提升食品安全治理：充分利用民事手段

长期以来， 我国对食品安全治理比较偏重于行政手段。 许多人存在一种思维定势， 一谈到解决食品安全问题的对策， 就自然而然地想到行政监管手段。 行政监管手段具有主动、 快捷、 强力等诸多优点， 但这种手段往往需要投入大量人力、 物力和财力， 所需成本和代价较高。 面对众多的食品安全问题， 行政监管的能力和效果是有限的。 如何充分利用民事手段治理食品安全问题， 是目前需要认真思考的重大问题。 随着食品安全社会共治格局的逐步完善， 民事手段应当逐步成为食品安全治理的第一手段。

一、民事手段治理食品安全问题的优势

（一）有利于降低食品安全治理成本

当前， 我国仍处在食品安全风险高发期。 面对数目众多、 业态各异的食品生产经营者， 仅仅依靠政府的力量， 减少乃至杜绝食品安全事故是不现实的。 食品安全法律制度的实施， 除了需要各级政府及其食品安全监管部门的强力监管外， 还需要其他主体的广泛参与， 从而形成食品安全社会共治的大格局。 食品安全监管资源的不足是国际社会普遍面临的问题。 在食品安全治理体系中， 民事手段发挥着不可替代的作用， 其可以有效弥补当前政府监管资源的不足， 极大地降低食品安全治理的成本， 走出一条更为宽广的道路。

（二）有利于保障消费者合法权益

在市场经济条件下， 凡是能够运用民事手段处理的问题应当尽可能地运用民事手段。 民事手段是由受害的消费者发动， 存在积极的实施动力，并且可以发挥律师等专业人士的辅助力量。 尤其是民事连带责任在食品安全领域的运用， 拓宽了消费者维权的路径， 增加了责任人的数目， 扩大了责任财产的数额， 将求偿不能的风险留在了债务人内部， 确保了消费者救济实现的可能性。 连带责任的运用， 使得消费者能选择销售者、 集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者等责任主体作为行使权利的对象， 从而获得快速和便利的赔偿。 由此可见， 连带责任降低了消费者寻求救助的成本， 在普遍性侵权大量存在的食品消费领域， 运用这样的制度有助于防止侵权的泛滥。 而且， 与消费者相比， 各个连带责任主体获取食品相关信息的能力相对较强。 譬如， 依据 《广告法》 的规定， 广告主在委托他人设计、 制作、 发布广告时有义务向广告经营者、 广告发布者提供一系列与商品质量、 经营资格等相关的证明文件。 而普通消费者却很难获得这些证明文件。 对这些具有信息优势的主体课以连带责任， 有助于敦促他们利用自己掌握的信息相互监督， 以减少信息不对称给消费者带来的损失。

（三）有利于遏制食品安全事故发生

多年来， 在食品安全治理方面， 我国重视行政手段和刑事手段， 但这两种手段有时存在着运动式执法的特征。 无论执法机关如何勉力， 都会存在监管死角。 而倚赖民众的参与， 尤其是消费者的积极维权， 包括提起民事诉讼， 即所谓的 “私人执法”， 是防控食品安全问题的良策。 由于消费者人数众多， 容易在食品安全问题的前端发现问题， 如果在法律机制上赋予维权者以利益激励， 则能调动其维权的积极性， 达到良好的 “执法” 效果。20世纪初， 美国的食品安全事件也频频发生， 美国先后颁布一系列法律， 除了完善监管体系， 还规定了惩罚性赔偿制度。 这一制度成为遏制食品安全问题的一把利剑。 同样， 我国的 《消费者权益保护法》 《侵权责任法》 《食品安全法》 等法律对惩罚性赔偿制度都有详尽的规定。 所以，只有行政手段、 刑事手段和民事手段多管齐下， 食品安全状况才能得到根本性的改善。

二、充分发挥惩罚性赔偿责任的惩戒作用

我国 《食品安全法》 在规定一般民事赔偿责任的同时， 引入了英美法系中的惩罚性赔偿制度。 该法第96条规定： “生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品， 消费者除要求赔偿损失外， 还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。” 这一规定确立的食品安全惩罚性赔偿责任制度， 在保障消费者权益方面起到了重要的作用。

