创新食品安全案件的移送机制

食品安全问题是全社会共同关注的重大社会问题。 建立健全涉嫌食品安全犯罪案件移送机制， 有利于严厉打击、 震慑危害食品安全违法犯罪活动， 保障公众身体健康和生命安全， 维护社会和谐稳定， 推动食品安全治理工作的有序开展。

一、客观需要

创新食品安全案件移送机制， 及时查处食品安全违法犯罪案件， 是践行食品安全依法治理理念、 提升食品安全治理水平的客观需要。

（一）打击食品安全违法犯罪行为的需要

食品安全监管机关对在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件， 有将相关案件移送公安、 司法机关处理的义务。 我国行政处罚法对此作了明确规定。 该法第7条、 第22条、 第28条、 第61条规定了行政机关对违法行为构成犯罪案件的移送义务以及不移送的法律后果。 及时移送涉嫌犯罪案件， 不仅是依法行政的需要， 也是打击违法犯罪行为的需要。 当前食品安全违法犯罪行为呈现多样化、 隐蔽化、 智能化等特征， 公安、 司法机关拥有强有力的侦查手段和丰富的办案经验， 食品安全监管机关及时移送涉嫌犯罪案件， 有利于追查源头、 有效控制食品安全事件的发生、 快速查处食品安全犯罪案件、 更彻底地消除扰乱食品安全秩序的违法犯罪行为。 只有建立顺畅的案件移送机制， 才能使法网疏而不漏， 有力打击各类损害市场经济秩序和社会管理秩序的食品安全犯罪行为。

（二）预防和杜绝以罚代刑现象发生的需要

食品安全犯罪不同于普通刑事犯罪， 该类案件一般是先由食品安全监管部门发现查处， 然后再根据案件性质、 具体情节以及危害程度， 决定是否移送公安机关。 公安机关决定是否立案或者立案数量的多少很大程度上取决于行政机关移送材料的质量和移送数量的多少。 实践中存在着食品安全监管人员徇私舞弊、 玩忽职守， 故意不移送应当移送的涉罪案件； 存在受部门利益驱使， 部门领导主观上把一些应向公安机关移送的涉嫌构成犯罪的食品安全案件不移送， 而以行政处罚代替刑事处罚。 所以， 当前建立食品安全案件移送机制， 杜绝以罚代刑， 严厉打击食品安全犯罪有其客观必要性和现实性。

（三）解决食品安全案件移送不力的需要

我国现行的食品安全监管体制是以分段监管为主、 品种监管为辅的监管模式， 但在食品安全监管的实际工作中， 各职能部门监管的角度、 方式不同， 处理问题的依据不统一， 造成重复监管、 多头监管、 监管无序的现象时有发生。 同时， 我国食品产业的规模化、 组织化、 集中化程度相对较低， 食品产业呈现多、 小、 散、 低的现象， 给我国食品安全监管带来了特殊的挑战。 前店后厂、 即做即售的小食品加工企业， 生产与流通环节难以界定， 容易造成执法主体不明、 责任不清、 职能交叉、 重复执法。 如查处一些地下非法病死猪的屠宰加工窝点时， 涉及商务、 工商、 质监、 卫生等多个职能部门， 要多个部门进行联合办案， 因此具体由哪个部门牵头进行移送则在法律上没有明确的规定。 只有明确食品安全监管部门监管职责，案件移送机制才能正常运行。

二、实践探索

为解决行政执法机关与公安、 司法机关长期以来在涉嫌犯罪案件移送及刑事追溯方面存在的以罚代刑、 有案不移、 有案不立、 有罪不究等现象， 国务院及相关部委陆续出台了一些规范性文件。 如2010年1月28日， 最高人民法院、 最高人民检察院、 公安部、 司法部联合发布 《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》 （法发 〔2010〕 38号）， 要求认真受理、 审查食品安全监管部门移交的涉嫌危害食品安全犯罪案件， 依法及时立案侦办， 并及时将有关情况通报监管部门。 公安机关在案件查处工作中需要有关部门给予支持协助的， 有关部门要积极予以支持。 有关部门和机构要严格执行不符合安全标准食品及食品中有毒、 有害非食用物质鉴定的相关规定， 为案件侦办提供依据。2011年12月20日， 农业部、 公安部等八部门发布了 《“瘦肉精” 涉案线索移送与案件督办工作机制》 的通知（农质发 〔2011〕 10号）， 进一步完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制， 做好案件的督办工作， 加大对 “瘦肉精” 违法犯罪行为的打击力度。

2006年3月2日， 最高人民检察院和全国整规办、 公安部、 监察部联合下发 《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。2011年1月18日， 卫生部发布实施了 《关于加强违法使用非食用物质加工食品案件查办和移送工作的通知》 （卫监督发 〔2011〕 14号）。

以上这些规范性文件为食品安全涉罪案件移送机制的建立提供了初步的制度安排和总体框架， 其内容主要涉及以下两个方面。

一是案件移送的基本要求。 主要规定食品安全监管机关应当在规定的时间内做出批准移送或者不批准移送决定， 做出移送决定的案件， 应当尽快向同级公安机关移送。 公安机关对食品安全监管机关移送的涉嫌犯罪案件应当履行规定的接受手续， 并在规定的期限内开展审查。 检察机关应当对公安机关不予立案的决定依法进行监督， 及时跟踪食品安全监管机关移送公安机关的涉嫌犯罪案件， 对立案后久侦不决的案件加强督促， 并派员参加公安机关疑难案件的讨论。

二是案件移送程序。 案件移送程序是落实食品安全案件移送制度的方式方法， 案件移送程序是否完善， 在一定程度上会影响案件移送效果的正常发挥。 根据国务院 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 的有关规定， 食品安全涉罪案件移送的程序包括启动阶段、 核定阶段、 移送阶段、接受阶段、 立案阶段、 交接阶段。

