食品标准体系框架和食品标准管理体制， 组建了食品标准专业机构， 全面加强食品标准基础研究， 加大了标准清理修订和统一协调力度， 制定了食品标准发展规划， 明确了食品标准发展目标， 加强了食品标准的宣传贯彻， 提高了全社会的食品标准意识。
国际社会历来高度关注食品安全标准建设。 1961年第11届粮农组织大会和1962年第16届世界卫生大会分别通过了创建国际食品法典委员会（CAC） 的决议以来， 已有173个成员国和1个成员国组织加入国际食品法典委员会， 制定了有关食品标识标准、 食品卫生标准、 食品安全风险评估准则、 采样分析标准、 检查确认程序标准、 动物源性食品标准、 食品添加剂限量标准、 农药残留最大限量标准、 兽药残留最大限量标准等大量标准， 共同推动食品标准化领域的国际合作， 取得了丰硕的成果， 为保护公众健康和维护公平贸易做出了积极贡献。
近年来， 在许多重大食品安全案件的查处中发现， 过去我国的食品标准存在着一些突出问题， 如标准理念不够科学、 标准定位不够准确、 食品标准管理不够统一、 标准体系不够协调、 标准基础研究薄弱、 部分标准指标缺失、 标准结构不够合理以及标准形式不够完善等问题。 在科学的基础上制定标准， 加强食品安全标准的统一与协调， 已经成为食品生产经营企业和食品安全监管部门的多年期盼。 2004年9月1日， 《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》 （国发 〔2004〕 23号） 指出， 要建立健全食品安全标准， 尽快清理与食品安全有关的产品和卫生标准， 构建食品安全标准体系。2007年4月17日， 《国务院办公厅关于印发国家食品药品安全“十一五” 规划的通知》 （国办发 〔2007〕 24号） 指出， 进一步加大食品安全标准的制订修订工作的力度， 基本建立统一、 科学的食品安全标准体系。 推动我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的进程， 积极参与国际标准制订修订。 根据我国食品生产、 加工和流通领域具体情况， 制定具有可操作性的过渡标准或者分级标准。 2007年8月5日， 《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知》 （国发 〔2007〕 23号） 提出要加快标准体系建设。 要及时跟踪和掌握国外先进标准情况， 健全技术标准服务平台和标准制定修订快速应急机制， 完善国家标准， 涉及健康和安全的主要指标要符合国际标准。 要抓好食品标准的制订修订工作， 尽快形成科学统一权威的食品标准体系。 鼓励企业制订具有竞争力、 高于现行国家标准的企业内控标准。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的 《食品安全法》 和2009年7月20日国务院第73次常务会议通过的 《食品安全法实施条例》， 对食品安全标准体系、 食品安全标准范围、 食品安全标准效力、 食品安全标准起草、 食品安全标准审评、 食品安全标准备案、 食品安全标准修订等作出了全面细致的规定，从法律层面实现了对我国食品安全标准的统一管理。
（二）具体要求
按照保障基本、 注重科学、 完善体系、 统一管理、 强化效力的总体思路， 强化食品安全标准提升战略， 应当着重做好以下工作。
一是加快标准整合步伐。 因监管思路和监管体制等方面的原因， 过去我国食品标准体系较为混乱， 经多次清理与协调， 标准之间的协调性有所增强， 但卫生标准与质量标准并存的格局并没有彻底改变。 《食品安全法》规定， 国务院卫生行政部门负责食品安全标准的制定。 除食品安全标准外， 任何部门和单位不得制定其他的食品强制性标准。 食品安全综合协调部门应当着手将食用农产品质量安全标准、 食品卫生标准、 食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的部分予以整合， 统一公布为食品安全国家标准， 彻底解决标准之间打架的问题。 在清理整合原有食品标准过程中， 应当注意参考相关的国际食品标准， 认真解决标准结构不配套、 指标设计存在空白的问题， 确保我国食品安全标准的完整和统一。 与此同时，应当加快组建由医学、 农业、 食品、 营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成的食品安全国家标准审评委员会， 对食品安全国家标准草案的科学性和实用性等内容进行审查， 确保食品安全标准科学合理、 安全可靠。
