创新食品安全典型示范机制探析

近年来， 食品安全违法犯罪时有发生， 严重侵害了广大消费者的切身利益， 解决食品安全问题需要全社会的共同参与。 建立食品安全典型示范机制， 鼓励食品生产经营者积极参与食品安全示范工程建设， 是新时期加强和创新食品安全管理、 优化食品安全监管环境、 丰富食品安全治理渠道的积极探索。

一、客观需要

创新食品安全典型示范机制， 是深入贯彻实施 《食品安全法》 及其实施条例、 全面提高食品安全治理水平、 构建食品安全治理新机制的手段之一， 是践行食品安全社会治理理念、 创新食品安全治理渠道的客观需要。

（一）实现社会治理的需要

保障食品安全是全社会的共同责任。 必须充分调动社会各方面的积极性、 主动性和创造性， 共同保障食品安全。 食品安全示范工程建设活动的开展与推广， 是实现食品安全社会治理的一种方式方法， 其有利于形成纵横交错的食品安全治理网络、 及时发现食品安全隐患和漏洞、 促进食品企业依法生产经营， 促进监管机关依法履行监管职责。 实践证明， 建立健全食品安全典型示范机制， 充分调动食品生产经营者和群众参与食品安全示范工程建设活动的积极性、 主动性和创造性， 是在市场经济条件下强化社会监督做好食品安全工作的有效手段， 对于及时发现各类食品安全风险隐患和违法犯罪行为、 提高食品安全保障水平具有十分重要的作用。

（二）节约治理成本的需要

保障食品安全需要政府、 企业和消费者等各方面的共同努力。 我国食品生产经营主体多、 小、 散、 低， 监管难度大。 在假劣食品制售屡禁不止且行政监管力量相对不足的情况下， 如何调动社会各界投入食品安全保障工作， 打好保障食品安全的 “持久战”， 是需要认真思考的重大问题。 食品安全保障必须实行全民参与、 社会治理。 实施典型示范机制， 可以促使示范单位增强自律意识、 责任意识， 诚信经营， 主动配合监管部门监管的开展， 有效节约社会资源和治理成本。

（三）促进食品企业自我发展的需要

食品生产经营企业是食品安全的第一责任人。 食品安全实行风险管理的基本要求是：哪个企业对食品安全风险的产生负有责任， 哪个企业就应当对食品安全问题承担责任。 因此， 建立食品安全示范单位， 有利于增强食品企业的主体意识、 风险意识、 责任意识、 诚信意识和自律意识。 食品安全典型示范机制的推行， 可以通过激励和约束机制的建立， 在一定程度上促进企业提升食品安全管理能力和水平， 提高企业的经济效益和社会效益。

（四）发挥行政指导优势的需要

伴随政府职能的转变， 行政指导以其柔性的、 非强制性的方式， 并辅以利益诱导机制， 成为食品安全治理的主要模式。 开展食品安全示范县、示范乡、 示范村、 示范街、 示范单位的创建活动， 是力推食品安全行政指导治理模式的有效方式方法， 其有利于调动食品生产经营者参与典型示范工程的建设活动积极性， 有利于节约食品安全治理行政成本， 有利于实现食品安全治理目标， 有利于和谐社会的构建。

（五）保障消费者安全消费的需要

食品安全无小事， 百姓健康是大事。 近几年连续发生 “毒奶粉” “瘦肉精” “地沟油” “彩色馒头” 等恶性事件， 消费者对食品安全信任度大打折扣， 加强食品安全治理已经刻不容缓。 当前， 各级政府食品安全监管部门必须充分运用各种方式方法实现食品安全治理目标。 食品安全典型示范工程建设的开展， 能够发挥示范单位以点带面、 辐射引领作用， 促使示范单位不断自我完善、 自我提高； 既能提高示范单位经济效益， 又能使消费者安全消费、 放心消费。