（一）惩罚性赔偿责任的功能

惩罚性赔偿的功能可以从加害者和受害者两个角度来理解。 从加害者的角度看， 惩罚性赔偿可以使加害人从惩罚性赔偿中吸取教训， 避免类似事件的发生。 从受害者的角度看， 可以激励受害者提起诉讼， 使消费者的个人利益和社会公共利益得到保护。 此外， 惩罚性赔偿也能对其他人起到良好的警示与教育作用。

（二）惩罚性赔偿责任的构成要件

在实践中， 判断食品生产经营者是否应当承担惩罚性赔偿责任， 一般需要考虑三个方面的因素：一是主体的特定性。 根据 《食品安全法》 第96条第2款的规定， 惩罚性赔偿责任的赔偿主体为不安全食品的生产者和销售者， 有权请求惩罚性赔偿的是消费者。 二是行为的违法性。 即食品生产经营者违反相关法律规定， 生产不符合食品安全标准的食品， 或者销售明知是不符合食品安全标准的食品， 侵害消费者的合法权益。 三是主观差异性。 《食品安全法》 对食品生产者和销售者区别对待， 对生产者适用的是严格责任规定， 即生产者只要生产不符合食品安全标准的食品就适用惩罚性赔偿制度； 对销售者适用的是过错责任规定， 即明知是不符合食品安全标准而进行销售的， 才适用惩罚性赔偿制度。 与一般民事赔偿责任不同， 惩罚性赔偿责任并不要求违法行为与损害之间存在因果关系。

（三）惩罚性赔偿制度的完善

现行 《食品安全法》 规定的十倍的惩罚性赔偿制度， 是建立在 “实际价款” 上的， 而并不是建立在消费者实际遭受的或者实际需要填补的损失上的， 所以， 惩罚性赔偿数额确立的基数并不合理。 一般来说， 对于日常生活中的食品消费支付的价款都比较少， 即使适用 “十倍” 的赔偿， 对消费者也并不能起到实际上的抚慰作用， 对违法经营者也起不到有效的震慑作用。 此外， 一些地方往往将 “消费者” 限定在 《消费者权益保护法》所规定的 “为生活消费”， 职业打假人往往被排除在 “消费者” 之外。 一些地方往往将受害人受到 “实际损害” 作为受害人主张获取惩罚性赔偿的前提。

反观美国， 在1992年，79岁的老妪莉柏克被麦当劳一杯价值49美分的热咖啡烫伤， 最后法院认定咖啡存在质量缺陷并判决由麦当劳支付天价惩罚性赔偿270万美元。 这一惩罚性赔偿的典型案例一经公布， 即在全美社会形成威慑力， 有效提升了相关行业食品安全自律标准。 同样是数倍赔偿责任， 但实际赔偿数额却相差甚远。 为此， 我国在修订 《食品安全法》时， 应当在法律责任章节中完善食品安全民事赔偿责任， 通过设置更高倍数的惩罚性赔偿金， 或者通过设定最低赔偿金的方式， 或者借鉴英美国家采取的惩罚性赔偿的标准基数， 将惩罚性赔偿责任机制进一步落到实处。

此外， 惩罚性赔偿制度的完善， 还应当推行举证责任倒置原则。 由于信息不对称、 经济实力不对等等多重因素， 让受害的消费者去证明销售者“明知” 是十分困难的。 如果实行举证责任倒置， 只要销售者不能证明自己不是 “明知”， 就可以认定其主观上有过错， 承担损害赔偿责任， 这样既可以极大地提高消费者维权的积极性， 也可以对违法者起到一定的震慑作用。

三、充分发挥连带责任的担保功能

食品安全领域的连带责任主要体现在以下几个方面：集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者与食品经营者之间的连带责任； 在虚假广告中推荐食品的社会团体或者其他组织、 个人与食品生产经营者之间的连带责任； 广告经营者、 广告发布者与广告主的连带责任； 认证机构与生产者、 销售者的连带责任； 检验机构与食品生产经营者的连带责任。(www.xing528.com)