二是大力完善标准体系。 按照 《食品安全法》， 食品安全标准分为国家标准、 地方标准和企业标准。 为构建科学合理、 系统配套、 协调一致的食品安全标准体系， 国务院卫生行政部门应当会同国务院农业行政、 质量监督、 工商行政管理和国家食品药品监督管理以及国务院商务、 工业和信息化等部门制定食品安全国家标准规划及其实施计划。 同时， 积极推进食品安全地方标准和企业标准。 没有食品安全国家标准的， 省、 自治区、 直辖市人民政府卫生行政部门可以组织制定食品安全地方标准。 企业生产的食品没有国家标准或者地方标准的， 应当制定企业标准， 作为组织生产及政府部门监管的依据。 国家鼓励食品企业制定严于国家标准或者地方标准的企业标准。 企业标准应当报省级卫生行政部门备案， 在本企业内部适用。
三是提升标准科学水平。 食品安全风险评估结果是制定、 修订食品安全标准的科学依据。 食品安全综合协调部门应当在建立完善食品污染物监测网络和食源性监测网络的基础上， 组织专家团队开展食品安全风险评估工作， 并根据风险评估结果， 制定或者修订食品安全标准。 这是我国食品安全标准从经验管理到科学管理的重大转变。 总体看来， 我国现有食品安全标准水平偏低， 有必要确定食品安全标准提高行动计划， 加快提升食品安全标准， 确保食品安全标准以保证公众安全为宗旨， 内容科学合理、 安全可靠， 使我国的食品安全标准与确保公众饮食安全的目标相一致， 与全面提升食品产业发展的要求相契合。 另外， 还应当加大采用国际标准的力度， 我国的食品安全标准是否采用CAC认可的国际标准， 在一定程度上影响着我国食品国际贸易的发展。
六、科技支持战略
（一）社会背景
科学技术是第一生产力。 科学技术发展是提升食品产业水平和食品安全保障水平的最根本、 最有效的途径。 考虑到科学技术对食品安全的重要支撑和促进作用， 《食品安全法》 第11条规定， 国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究、 应用研究， 鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。 全面提高我国食品安全保障水平， 必须大力实施科技支撑战略。
2001年世界卫生组织发布的 《全球食品安全战略》 提出， 实现降低食源性疾病对健康及社会影响目标的途径之一， 就是以科学为基础， 制定保障整个食品生产过程安全的各项措施， 杜绝食品被有害微生物和化学物质的污染。 具体措施包括加强食源性致病菌监测体系， 改进风险评价的方法， 创建评价新技术、 产品安全性的方法等。 2003年联合国粮农组织、世界卫生组织出版的 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》 指出， 在全球范围内， 食源性疾病的发病率日趋上升， 在食品安全和质量要求方面不断出现的争端严重阻碍了国际食品贸易的发展。 如果要使这种状况得以改善， 必须对许多食品控制体系进行改变和完善。 对于发展中国家而言， 发展和加强基于现代风险评估概念之上的食品控制体系， 更是显得空前之重要。
食品安全科技支撑体系十分广泛， 如食品安全风险监测体系、 风险评估体系、 检验检测体系、 安全评价体系、 过程控制体系、 全程追溯体系等。 “十五” 期间， 我国实施了 “食品安全关键技术” 重大科技专项， 将食品安全科技创新纳入我国中长期科学技术发展规划。 “十一五” 期间，我国实施了 “国家食品药品安全 ‘十一五’ 规划”，加大了食品环境监测监控、 食品污染物和食源性致病菌监测、 非食品原料监测、 食品质量安全检验检测、 食品安全快速检测、 食品品种特征溯源技术、 食品产地图谱技术、 食品产地标签和条码示踪技术、 食品安全突发事件预警技术等方面的研究。 总体来看， 食品安全科技支撑取得了重要进展， 风险监测与风险评估技术已经迈出重要步伐， 食品安全标准化取得积极进展， 检验检测技术已有显著进步， 控制技术模式已经开始得到应用。