二、实践探索

（一）国家统一指导阶段

为充分发挥餐饮服务食品安全示范单位的引领带动辐射作用， 进一步提高餐饮服务食品安全保障水平， 2010年6月25日， 国家食品药品监督管理局和商务部联合下发了 《餐饮服务食品安全百千万示范工程建设指导意见》 （国食药监食 〔2010〕 235号） （以下简称 《指导意见》 ）。 《指导意见》 规定示范工程建设的意义在于通过建设一批示范单位、 树立一批先进典型、 推广一批先进经验， 进一步增强餐饮服务单位食品安全意识和自律意识， 推动餐饮服务单位升级和健康发展； 创新餐饮服务食品安全监管机制， 落实食品安全责任， 规范食品安全秩序， 提升食品安全水平； 动员社会各界参与餐饮服务食品安全监督， 创造安全放心的消费环境， 不断满足人民群众日益提高的餐饮服务食品安全需求。 示范工程建设的目标任务是从2010年开始， 力争在 “十二五” 期间， 在全国创建数百个餐饮服务食品安全示范县 （含县级市、 区）、 数千条餐饮服务食品安全示范街， 数万个餐饮服务食品安全示范单位 （店、 食堂）， 形成点线面相结合的多层次、 全方位、 全业态的餐饮服务食品安全示范群体， 充分发挥示范单位的引领带动辐射作用， 促进餐饮服务食品安全保障水平的稳步提高。

此外，2011年12月7日国家食品药品监督管理局和商务部联合制定了 《国家餐饮服务食品安全示范县遴选暂行办法》 （以下简称 《办法》 ）。《办法》 第5条规定， 国家餐饮安全示范县应当符合国食药监食 〔2010〕235号文件中有关餐饮服务食品安全示范县的条件和以下要求：一是已被评定为省级餐饮服务食品安全示范县。 二是已配备与监管任务相适应的监督执法队伍和执法装备。 三是在餐饮服务食品安全监管制度机制、 方式方法等方面有所创新， 工作成效显著。 四是设立餐饮服务食品安全投诉举报网络， 及时有效处理群众投诉举报。 地方政府设有投诉举报专项经费。 五是连续两年以上未发生Ⅲ级以上餐饮服务食品安全事故。 《办法》 规定了国家餐饮安全示范县的遴选采取申报、 审查、 公示、 认定的程序进行。 在遴选过程中发现弄虚造假的， 取消该单位三年内候选资格。

（二）地方贯彻实施阶段

为全面落实食品安全典型示范工程的开展， 进一步提高食品安全保障水平， 全国各地陆续组织开展了食品安全典型示范工程建设活动， 并制定了实施方案。 如2010年10月20日， 德州市食品药品监督管理局和德州市商务局联合发布了 《德州市餐饮服务食品安全 “百千万” 示范工程建设实施方案》 （德食药监餐 〔2010〕 58号）； 2011年4月12日， 黑龙江省食品药品监督管理局发布了 《黑龙江省餐饮服务食品安全百千万示范工程建设实施方案》 （黑食药监餐发 〔2011〕 94号）； 2012年3月19日，南京市食品药品监督管理局发布了 《南京市餐饮服务食品安全示范工程建设实施方案》 （宁食药监餐 〔2012〕 59号）。 各地制定 《实施方案》 的主要内容包括示范工程建设实施的指导思想、 总体目标、 基本标准、 实施方案和具体步骤、 总体要求等内容。

从各省、 市、 县发布的 《实施方案》 来看， 可以得出下列结论：首先， 政府重视是做好食品安全示范工程建设的前提。 食品安全直接关系到人民群众的切身利益、 经济发展、 社会稳定和政府形象。 应将食品安全示范工程建设作为一项民生工程， 建立健全县、 乡、 村三级示范网络， 加大人力、 物力、 财力的投入， 为食品安全示范工程建设提供可靠的组织保障和经费保障。 其次， 以人为本是做好食品安全示范工程建设的保障。 必须坚持以人为本， 始终把解决好与人民群众切身利益密切相关的热点问题和难点问题作为工作的出发点和落脚点。 再次， 创新机制是做好食品安全示范工程建设的手段。 食品安全示范工程建设是一项长期复杂的民生工程，必须坚持开拓创新， 积极探索食品安全长效治理机制， 提高治理效能。 最后， 加大宣传是做好食品安全示范工程建设的基础。 必须加大食品安全示范工程建设宣传力度， 使食品安全知识家喻户晓、 深入人心， 切实提高人民群众参与示范工程建设的热情， 营造人人关注食品安全、 人人重视食品安全的良好氛围。

三、主要内容

（一）工作原则

食品安全示范工程创建活动的开展应当坚持以下原则：一是坚持政府推动、 企业争创的原则； 二是坚持自愿申请、 综合评价的原则； 三是坚持本级评审、 逐级上报的原则； 四是坚持上级批准， 分级管理的原则； 五是坚持试点先行、 典型引路的原则； 六是坚持分类指导、 分步实施的原则；七是坚持动态管理、 整体推进的原则； 八是坚持政策扶持、 资金扶助的原则。 以上原则的落实， 有利于明确食品安全工作责任、 规范食品安全秩序、 全面提升食品安全水平、 扎实推进食品安全示范工程建设工作。