食品安全民事连带责任制度的设计有助于弥补食品安全监管机构人力、 物力、 财力匮乏所带来的监管漏洞。 连带责任增加了责任主体的数量， 提高了债权的安全性和债权实现的便利性， 有利于调动广大消费者维权的积极性； 与此同时， 连带责任能够激励相关责任主体， 并在相关主体间形成相互监督、 相互提醒的机制， 以便共同遵守法律、 维护食品安全秩序。

（一）集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者与食品经营者之间的连带责任

集中交易市场和展销会是进行食品交易活动的重要场所。 这些场所的存在， 在方便交易、 方便消费的同时， 也给监管工作带来了压力。 长期以来， 如何确定集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者的食品安全法律责任， 是食品安全工作中的难题。

基于集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者的不同法律地位， 我国 《食品安全法》 确定了集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者的以下法律义务：一是审查入场食品经营者的许可证。 二是明确入场食品经营者的食品安全管理责任。 应当与入场食品经营者签订食品安全责任协议书， 明确入场经营者的食品安全管理责任。 三是定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查。 可以建立入场经营者的监管档案。 四是发现食品经营者有违法行为的， 应当及时制止并立即报告所在地县级食品药品监管部门。

长期以来， 一些集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者见利忘义， 片面追求入场经营者的数量、 规模和入场费， 而忽视了对入场经营者的管理。 法定管理义务的怠于履行虽表现为消极的不作为， 但往往是导致集中交易市场、 展销会发生食品安全事故的主要根源。 为此， 《食品安全法》 规定， 集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者对入场食品经营者怠于或者拒绝履行法定管理义务， 导致市场或者展销会发生食品安全事故， 在入场经营者承担食品安全责任的同时， 集中交易市场的开办者、 柜台出租者和展销会举办者应当承担民事连带责任。

（二）虚假代言人与食品生产经营者的连带责任

为了占领食品市场， 某些食品生产经营者利用 “名人效应”， 邀请有关社会团体或者其他组织、 个人在食品广告中向消费者宣传其生产经营的食品的功能和优点， 以吸引广大消费者， 扩大消费市场， 增加商业利润。有些团体、 组织和名人、 明星也利用消费者对其敬仰和信赖， 为一些食品生产者作代言人， 对其食品做出各种夸大其辞的不实宣传， 从中获取巨额的广告费， 甚至向消费者推荐一些不符合食品安全标准的食品， 严重损害了消费者的合法权益。

为强化广告者的责任意识， 切实维护消费者合法权益， 《广告法》 第38条规定了广告主承担民事责任， 广告经营者、 广告发布者承担连带责任的情形， 但该条款尚未对自然人尤其是明星大腕虚假代言的连带责任作出明确规定。 《食品安全法》 第55条增设了虚假代言自然人对受害消费者的连带责任。 该法规定社会团体或者其他组织、 个人在虚假广告中向消费者推荐食品， 使消费者合法权益受到损害的， 与食品生产经营者承担连带责任。 消费者因食用广告宣传的食品受到损害， 既可以向食品生产经营者提出赔偿请求， 也可以向广告的代言人提出赔偿请求。 《食品安全法》 的出台弥补了 《广告法》 的缺陷。

（三）广告经营者、 广告发布者与广告主的连带责任

所谓食品广告， 是指食品生产经营者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所生产经营的食品的活动。 在市场经济条件下， 食品生产经营者通过广告， 向社会广而告之其生产经营的食品的优点， 以争取占有更大的市场， 获取更多的利润， 本无可厚非。 但是， 目前有些食品生产经营者， 违反国家有关法律法规， 大肆发布虚假食品广告， 欺骗、 误导消费者， 严重损害了消费者的权益， 对构建和谐社会也造成了极大的损害。《广告法》 第38条规定： “违反本法规定， 发布虚假广告， 欺骗和误导消费者， 使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的， 由广告主依法承担民事责任； 广告经营者、 广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、 制作、 发布的， 应当依法承担连带责任。” 这是从侵权法角度规定了虚假广告行为人对受害消费者的民事责任 （包括连带责任）。

