创新食品安全信用奖惩机制优化方案

现代社会不仅是一个竞争的社会、 法治的社会、 开放的社会， 更是一个信用的社会。 在市场经济条件下， 信用不仅是重要的交易条件和交易要素， 而且是重要的交易手段和交易环境。 作为一种基础深厚、 内涵深刻、价值无限的发展资源， 信用是市场经济社会发展的基石， 信用可以倍增或者倍减企业的形象和产品的价值。 目前， 部分食品企业冲破道德底线， 绞尽脑汁地逃避监管， 制售假冒伪劣、 有毒有害食品， 严重损害了广大消费者的切身利益。 建立科学的信用奖惩机制， 不仅是规范市场经济秩序的根本措施， 而且也是褒奖守信、 惩戒失信的有效方式方法。

一、客观需要

食品安全问题是全社会共同关注的重大社会问题。 创新食品安全信用奖惩机制是解决我国社会转型期食品生产经营企业信用缺失问题的深远之策， 是促进我国食品行业持续、 快速、 健康发展的长效之举， 是践行食品安全社会治理理念、 提升食品安全治理水平的发展之路。

（一）保证食品安全的需要

《食品安全法》 第1条明确立法目的是 “保证食品安全， 保障公众身体健康和生命安全”。 食品是人类社会赖以生存和发展的最基本的物质条件。 食品安全关系千千万万消费者的切身利益。 食品企业诚信经营、 合法经营是保障食品安全的重要基础。 当前， 我国食品安全问题比较突出， 不少食品存在安全隐患， 食品安全事故特别是重大的食品安全事故时有发生， 人民群众对食品缺乏安全感。 产生上述问题的重要原因之一， 就是一些食品生产经营企业法律意识淡漠， 诚信道德低下。 确保食品安全， 需要法制、 标准和制度的保障， 但这只是外因， 而诚信则是食品安全保障的内因， 食品生产就是良心生产。 讲良心， 就是讲诚信； 讲诚信， 就是讲道德。 当前推行食品安全信用奖惩机制， 既有利于褒奖守信、 惩戒失信， 也有利于保障人民群众身体健康和生命财产安全。

（二）提高食品企业竞争力的需要

市场经济既是法治经济， 更是诚信经济。 尽快健全市场经济的信用体系， 已经成为社会各界的共识。 在市场充分竞争的环境下， 通过合法经营取得竞争优势， 企业会越做越大。 不靠诚实守信去竞争， 而是企图通过不正当手段、 制假贩假去获得经济利益， 最终只会搬起石头砸自己的脚， 受到应有的惩处。 食品行业诚信自律是保障食品安全的重要基础， 全面提高我国食品安全水平， 归根到底要通过规范食品生产经营活动， 提高质量安全控制水平。 生产经营安全的食品， 主体责任在企业。 企业兴衰， 关键在诚信。 诚信是金。 企业失去了诚信， 也就失去了立业之基， 必将被市场经济所淘汰。 食品企业生产经营不仅要讲规则， 更要守诚信， 只有这样才不会失去信誉， 不会失去广大消费者， 最终才不会失去应有的经济效益。 食品企业拥有了诚信， 就会在激烈的市场竞争中， 步步为营， 做强做大。 随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快， 食品行业的发展已经跨越国界，诚信已成为扩大对外交往、 走向世界的通行证。 由诚信而带来的利益和由不诚信而导致的损害， 将因经济全球化而成倍放大。 食品企业要牢固树立诚信就是生命、 质量就是效益的经营理念， 强化道德意识和食品安全意识， 充分认识自觉践行道德承诺、 诚信守法规范经营， 既是履行法律规定的责任和义务的要求， 也是企业可持续发展和提高市场竞争能力的必由之路。

（三）推动食品行业健康有序发展的需要

食品企业诚信守法、 规范经营是食品安全的前提， 也是食品行业健康有序发展的前提。 食品企业生产经营合格、 安全、 放心的食品， 这是食品生产经营企业的法定义务和责任。 近几年， 连续发生的重大食品安全事件， 根本的原因就是一些企业诚信缺失， 见利忘义， 严重侵害了消费者的合法权益， 给食品行业的发展造成恶劣的影响。 所以， 在今天的经济和社会生活中， 人们最头痛的莫过于诚信的缺失， 最企盼的也莫过于对诚信的重建。 广大食品企业只有自觉践行信用承诺， 增强法治意识， 切实对消费者负责、 对社会负责、 对企业自身负责， 才能推进食品行业健康有序发展。 英国古典经济学家亚当·斯密说， 没有公正就没有市场经济。 如果追求金钱名利超出对智慧和道德的追求， 整个社会便会产生道德情操的堕落， 结果是公正性原则被践踏， 市场经济趋于混乱。 诚实守信， 不只是建设现代市场体系的必要条件， 同时也是现代社会生存和运行的必要条件；不只是规范市场经济秩序的治本之策， 同时也是规范社会生活秩序的治本之策； 其意义不止于道德领域， 也不止于经济领域。 它既关系到市场经济秩序的好转和市场经济体系的完善， 也关系到中国特色社会主义事业的兴衰成败。