长期以来， 我国的食品科技体系主要围绕解决食物供给数量而建立，与提高食品安全的要求相比， 科技支持体系还相对薄弱。 主要表现在：风险监测体系不完善、 食品中的许多污染情况家底不清、 未采用与国际接轨的风险评估技术、 食品安全标准体系不完善、 食源性危害关键检测技术仍然比较滞后、 食品过程控制技术相对落后， 以及安全控制体系尚未得到广泛应用。 全面提高我国食品安全水平， 必须对食品生产经营各环节、 各方面进行有效监管， 而实施有效监管则必须广泛采用先进的科学技术手段和方法。
（二）具体要求
一是制定科技支持规划。 《食品安全法》 规定， 国家建立食品安全风险监测制度， 对食源性疾病、 食品污染以及食品中的有害因素进行监测。食品安全综合协调部门要参考世界卫生组织 （WHO） 和联合国粮农组织（FAO） 关于食品风险评估的基本原则， 建立完善食品安全风险监测评估机构、 评估模型和方法， 通过科学布局食品污染物监测网络和食源性致病菌监测网络， 获取大量重要的食品安全信息， 并组织专家团队对这些信息进行评估， 以此作为制定食品安全标准和开展食品安全监管工作的依据。
二是完善科技支撑体系。 食品安全综合协调部门要针对我国检验检测机构面临检验市场逐步对外开放的情况， 加大对食品检验检测资源的整合力度， 加强对检验检测技术的研究， 不断提高检验检测能力和水平， 积极应对市场竞争的挑战。 根据食品行业发展和国际食品贸易发展的需要， 按照统筹规划、 科学合理的原则， 研究探索建立一个统一协调、 分工合理、职能明确、 技术先进、 功能齐全、 人员匹配、 运行高效的食品安全检验检测体系， 在全国范围建立从国家到省、 市、 县各层次配套的食品污染物、食源性致病菌监测网络和报告体系， 在此基础上建立全国性的食源性疾病暴发预警系统， 用先进的科技手段和方法加强对监测信息的分析， 提高对食源性疾病暴发的快速预测、 溯源能力和预警能力。 监测范围涵盖产地环境、 生产投入物、 生产加工过程、 储运、 食品贸易等食品生产、 流通和消费的全过程， 其中特别要加强对食品生产源头检测技术手段和方法的研究。 在检测能力上， 要满足国家和地方食品标准以及国际标准对食品安全参数的需求， 确保食品技术支撑机构达到并符合国际良好实验室规范， 并要有相当部分的食品检测实验室达到并获得国际相关实验室的互认。
三是鼓励科学技术研究。 食品安全综合协调部门要加快对食品安全过程控制技术的研究， 开发食品中安全性控制技术。 开展关键技术的研究和应用， 探索研究建立适合我国国情的食品安全管理模式， 研究完善食品安全示范区管理机制， 为食品安全建立科技创新平台， 推进食品安全产学研相结合。 通过科研和开发新技术， 使制、 修订的食品安全标准更加符合科学合理的原则， 更加具有实际操作性。 要加强对食品安全标准验证技术的科研开发， 尽快建立标准验证制度， 确保食品安全标准必须经过规定的实验室验证后方可通过， 提高我国食品安全标准的科学性和适用性。 加强对食品安全标准的科学研究， 建立反馈制度， 根据最新的研究成果及时复审和修订食品安全标准， 确保标准的时效性和适应性。 为提高我国食品安全标准水平， 确保我国食品标准与国际食品标准相适应， 推动我国食品标准国际化， 要加强与国际的科研合作， 积极参与国际食品标准制定交流活动， 参加食品法典委员会 （CAC） 及其分委会活动， 加大对国际食品标准借鉴力度， 吸收消化其科学先进的方法技术， 提高我国食品安全标准制、 修订工作水平。
目前， 我国有关食品安全的基础研究和应用研究还相当薄弱， 《国家食品药品安全 “十一五” 规划》 确定了食品安全基础研究和应用研究规划项目， 如食品环境监测监控研究、 食品污染物和食源性致病菌监测研究、 非食品原料监测研究、 食品质量安全检验检测研究、 食品安全快速检测研究、 食品安全相关标准研究等。 国家通过制定规划、 确定项目、 扶持经费等手段， 鼓励和支持与食品安全有关的基础研究和应用研究， 提升食品安全的科技支撑力度， 提高食品安全的科技保障水平。