根据目前食品广告市场的实际情况， 《食品安全法》 第54条规定：“食品广告的内容应当真实合法， 不得含有虚假、 夸大的内容， 不得涉及疾病预防、 治疗功能。” 但该条款欠缺对食品生产经营者、 广告经营者、广告发布者的民事连带责任的相关规定。 为此， 建议将 《食品安全法》 第54条修订为：食品广告的内容应当真实合法， 不得含有虚假、 夸大的内容， 不得涉及疾病预防、 治疗功能。 食品生产经营者应当对其食品广告内容的真实性、 合法性负责。 明知或者应知食品广告虚假仍设计、 制作、 发布， 使消费者的合法权益受到损害的， 广告的设计者、 制作者、 发布者与食品生产经营者承担连带责任。

（四）认证机构与食品生产经营者的连带责任

近年来， 随着各种食品安全事件成为舆论焦点， 食品安全成为风口浪尖上的话题。 为促进食品企业不断提高食品安全水平、 规范食品市场、 保障公众健康， 国家建立了食品安全认证制度。 认证制度在食品安全领域的适用可以引导社会转变消费观念， 让百姓看 “证” 消费， 增强消费信心。同时， 食品安全认证制度还明确了食品企业和相关政府部门的职责， 提高了政府部门对食品安全监管的有效性， 以最小成本达到食品安全保障的最大效益。

《食品安全法》 《认证认可条例》 规定认证机构应当依照国家规定对准许使用认证标志的产品进行认证后的跟踪检查； 对不符合认证标准而使用认证标志的， 要求其改正； 情节严重的， 取消其使用认证标志的资格。在对目前认证制度调查中发现， 一方面认证机构对认证产品有效跟踪义务的缺失； 另一方面认证行业本身却因制度原因趋于泛滥。 据了解， 三鹿集团在其发展过程中， 三鹿集团及其各子公司共计获得了40多项产品的国家QS许可。 这些认证证书成为三鹿集团在应对危机初期对外高调宣传的工具。 而随着案件的不断推进， 我们有理由怀疑部分认证机构有不作为的行为， 至少是法律严令的认证机构对于认证企业持续跟踪义务沦为虚设。

《产品质量法》 第57条规定， 认证机构对不符合认证标准而使用认证标志的产品， 未依法要求其改正或者取消其使用认证标志资格的， 对因产品不符合认证标准给消费者造成的损失， 与产品的生产者、 销售者承担连带责任。 因此， 只要认证机构没有进行跟踪检查或者发现其不符合认证标准而未采取相应措施的， 即具有认证证书颁发以后的不作为行为的， 产品不符合认证标准给消费者造成损失的， 与生产者、 销售者承担连带责任。虽然法律规定了认证机构对于消费者的赔偿责任， 但实践中认证机构真正被追究责任的案件很少。 这表明我国现行的认证制度的功能并未得以发挥， 对认证机构连带责任追究机制还不完善。 建议在 《食品安全法》 修订中增加： “认证机构出具虚假认证结论， 使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带赔偿责任”。

（五）检验机构与食品生产经营者的连带责任

为了消除食品安全隐患， 提高食品质量， 保证公众的生命和健康， 维护社会稳定， 《食品安全法》 规定了食品检验机构独立执业制度。 通常情况下， 食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后， 方可从事食品检验活动。 食品检验由食品检验机构指定的检验人独立进行。 检验人应当依照有关法律、 法规的规定， 并按照食品安全标准和检验规范对食品进行检验， 尊重科学， 恪守职业道德， 保证出具的检验数据和结论客观、 公正， 不得出具虚假的检验报告。 食品检验实行食品检验机构与检验人负责制。 食品检验报告应当加盖食品检验机构公章， 并有检验人的签名或者盖章。 食品检验机构和检验人对出具的食品检验报告负责。 如果食品检验机构、 检验人不履行法定职责， 出具虚假检验报告的， 势必会对食品安全工作造成危害， 应当承担相应的法律责任。

食品检验机构人员的特殊身份， 一般是独立的第三方检验人， 应当客观、 公正作出检验结论。 如果食品检验机构与食品生产经营者串通， 故意提供与事实不符的检验报告或者意见， 给他人造成损害的， 则构成共同侵权， 依据法律关于共同侵权的规定， 食品检验机构与食品生产经营者应当承担连带民事赔偿责任。

[1] 徐景波： “充分利用民事手段强化食品安全治理”， 载 《中国食品安全报》 2013年10月29日。