（二）基本标准(www.xing528.com)

1. 餐饮服务食品安全示范县

餐饮服务食品安全示范县应当将餐饮服务食品安全监管工作纳入政府目标考核体系， 建立创建餐饮服务食品安全示范县领导与工作机构， 独立设置食品药品监督管理部门， 执法监督队伍配备有力， 应急管理体系组织健全， 财政支持保障充足， 辖区内建立餐饮服务食品安全社会监督员队伍， 设立投诉举报网络， 及时处理群众投诉举报， 广泛开展多种形式的食品安全宣传教育， 监管工作扎实有效， 达到以下基本要求：辖区内餐饮服务单位量化分级管理达到100％， 其中B级以上达到80％； 辖区内餐饮服务食品及餐具抽检合格率达到95％以上； 农村集体聚餐备案率达到90％以上； 辖区食品安全应急网络覆盖面达100％； 辖区内连续三年以上未发生重大食品安全事故； 辖区政府食品安全工作考核目标达到100％； 公众对餐饮服务食品安全满意率达到70％以上。

2. 餐饮服务食品安全示范街

餐饮服务食品安全示范街应当选择餐饮服务单位相对集中、 基础好或者影响大的街区开展创建工作， 并满足下列基本要求：街区内不存在无证经营的现象； 街区内所有餐饮服务经营单位均应诚信守法经营； 配备餐饮服务食品安全社会监督员； 街区内餐饮服务经营单位量化分级管理均达到B级以上； 街区内餐饮服务食品安全示范单位比例达到50％以上； 街区内连续两年以上未发生重大食品安全事故； 公众对餐饮服务食品安全满意率达到80％以上。

3. 餐饮服务食品安全示范单位

餐饮服务食品安全示范单位应当诚信守法经营， 内部管理制度健全并有效实施， 各项措施符合餐饮服务食品安全操作规范， 能够有效控制食品安全风险， 食品安全保障水平较高， 从业人员食品安全管理规范， 能够全面承担食品安全责任， 并达到以下基本要求：建立并执行索证索票制度，食品原料、 食品添加剂、 食品相关产品的可追溯率达到100％； 量化分级管理被列为B级以上； 从业人员健康证持证率达到100％； 积极采用 “五常法” 或者 “六T法” 等先进管理方法； 连续三年以上未发生食物中毒事件。

（三）实施程序

近年来， 各地在开展餐饮服务食品安全百千万示范工程建设的过程中， 纷纷制定了实施方案， 并对实施程序作出了相应规定。 如 《南京市餐饮服务食品安全百千万示范工程建设实施方案》 对餐饮服务食品安全示范县、 示范街、 示范单位的工程建设实施步骤作出如下规定。 一是启动。2012年3月正式启动市级餐饮服务食品安全示范工程建设创建活动。 二是申报。 由自愿参与创建的餐饮服务单位、 餐饮服务街区及区 （县） 提出申请， 经区县餐饮服务食品安全监管部门组织初审， 对符合基本条件的， 报市食品药品监管局备案同意。 三是评定。 自申报同意之日起， 开展创建工作达半年以上的， 可自愿申请评定验收。 经区 （县） 局对照标准进行初评后， 可向市里正式提出书面验收申请。 由市食品药品监管局、 商务局组织专家评审组， 对示范工程达标情况进行评定验收。 四是审核。 市食品药品监管局和市商务局根据专家评审组考核鉴定意见和公示结果， 对已达到标准的， 授予相应的示范称号。 五是晋升。 根据国家和省餐饮服务食品安全百千万示范工程建设标准， 将在市级示范区县、 示范街区和示范单位中择优向省和国家推荐， 争创国家级、 省级餐饮服务食品安全示范区县、 示范街区和示范单位。

四、创新发展

近年来食品安全事故多发频发， 食品安全形势依然严峻， 食品安全治理任重道远。 食品安全典型示范机制作为食品安全治理创新的重要组成部分， 食品安全监管部门应当在规范和落实上深下功夫， 在完善和创新上继续探索。

（一）加大示范工程建设的宣传力度

食品安全示范工程建设是一项社会工程， 各级食品安全监管部门要切实加大宣传工作力度， 充分利用报刊、 广播电视、 互联网等媒体， 广泛宣传食品安全示范工程建设的目的， 让广大消费者和经营户知晓食品安全示范工程创建的重大意义， 吸引广大消费者和食品经营户积极参与这项工程的创建活动。 通过创建活动的有序推进， 提升食品安全示范单位的信誉度和知名度， 提高消费者对食品示范经营主体的认知度和信任度， 使食品安全示范单位切实感受规范经营、 诚信经商带来的经济效益、 社会效益。 同时， 及时宣传报道创建工作动态、 进展和成效， 推动示范县、 示范街、 示范单位创建活动深入进行。

