创新食品安全治理机制实践探析

食品安全是全社会共同关注的重大社会问题， 也是加强社会管理需要解决的重大社会课题。 全面提升我国的食品安全水平， 需要从食品安全治理的理念、 体制、 法制、 机制和方式等多方面进行探索和创新。 理念决定方向， 体制决定格局， 法制决定轨道， 机制决定动力， 方式决定效能。 科学治理理念的落地生根、 枝繁叶茂、 开花结果， 有赖于治理体制、 法制、机制和方式的有效保障。 从完善社会管理体系的角度来看， 治理机制的创新乃是当前和今后一段时期食品安全治理创新的重点之一， 需要社会有关方面的高度重视。

一、机制创新的需求更为急迫

《食品安全法》 明确了我国食品安全的治理理念、 治理体制和治理制度等， 应当说， 食品安全治理的大战略和大格局已初步确定。 目前， 最现实、 最重要、 最急迫的是， 如何通过科学的治理机制来综合施治， 全面贯彻 《食品安全法》， 有效落实食品安全责任， 大力强化食品安全治理， 切实提高食品安全水平， 进一步增强全社会对食品安全的信任和信心。 近年来， 中央多次研究加强和创新社会管理问题， 强调在当前发展的机遇期和矛盾的凸显期， 加强和创新社会管理的重要性和迫切性。 创新食品安全治理机制， 是时代发展和社会进步的迫切需要。

全面落实食品安全责任， 迫切需要创新治理机制。 在总结食品安全多年监管与整治工作的基础上， 《食品安全法》 确立了 “地方政府负总责、监管部门各负其责、 企业是第一责任人” 的食品安全责任体系。 前不久，在中央电视台举办的中国政策论坛 “食品安全在行动” 活动中， 食品企业主体责任、 地方政府监管责任以及监管部门协作配合到位的问题， 引起了领导、 专家、 学者甚至公众的高度关注。 以地方政府责任落实为例， 《食品安全法》 及其实施条例明确规定了地方政府统一负责、 领导、 组织、 协调本地区食品安全工作， 建立健全食品安全全程监管工作机制； 统一领导、 指挥食品安全突发事件应对工作； 完善、 落实食品安全监管责任制，对食品安全监管部门进行评议、 考核； 加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供保障； 建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制， 整合、 完善食品安全信息网络， 实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享； 组织制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划， 并按年度计划组织开展工作。 然而， 调查显示， 在加强食品安全监督管理能力建设、 组织制定实施食品安全监管计划等具体任务上， 有的地方政府至今尚未拿出具有刚性约束的治理措施， “纸面上的法律” 尚未转变为 “行动中的法律”， 在一些地方食品安全事件时有发生。

加快食品安全治理转型， 迫切需要创新治理机制。 食品安全治理创新是我国社会管理创新的重要组成部分。 改革开放以来， 我国社会正经历着从农业社会向工业社会、 从封闭社会向开放社会、 从传统社会向现代社会转型。 伴随着经济的快速发展和社会的全面进步， 食品安全治理将逐步实现从单边治理到多边治理、 从粗放治理到精细治理、 从被动治理到能动治理、 从传统治理到现代治理的转变， 步入科学发展的轨道。 实现食品安全治理的全面转型， 在创新治理理念的同时， 必须加快建立与我国国情相适应的， 以 “增强治理合力、 落实治理责任、 提升治理效能” 为目标的食品安全治理机制， 这不仅是强化食品安全治理的策略选择， 也是创新社会管理的战略抉择。 我国食品安全治理创新， 可以成为我国社会管理创新的重要试验田和开拓前行者。

开创食品安全治理局面， 迫切需要创新治理机制。 食品安全治理体制和治理法制的完善至关重要， 因为体制和法制具有普遍性、 稳定性和长期性， 事关治理的基础和全局， 但体制和法制的完善往往需要较长时间的探索和实践。 实践启迪我们：期待完善的治理体制和治理法制能够解决所有的现实问题本身就是不现实的。 事实上， 在相同的资源禀赋条件下， 由于思维方式和治理机制的不同， 各地的工作境界和发展局面也可能存在很大的差别。 现在最为需要的是如何直面现实， 如何创新机制， 如何增强合力， 如何落实责任， 如何强化治理， 如何提升水平， 从而最大限度地减少食品安全问题对公众健康和社会发展的影响。 如果说， 理念解决的是思想力、 领导力和感召力的问题， 那么机制则主要解决的是执行力、 创造力和亲和力的问题。 在思想力、 领导力和感召力的问题基本解决后， 执行力、创造力和亲和力的建设则成为最为迫切的现实问题， 应当把治理机制的创新摆在更突出、 更重要、 更急迫的位置上加以认真研究， 并进行大胆实践。