四是推行科学监管方式。 提高食品安全依靠科学技术进步， 依靠先进管理制度。 食品生产经营者的科技水平和管理水平， 直接影响着食品安全状况。 目前， 国际社会在食品生产经营管理方面制定了许多管理规范， 如GMP、 HACCP等， 国家应当采取切实有效的措施， 积极鼓励和大力支持企业采用各种先进技术和先进的管理规范。 近几年， 发达国家建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全， 广泛采用 “良好农业规范” （GAP）、 “良好兽医规范” （GVP）、 “良好生产规范” （GMP） 和“危害分析与关键控制点分析” （HACCP） 等先进的安全控制技术， 对提高食品质量安全非常有效。 而我国在实施GAP、 GVP的源头治理方面，科学数据尚不充分， 在采用HACCP方面， 食品企业才刚刚开始， 因此需要食品安全综合监管部门大力推广这些先进的管理规范， 只有这样， 我国的食品安全才能从根本上得到保障。
七、责任落实战略
（一）社会背景
所谓责任， 通常是指当事人所承担的各种法律约束。 责任， 既是制度安排的重要内容， 也是机制建设的重要方面。 进入新世纪以来， 围绕责任清晰、 责任匹配和责任落实三个方面的问题， 我国在食品安全领域进行了不懈的探索与实践。
2003年7月16日， 《国务院办公厅关于实施食品药品放心工程的通知》 （国办发 〔2003〕 65号） （以下简称 《通知》 ） 下发， 在多年整顿和规范市场秩序的基础上， 该 《通知》 初步明确了食品安全监管责任：一要“地方负责， 落实责任”， 坚持 “全国统一领导、 地方政府负责、 部门指导协调、 各方联合行动” 的方针； 二要 “分工协作， 综合治理”， 实施食品药品放心工程由食品药品监管局牵头， 发展改革委、 教育部、 公安部、农业部、 商务部、 卫生部、 工商总局、 质检总局、 环保总局等部门配合，同心协力， 齐抓共管。
2004年9月1日， 《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发 〔2004〕 23号） 进一步理顺了有关监管部门职责：按照一个监管环节由一个部门监管的原则， 采取分段监管为主、 品种监管为辅的方式， 进一步理顺食品安全监管职能， 明确责任； 按照责权一致的原则， 建立食品安全监管责任制和责任追究制； 在强化地方政府对食品安全监管责任方面， 规定地方各级人民政府对当地食品安全负总责， 统一领导、 协调本地区的食品安全监管和整治工作。
2005年3月30日， 国务院办公厅下发了 《2005年全国食品药品专项整治工作安排》 （国办发 〔2005〕 20号）， 要求地方各级人民政府要对本地食品药品安全负总责， 农业、 商务、 卫生、 工商、 质检、 食品药品监管等部门要认真履行职责， 公安、 监察、 司法机关和新闻宣传单位要积极配合和支持， 确保专项整治取得实效。
2006年3月31日， 国务院办公厅下发了 《2006年全国食品安全专项整治行动方案》 （国办发 〔2006〕 24号）， 提出全面落实食品安全责任制和责任追究制。 各地区、 各部门要按照权责明确、 行为规范、 监督有效、保障有力和责权一致、 实事求是、 客观公正、 落实到位的原则， 将食品安全专项整治行动的具体任务和工作目标逐级分解落实， 逐级考核， 确保抓实抓细抓出成效。
2007年4月27日， 国务院办公厅下发了 《2007年全国食品安全专项整治方案》 （国办发 〔2007〕 28号）， 提出要“建立健全食品安全责任体系”。 一是地方各级人民政府要对本地食品安全工作负总责， 层层落实责任制和责任追究制； 二是各监管部门要按照职能分工把关、 密切配合， 全面落实监管责任； 三是引导企业真正成为食品安全第一责任人。 2007年7月26日国务院发布的 《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》 及2007年8月5日国务院发布的 《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知》 （国发 〔2007〕 23号）， 对地方政府责任、 监管部门责任、 企业责任、 检验检测机构的责任均做出了初步规定。