（二）建立动态管理的长效机制

创建食品安全典型示范单位只是食品安全治理的一种手段， 创建工作完成后， 应加强动态管理， 促进创建活动机制化、 常态化。 食品安全监管部门要以品牌管理为理念， 加强对食品安全示范店的监督力度， 通过市场巡查、 专项检查、 案件查处和受理消费者申诉举报等工作， 加强对食品安全示范店的动态检查， 以保持示范店的示范效应和生命力； 在日常工作中， 注重指导， 帮助食品安全示范店经营者及时纠正一般性问题或者轻微违法行为； 每年组织一次考核， 对不达标准的示范店， 坚决撤销其称号，并及时通过相关媒体向社会公布， 对食品安全示范店不搞终身制。

（三）发挥联动机制的引导作用

食品安全示范县、 示范街、 示范单位的创建， 对于加强城镇、 农村食品安全是有利的， 但创建不仅是政府和相关村、 企业的事情， 还要发动全社会的力量， 让众多小商店、 小作坊、 小餐饮店、 小加工厂也有创建热情， 真正形成共同创建的良好氛围。 在已认定的食品安全示范店 （超市、市场） 经营场所的显著位置设置消费者意见箱和投诉举报电话宣传牌， 由食品安全监管部门定期收集汇总消费者的意见、 建议， 充分发挥农村、 社区消费维权网络和群众监督员的作用， 扩大监督基础， 加大社会监督力度。 坚持政府推动与企业争创相结合， 以点带面， 确保示范县、 示范街、示范单位顺利升级达标。

（四）强化食品安全诚信体系建设

诚信是中华民族的传统美德， 是市场经济发展的基石。 古人讲， “人无信不立， 家无信不旺， 国无信不稳， 世无信不宁”。 食品安全诚信体系建设是保障食品安全的治本之策， 是开展食品安全示范工程建设的根本保障。 当前， 为做好食品安全 “示范店” “放心店” 的建设工作， 各部门要大力开展诚信教育活动， 培育诚信典范， 排斥和打击失信行为， 及时曝光不合格产品和违法违规企业， 让制假售假者无立足之地； 要积极探索建立和完善食品安全信用征集、 评价和披露等制度， 建立健全食品生产经营企业信用档案， 积极开展信用等级评价， 推进示范店分类监管， 实行奖优惩劣； 要强化信用监督和惩戒， 加大对失信行为的惩戒力度， 提高失信行为的经济成本和法律成本， 并强化舆论监督， 提高失信行为的道德成本。

（五）建立自律控管机制

创建示范店， 把好质量要求和过程控制是关键。 一是严把进货入口关。 通过索证索票方式， 查验供货商主体资格和食品合格的证明文件。 二是实行食品安全动态监控， 定期盘查， 筛选剔除临近保质期、 到保质期、破包、 腐烂变质等问题食品， 及时清理商店及食品。 三是问题食品主动退市。 发现不符合食品安全标准的食品立即下架， 并告知消费者， 接受消费者退货； 执行食品安全监管部门通知要求， 及时撤柜下架不符合食品安全标准的食品。 四是问题食品公开销毁。 对到保质期、 破包、 腐烂变质食品， 不再退回给供货商， 经供货商确认后报监管部门备案， 公开销毁。

（六）推进农村示范工程建设进度

农村食品安全基础薄弱， 不仅是监管的重点， 也是监管的难点。 农村食品经营户存在分布散、 规模小、 店面乱、 档次低、 素质差、 隐患多等诸多问题， 所以历年全国食品安全整治方案均把农村食品市场列为重点。 针对上述问题， 应当加快推进农村食品安全示范工程建设进度， 加强农村食品安全知识宣传教育， 增强农村消费者和经营户食品安全观念。 农村食品安全示范工程建设的开展， 应当坚持地方政府统一领导、 职能部门联动社会广泛参与； 应当加大人、 财、 物投入力度。 榜样的力量是无穷的。 农村食品安全示范工程建设创新了载体、 构筑了平台， 将激励更多食品经营户效仿示范单位的经营模式和经营理念， 自觉改善经营环境， 提高经营档次， 应对已经到来的农村食品市场的激烈竞争。

[1] 徐景波： “创新食品安全典型示范机制研究”， 载 《辽宁公安司法管理干部学院学报》 2013年第1期。