二、实践探索

我国食品安全信用奖惩机制建设， 已走过了从国家统一指导到地方全面贯彻实施的发展历程， 食品安全信用奖惩机制正日趋完善。

（一）国家统一指导阶段

食品安全信用奖惩， 不仅是一个行之有效的重要制度， 而且也是一个效果显著的重要机制。 2004年4月7日， 国家食品药品监管局、 公安部、农业部、 商务部、 卫生部、 国家工商行政管理总局、 国家质量监督检验检疫总局、 海关总署联合印发了 《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》 （国食药监察 〔2004〕 99号） （以下简称 《指导意见》 ）。 《指导意见》 对食品安全信用体系建设的重要意义、 指导思想、 基本原则以及主要目标、 主要内容、 保障措施等方面作出了详细规定。 其中食品安全信用体系建设的核心内容包括建立食品安全信用管理体制， 建立食品安全信用标准制度， 建立食品安全信用信息征集制度， 建立食品安全信用评价制度， 完善食品安全信用披露制度。

2007年3月23日， 国务院办公厅下发 《关于社会信用体系建设的若干意见》 （国办发 〔2007〕 17号） （以下简称 《意见》 ）。 《意见》 指出，建设社会信用体系， 是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要， 是整顿和规范市场经济秩序的治本之策。 社会信用体系建设要以法制为基础、信用制度为核心， 坚持 “统筹规划、 分类指导、 政府推动、 培育市场、 完善法规、 严格监管、 有序开放、 维护安全” 的原则， 形成体系完整、 分工明确、 运行高效、 监管有力的社会信用体系基本框架和运行机制。 《意见》指出行业信用建设是社会信用体系建设的重要组成部分， 对于促进企业和个人自律、 形成有效的市场约束， 具有重要的作用。 要完善行业信用记录， 推进行业信用建设。 发挥商会、 协会的作用， 促进行业信用建设和行业守信自律。 抓紧研究建立市场主体信用记录， 实行内部信用分类管理，健全负面信息披露制度和守信激励制度， 提高公共服务和市场监管水平。建立信用信息共享制度， 逐步建立和完善信息共享平台体系， 形成失信行为联合惩戒机制， 真正使失信者 “一处失信， 寸步难行”。

（二）地方贯彻实施阶段

为全面推动食品安全信用体系建设， 以褒奖守信与惩戒失信并举为原则， 提高食品安全信用度， 全国各地陆续创新食品安全信用奖惩机制。 如2005年4月18日， 青岛市人民政府办公厅下发了 《关于印发青岛市食品安全信用体系建设试点实施方案的通知》 （青政办发 〔2005〕 19号）， 强调食品安全信用体系建设应坚持政府推动、 部门联动、 企业运作、 社会参与的原则； 坚持统筹协调、 分工合作、 分类指导、 分步实施的原则； 坚持先易后难、 先点后面、 条块结合、 扎实推进的原则； 坚持宣传教育与制度规范并重、 褒奖守信与惩戒失信并举， 信用建设与行政监督相结合的原则； 坚持食品安全信用体系建设与发扬 “诚信、 和谐、 博大、 卓越” 的城市精神相结合的原则； 坚持以人为本、 以全面提高人民群众健康水平为目标的原则。 此后， 各地陆续建立食品安全信用奖惩制度。 如2012年2月16日， 广州市人民政府出台了 《广州市食品安全信用监督管理办法》 （穗府 〔2012〕 9号）， 规定对食品安全信用一类单位， 各级政府及相关行政管理部门要支持其建立良好信用的长效保护和激励机制， 鼓励社会资源向其倾斜， 在公共服务、 社会宣传等方面给予支持； 对食品安全信用二类单位， 食品安全监督管理部门在日常监督管理工作中可酌情减少监督检查频次； 对食品安全信用三类单位， 食品安全监督管理部门应当依法加强日常监督管理， 作为重点对象进行检查或者抽查。 政府及行政管理部门不得授予三类单位及其法定代表人、 主要负责人、 主要责任人有关荣誉或者称号； 以往授予的， 要予以撤销； 对食品安全信用四类单位， 食品安全监督管理部门应当依法责令其停产整顿； 对法定资质失效且在整改期限内仍未达到要求， 或有严重质量违法、 违规行为， 且达到吊销行政许可、 营业执照的， 要严格执行市场退出机制； 对构成犯罪的， 由司法机关依法追究其刑事责任。(www.xing528.com)