2009年2月28日， 十一届全国人大常委会第七次会议通过的 《食品安全法》， 明确规定食品生产经营者应当依照法律、 法规和食品安全标准从事生产经营活动， 对社会和公众负责， 保证食品安全， 接受社会监督，承担社会责任。 同时该法也明确规定了国务院有关部门的食品安全监管责任。 县级以上地方人民政府统一负责、 领导、 组织、 协调本行政区域的食品安全监督管理工作， 建立健全食品安全全程监督管理的工作机制； 统一领导、 指挥食品安全突发事件应对工作； 完善、 落实食品安全监督管理责任制， 对食品安全监督管理部门进行评议、 考核。2009年3月4日国务院办公厅下发的 《关于认真贯彻实施食品安全法的通知》 （国办发 〔2009〕25号） 以及2009年7月8日国务院通过的 《食品安全法实施条例》， 对食品安全责任作出了更为具体的规定。
以上法律法规及相关文件的紧密出台， 是责任政府为落实食品安全监管责任所采取的一系列具体措施， 表明了我国政府监管食品安全、 提升食品安全保障水平的决心。
（二）具体要求
一是明确责任分工。 《食品安全法》 及其实施条例明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制。 从理论上讲， 食品安全分段监管职责是清晰的， 但在具体实践中， 往往还存在一定的交叉与空白。 食品安全法将小作坊、 小摊贩管理办法的起草留给各省级人大完成， 因机构改革等原因， 只有个别省份公布该管理办法， 小作坊、 小摊贩的管理基本处在空白状态； 对于前店后厂、 农产品不改变形状的初级加工等， 到底属于质检部门监管还是工商、 农业部门监管， 没有具体的界定。 经常出现有利益时大家争着去， 出现了问题大家找各种理由推卸责任的情况。 因此在分段监管各环节之间出现交叉与空白时， 食品安全综合协调部门应当及时组织相关方面协调， 明确责任分工， 督促工作落实。
二是完善履责保障。 食品安全各监管部门履行法定职责， 均需要相关的条件作为保障。 如食品安全综合协调部门组织建设食品污染物监测网络和食源性致病菌监测网络， 需要大量的资金投入。 国际食品法典委员会（CAC） 一直要求发展中国家建立监测网络， 收集基础性数据， 以此为依据制定食品安全标准， 但是大部分发展中国家都无法完成这个任务， 主要原因还是没有足够的资金； 食品安全综合协调工作还需要涵盖食品科学、化学、 生物学、 流行病学等相关学科的专家团队， 以便开展食品安全风险评估； 食品药品监管部门履行餐饮服务食品安全监管职责， 需要相应的行政监管与技术监督队伍保障。
三是健全责任机制。 食品安全综合协调部门应当提出切实可行的工作目标， 制定考核措施， 组织有关人员加强对责任目标落实情况的监督检查和考核， 通过不定期考核、 年终考核， 结合对当地安全状况的评估情况，确定相关部门的年度工作业绩， 并将此项纳入政府绩效考核内容。 食品安全综合协调部门还应建立健全食品安全责任追究制度， 在强化食品安全各责任主体的责任意识的同时， 加强责任追究， 推进食品安全工作任务的落实和目标的实现。
在推进食品安全监管责任落实过程中， 要充分考虑和发挥监管人员的作用。 各级食品安全监管人员是落实食品安全监管责任、 实现食品安全目标的最基本的责任主体。 《食品安全法》 对食品安全监管人员履行职责，开展食品安全监管工作提出了明确的规定， 同时也对其依法开展食品安全监管工作的行为制定了相应的制约和惩戒条款， 食品安全综合协调和食品安全监管部门要制定行政执法监督责任制度， 加强对食品安全监管人员执法行为的监管， 确保公开、 公正、 公平履行食品安全监管职能， 严控不作为、 滥作为、 越权执法等行为的发生。
八、国际合作战略
（一）社会背景
我国政府高度重视并积极参与国际食品安全组织活动， 不断拓宽对外交流合作的渠道和领域。20世纪80年代， 我国政府相关部门就与世界卫生组织 （WHO）、 世界贸易组织 （WTO）、 联合国粮农组织 （FAO）、 食品卫生法典委员会 （CCFH）、 食品标准委员会 （CFS） 等涉及食品安全的国际组织建立了关系并开始了合作。
我国积极参加国际食品法典委员会。 1984年加入国际食品法典委员会 （CAC），2006年经CAC大会批准我国成为国际食品添加剂和农药残留两个法典委员会主持国， 2007年开始， 我国作为主持国成功开展举办国际食品添加剂委员会会议和农药残留委员会会议。 我国牵头起草或者参与的国际食品法典标准有：《减少和预防树果中黄曲霉毒素污染的生产规范》 《食品添加剂通用法典标准 （GSFA） 》 食品分类系统修订和GSFA前言部分、 二 英测定、 丙烯酰胺等。