三、创新发展(www.xing528.com)

食品安全涉嫌犯罪案件的移送需要诸多制度的互相支撑才能形成强有力的案件移送机制。 依法依规做好食品安全涉罪案件查办和移送工作， 是各级食品安全监管机关和公安机关必须履行的职责， 也是今后一个时期食品安全监管工作的一项重点内容。 各级食品安全监管机关要高度重视， 严格落实监管责任， 凡是发现涉嫌犯罪的行为， 要严格按照法律规定和程序进行案件移送。

（一）建立涉罪案件移送沟通机制

各级食品安全监管机关要与当地公安机关建立食品安全涉罪案件移送的联系机制， 加强案件移送后的联动配合， 确保工作衔接顺畅、 案件查处及时有力。 食品安全监管机关要认真开展食品安全违法案件的调查取证，做好证据收集、 固定工作， 防止证据丢失， 必要时可以通报当地公安机关提前介入。 需要其他地区协查、 协办的， 要按照执法程序及时提出协查、协办要求， 协查协办地应当认真配合做好协查、 协办工作。 食品安全监管机关和公安机关发现食品安全违法案件超出管辖范围的， 要按照相关规定及时向上级主管部门报告； 对跨省份的食品安全违法案件， 省级食品安全监管机关和公安机关要及时向国家主管机关和公安部报告， 并及时做好案件移送工作。 上级食品安全监管机关和公安机关应当对下级食品安全监管机关和公安机关执行相关规定的情况进行督促检查， 定期抽查案件查办情况， 及时纠正案件移送工作中的问题和错误。

（二）提高监管执法人员的综合素质

食品安全涉罪案件的移送是一项涉及多个部门的严肃工作， 要不断加强对食品安全监管执法人员专业素质与政治素质的培训与教育。 过硬的专业素质和良好的政治素质是确保食品安全执法质量的关键。 为此， 食品安全监管部门要组织执法人员认真学习 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 《行政处罚法》 《刑法》 《刑事诉讼法》 和 《食品安全法》 等与食品安全有关的法律法规； 确保执法人员在执法过程中， 能严格按法定程序收集和保全有关证据，对违法事实、涉案金额等符合刑法关于追究当事人刑事责任规定的，要有诉讼意识，及时向本机关领导提出移送建议， 写出移送案件的专题报告，及时向同级公安机关移送，同时抄送同级人民检察院， 确保案件及时移送，最大限度地避免漏移，同时也为公安机关及时介入、 收集固定诉讼证据争取时间，避免人为因素造成证据灭失，提高打击效能。

（三）建立公安机关提前介入机制

公安机关提前介入模式在案件移送机制中的作用主要体现在以下三个方面。 一是及时固定证据， 查获违法犯罪嫌疑人。 食品安全监管机关在查处涉嫌犯罪行为的过程中， 由于其权限所限， 往往存在着调查难、 取证难、 抓获违法犯罪嫌疑人难等问题。 对此， 公安机关基于自身有采取法定侦查措施的权力， 提前介入案件调查， 无疑有利于及时固定证据， 抓获涉嫌犯罪人。 二是准确把握罪与非罪的标准。 由于食品安全监管执法人员对刑事追诉把握不准， 往往导致该移送的案件没有移送， 不该移送的案件却移送的现象， 不仅造成行政资源和司法资源浪费， 且严重影响食品安全监管执法人员移送案件的积极性。 公安人员对刑事追诉标准把握较准确， 由他们提前介入案件调查， 可以准确把握罪与非罪的标准， 提高案件移送的准确率。 三是拓宽了案件线索来源， 增加了案件移送数量。

（四）强化案件移送责任追究机制

食品安全问题事关民众生命健康、 社会稳定、 政府形象， 非常容易引起轰动效应。 某些地方食品安全监管机关领导或者地方政府领导存在怕担风险的心理、 “家丑不外扬” 的心理， 往往把案件藏着、 掖着， 封杀在公众不知情的状态中。 还有一些地方领导打着为地方经济发展提供宽松环境、 为地方企业服好务的旗号， 为出了问题的企业充当 “保护伞”， 干扰案件的移送和办理。

因此， 要把有权必有责、 用权受监督、 失职要追究的行政原则融入对食品安全涉嫌犯罪案件的移送工作之中， 严格执行 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》， 对该移送而不移送的案件和该追究刑事责任而不追究的， 要明确责任追究主体， 根据个案情况分清责任， 层级追究主要领导、 分管领导及具体责任人员的责任， 对涉嫌在移送案件工作中存在渎职行为的， 要坚决予以严惩， 决不姑息。 弘扬正气、 张扬法治， 遏制和减少违法不移送案件的现象。

（五）完善涉罪案件移送法律法规体系

按照国务院 《行政处罚法》 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、 最高检等部门联合发布的 《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》 以及食品安全监管的有关法律法规，制定涉嫌食品犯罪案件移送办法， 建立起包括案件移送范围、 移送标准、 移送程序、 移送时间以及移送职责在内的各项工作机制， 以确保移送有章可循、 有据可依， 促进涉嫌食品犯罪案件移送工作的规范化、 法制化和科学化。

总之， 食品安全案件移送机制的建立与完善， 是一项需要长期努力的系统复杂工程， 它不仅涉及行政权与刑事司法权的关系， 而且也涉及行政权在不同行政执法机构之间的配合与协调关系， 还涉及刑事司法权在公安司法机关之间的配置与协调关系。 完善食品安全案件移送机制， 需要进一步完善有关法律法规制度， 并使其得到有效运行。

[1] 徐景波： “创新食品安全案件移送机制”， 载 《经济研究导刊》 2013年第11期。