从各省、 市发布的食品安全信用奖惩 《实施方案》 或者 《管理办法》来看， 可以得出下列结论：首先， 政府重视是做好食品安全信用奖惩制度建设的前提。 食品安全直接关系到人民群众的切身利益、 经济发展、 社会稳定和政府形象。 当前应当将食品安全信用奖惩制度建设作为一项民生工程来抓， 加大人力、 物力、 财力的投入， 为食品安全信用奖惩制度建设提供可靠的组织保障和经费保障。 其次， 以人为本是做好食品安全信用奖惩制度建设的保障。 必须坚持以人为本， 始终把解决好与人民群众切身利益密切相关的热点问题和难点问题作为工作的出发点和落脚点。 最后， 创新机制是做好食品安全信用奖惩制度建设的手段。 食品安全信用奖惩制度建设是一项长期复杂的民生工程， 必须坚持开拓创新， 积极探索食品安全长效治理机制， 提高治理效能。

三、创新发展

针对食品生产经营企业信用严重缺失的现实， 需要有效改善信用奖惩的社会环境， 尽快消除信用奖惩制度制定和实施的障碍， 充分发挥信用奖惩机制的作用。

（一）加大宣传信用体系建设力度

在食品企业信用体系建设中， 道德约束和法律规范是一对互补关系。在食品安全的覆盖领域， 道德要比法律广泛得多， 可以弥补法律规范的不足。 良好道德环境对于食品企业和从业人员诚信意识的提高具有潜移默化的作用。 呼声甚高的诚信经营属于道德规范， 只有营造浓重的社会商业道德氛围， 才会使食品企业这一信用奖惩对象主动迎合奖惩制度， 才会使奖惩制度取得社会各界的支持。 目前许多食品企业为了追求更大的经济效益， 不惜付出信用代价的行为说明了一些食品企业商业道德的失衡、 滑坡， 因此应当加强对食品企业的信用道德教育， 引导食品企业树立正确的商业价值观， 自觉加强对员工的信用管理， 把信用道德作为食品企业伦理基本准则和企业文化的核心内容。 同时， 还应当加强对食品企业信用方面的社会舆论宣传， 引导社会公众树立诚信光荣、 失信可耻的意识， 并明辨是非， 传颂、 尊重、 信任、 亲和信用企业， 谴责和唾弃失信行为， 把失信行为看作败坏社会公德的行为， 自觉抵制失信行为， 不和失信企业交易，不到失信企业消费， 最终形成企业得道多助、 失道寡助的社会奖惩机制。

（二）加大对守信企业扶持和失信企业惩治力度

为体现守信受益、 失信受损的奖惩规则， 对守信企业和失信企业应当给予不同的待遇。 各级食品安全监管部门应当加大对守信企业扶持力度，让信用企业真正获得更多的发展机会和条件， 让失信企业得不到发展资源、 受到各个方面的制约。 有关部门对信用企业的奖励不能停留在发奖金授牌匾上， 更重要的是关注信用企业的生产经营状况， 为其生产经营创造良好的政策环境、 发展环境， 提高企业的预期收益。 为了进一步扶持信用企业， 对企业信用等级达到某一标准时应当予以利益褒奖， 使企业享受经济实惠和相应的便利待遇。 如针对企业融资难的情况， 可以借鉴发达国家的通行做法， 给信用等级高的企业授予较高的银行信用额度和更为优惠的存、 贷款利率， 或者在发行股票和企业债券上授予优先权。 工商、 税务、质监等部门还可以根据企业信用等级予以授信， 对信用等级较高的企业在服务方面开辟 “绿色通道”， 提供各种便利。 与之相反， 对失信企业应当加大整顿治理力度， 不能简单罚款了事， 要进一步采取措施制约失信企业， 让其付出代价， 吸取不讲信用难以发展或者生存的教训。 有关部门应当继续严厉打击违法违规行为， 坚决取缔无证照、 无资质生产经营单位，为守法企业、 优质产品保驾护航， 使违法企业、 假冒伪劣产品无立足之地。