我国积极加强食品安全技术交流与合作。 鼓励和支持技术专家参与各类食品安全技术培训、 研讨、 交流和水平比对等活动， 并接受国外技术专家来访、 学习和培训。 自2001年以来， 先后同美国、 欧盟、 意大利、 加拿大、 德国、 英国、 瑞士、 丹麦、 澳大利亚、 新西兰和泰国等国家开展了一系列食品安全和实施卫生与植物卫生措施协定 （SPS） 领域的技术培训与交流项目。 先后邀请美国、 欧盟、 日本的专家来华举行HACCP指南及其应用、 贝类卫生控制计划、 残留监控、 肯定列表制度等专题培训。 进出口食品检验检疫实验室还多次参与英国食品分析能力测试 （FAPAS） 等国际比对实验， 定期参加亚太实验室认可合作组织 （APLAC）、 澳大利亚国家测试认可委员会 （NATA） 等知名认可机构组织的国际能力验证活动。
我国注重发展国际食品安全合作。 同日本、 韩国、 澳大利亚、 新西兰、 新加坡、 挪威、 俄罗斯等国家和香港地区定期、 不定期地举行研讨会或者专家互访。 与美国、 欧盟、 俄罗斯、 日本、 韩国、 新加坡、 泰国、 蒙古国、 越南、 菲律宾、 丹麦、 法国、 荷兰、 爱尔兰、 匈牙利、 波兰、 意大利、 挪威、 瑞士、 加拿大、 巴西、 阿根廷、 智利、 墨西哥、 乌拉圭、 澳大利亚、 新西兰、 南非、 中国香港、 中国澳门等30个国家和地区签署了多个涉及食品安全领域的合作协议或者备忘录， 签署了多个进出口食品检验检疫卫生议定书， 确立了中国与有关进出口食品贸易伙伴国家或者地区的长效合作机制。
我国积极承办食品安全国际会议。 2000年以来， 我国已经承办了多次重大的食品安全国际会议， 特别是2004年11月， 在北京成功举办了全球食品安全论坛， 有450位代表参加会议， 该论坛对推动我国加强食品安全国际合作和交流起到了重要作用。 2007年11月， 我国举办了国际食品安全高层论坛， 发表了 《北京食品安全宣言》， 敦促世界各国进一步加强食品安全国际交流与合作。
（二）具体要求
一是拓宽合作交流视野。 国际食品贸易的快速发展使食品安全问题在很短的时间内就可能扩散到世界各个地方， 世界各国应当在食品安全监管体制、 政策法规、 行政监管、 技术监督、 信息交流、 能力建设等多个领域积极开展交流与合作。 必须适应经济全球化和贸易自由化发展的需要， 不断拓宽交流与合作的视野， 在交流与合作中不断提升我国食品安全监管水平。 食品安全综合协调部门要积极创造条件， 牵头组织食品安全管理人员和专家参与国际组织和外国各类食品安全技术培训、 研讨、 交流等活动，同时欢迎和邀请国外食品安全官员和技术专家来访培训交流； 要积极组织开展国际双边、 多边食品安全技术培训和交流项目， 如食品安全标准制定、 食品检验检测技术创新， 从而加快我国食品安全技术支撑体系的建设。
二是建立合作沟通机制。 为深入推进国际合作战略， 我国应当不断完善与其他国家的食品安全合作沟通机制， 强化国家间磋商和合作， 共同探讨解决存在的食品安全问题， 努力消除食品贸易壁垒。 特别是要通过开展食品安全国际合作， 通过开展坦诚对话与双边、 多边合作， 签订合作协议和备忘录， 确立进出口食品贸易伙伴国家或者地区的长效合作机制， 消解日益抬头的贸易问题政治化和贸易保护主义对我国食品贸易的干扰。
三是推动研究成果共享。 这一要求的主要目的是达到监测网络数据共享， 风险评估结果共享， 最终达到标准互认、 消除食品国际贸易壁垒的目的， 以降低各国在食品安全监管方面的行政成本， 提升预警能力。 食品安全综合协调部门既要加强政府间的食品安全信息互通， 又要推进各国间民间信息交流与跨地区的监督。 加强国家间食品安全风险管理信息交流机制建设， 促进国家间食品安全风险交流人员、 风险管理人员和相关利益者的相互沟通和交流； 建立国家间食品安全风险管理信息及时通报和共商机制以及食品安全相关数据的官方和专家共享系统， 逐步实现食品安全管理的一致行动。
[1] 徐景和： 《食品安全综合协调与实务》， 中国劳动社会保障出版社2010年版。
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