（三）及时公示信用信息和奖惩信息

信用信息反映食品企业日常信用表现， 而奖惩信息反映的是根据食品企业日常信用表现而作出的奖惩决定。 食品安全信用奖惩机制要求及时把这两方面信息向社会传递， 以社会舆论监督， 促进企业信用自律。 为此在信用信息披露时， 食品安全监管部门应当利用电视、 报刊或者网络等媒体， 将自己某日或者某阶段职能管理中发现、 采集的企业信用行为信息及时进行披露。 这种披露形式分正反两方面， 我们在媒体中常见的企业纳税额情况排行榜、 参加公益活动企业名单， 环保、 质量、 技术达标企业名单之类的公告， 就属于正面披露， 这种披露就是把企业良好信用情况向社会公示， 褒扬勉励信用企业。 反之， 为了鞭挞失信企业， 把企业制售假冒伪劣、 虚报注册资本、 偷税漏税、 合同诈骗等失信违法行为通过媒体向社会曝光， 就属反面披露。 奖惩信息公示则是把企业奖励情况和惩戒情况利用媒体予以公布， 如公布 “守合同、 重信用” 评选的结果、 纳税大户称号的授予名单、 企业质量管理先进光荣榜， 以及公布企业被认定的各种资质等级和获得的各种荣誉。 又如发布行政处罚决定、 黑名单、 企业执照吊销公告。 此外采用信用信息披露和奖惩信息公示措施时， 必须把根据信用管理系统评价出的企业信用等级和根据信用等级作出的信用奖惩决定进行公布， 因为这两项的公布信息能综合反映出企业信用情况和信用行为结果。

（四）全面落实信用奖惩机制

食品安全信用奖惩机制效能的发挥重在落实。 纵观目前推出的花样众多的信用奖惩措施， 许多奖惩手段陈旧、 内容空乏， 难以兑现。 如一些奖励幅度过低， 无法激励企业； 一些惩戒手段力度不大， 没有对失信企业造成压力。 为此， 各级食品安全监管部门在监管中必须坚持守信必奖、 失信必惩的原则， 做到奖惩措施有力、 奖惩决定到位。 同时由于信用奖惩制度不是单靠一个部门执行， 为了兑现所有奖惩决定， 实施信用监管时要克服各自为政的做法， 应当通过联网等途径实现资源共享， 有效发挥监管部门的整体监管优势， 建立起上下联动、 密切配合、 运转高效的监管机制， 进一步提高企业信用奖惩效能。 另外， 信用评价是否客观科学， 直接影响到信用奖惩的适当准确性， 因此在企业信用体系建设中， 政府部门还应当培养足够的提供社会化征信服务的中介征信机构， 引导这些中介机构客观、真实地提供信用信息， 减少行政干预， 确保独立、 公正工作。 对与信用活动相关的注册会计师、 审计师和律师等专业服务领域的人员也必须加强监督管理， 确保企业信用状况的真实披露。

（五）建立企业信用监管机制

食品安全监管部门对食品企业评定出信用等级后， 要向社会公告公示评定结果， 通过舆论宣传， 发挥社会信用的引导和监督作用。 建立社会信用监督体系， 公布举报电话， 并建立食品企业信用档案信息查询系统， 把企业和个人的信用记录在案， 为市场交易活动提供服务。 建立食品信用等级的动态管理机制， 评审委员会应当每半年或者一年复测一次企业信用等级。 对经过巡查、 回访、 监督检查均符合规定， 且各级监督检验产品质量安全指标均合格的企业， 可向上调整一级； 对在巡查、 回访、 监督检查中， 发现企业存在不良行为、 生产必备条件出现严重不合格的， 经整改后仍不符合要求的， 或者在市、 区级监督检验 （包括复查） 中累计出现2次以上产品质量不合格的， 至少应当向下调整一级； 在国家、 省级监督检验 （包括复查） 中连续出现2次以上产品质量不合格的， 直接降为D级； 发现有使用非食用原料生产食品、 加入非食品用化学物质生产食品、 制售假冒伪劣食品情节严重的， 应当立即降为D级， 并及时通过媒体予以曝光， 同时报区级食品安全委员会移交卫生、 工商部门建议吊证吊照直至取缔。

[1] 徐景波： “创新食品安全信用奖惩机制”， 载 《大庆师范学院学报》 2013年第4期。