二、机制创新的空间更为广阔

关于何为 “机制”， 理论界和实践界有不同的认识。 一般说来， 可以从两个角度上把握：一是工作载体或者工作平台的角度， 如综合协调机制、 全程监管机制、 应急处理机制、 案件移送机制、 利益维护机制等， 这种机制可以称为表层意义上的机制， 其主要功能是整合治理资源、 增强治理合力； 二是成长机理和发展动力的角度， 如责任追究机制、 绩效考核机制、 信用奖惩机制、 社会参与机制等， 这种机制可以称为深层意义上的机制， 其主要功能为落实治理责任、 激发治理活力。 两类机制都具有提升治理效能的重要功能。

可以从多角度对机制进行分类。 如从作用方式来看， 机制可以分为双向机制和单项机制。 双向机制可以称为全机制， 即对行为人能奖能惩的机制， 如信用奖惩机制、 绩效考评机制； 单项机制也可以称为半机制， 对行为人或奖或惩的机制， 如责任追究机制、 示范奖励机制等。 从适用范围来看， 机制可以分为基本机制和特殊机制， 对各类行为人普遍适用的机制，可以称为基本机制， 如责任追究机制、 绩效奖励机制； 而对特定人群适用的机制， 可以称为特殊机制， 如对食品企业适用的信用奖惩机制。 从作用形态来看， 机制可以分为资源整合机制、 责任落实机制、 效能提升机制等。

著名的物理学家阿基米德曾说过： “给我一个支点， 我可以撬动整个地球。” 应该说， 这个支点和杠杆就是表层意义上的机制。 从这个意义上讲， 人们也常常将方式、 方法纳入机制的范畴。 而 “老牛亦解韶光贵， 不待扬鞭自奋蹄”， 能够激发 “老牛” 牢记使命、 锐意进取、 奋发作为的特定事物， 就是深层意义上的机制， 这是更具有实质意义的机制。

与体制、 法制相比， 机制具有以下几个特点。 一是适应性强。 机制一般为制度安排， 许多制度中都包含着机制的内容， 但机制也可以为非制度安排。 在社会转型期， 在相关制度成型前， 机制往往具有较大的运行空间。 比如说， 《食品安全法》 规定了鼓励社会参与食品安全监督的内容，但这仅仅为法律原则而非具体的法律制度。 为使该法律精神得以有效落实， 有些地方推出了有奖举报机制， 极大地激发了社会参与食品安全监督的热情。 这种有奖举报机制目前尚不属于 《食品安全法》 确立的法律制度。 面对不断变革的社会， 机制以其较强的应变性展示出广阔的发展空间。 二是灵活性强。 食品安全保障涉及众多利益相关者， 这些相关者各自的条件和期待不同， 所依靠的激励和约束也有所不同， 地方政府和监管部门完全可以根据不同的对象， 采取灵活多样的手段进行具体的牵引和驱动。 三是导向性强。 任何机制的设定都有特定的目标指引， 如整合治理资源、 增强治理合力、 落实治理责任、 激发治理活力、 提升治理效能等， 具体机制设计所体现的政策性和方向性， 能够引导有关方面向着预期的目标迈进。 四是操作性强。 目前在许多国家和地区， 食品安全问题丛生， 而解决这些问题的有效机制多种多样。 任何的具体机制设计都是针对特殊问题的， 问题的出现永不停步， 创新的实践永无止境。 不同问题的破解， 需要不同的治理机制。 五是补充性强。 体制、 法制往往具有统一、 稳定的优点， 但也有凝固、 僵化的不足。 由于灵活性和适应性强， 机制可以在一定程度上弥补体制、 法制的缺陷。 此外， 机制运行的效果也可以在一定程度上检验体制和法制的设计是否科学、 合理。 从这个意义上讲， 机制也可以在一定程度上对体制、 法制进行纠偏。

那么， 机制为什么会具有这种特殊的魔力呢？ 这是因为机制能够与行为人的形象、 地位、 利益、 名誉、 前途甚至命运， 紧紧地联系在一起， 它通过激励与约束、 褒奖和惩戒、 自律和他律、 动力和压力等手段， 激活了行为人趋利避害的本性， 强化了行为人的责任感和使命感， 调动了行为人的积极性和主动性， 提升了行为人的执行力和创造力。 有了良好的机制，治理才会逐步达到 “无为而治” 的境界， 成为快乐轻松的工作艺术。

三、机制创新的任务更为艰巨

与体制、 法制相比， 机制似乎更为生动、 具体， 但机制的创新与理念的创新同样十分艰巨。 这是因为， 机制的创新和理念的创新一样， 都涉及深层的问题， 也就是思维方式的问题， 这既属于重要的方法论问题， 也在一定程度上属于世界观问题。 思维方式的变革是最艰巨的变革。 思想不解放、 观念不更新， 视野是难以打开的， 局面是难以开创的。

比如， 在构建治理格局方面， 是坚持监管型思维还是治理型思维， 这对治理的目标、 基础和动力， 治理的高度、 广度和深度往往有着不同的影响。 一般说来， 监管型思维属于线性思维， 其把复杂的社会问题简单化或者格式化为一种上级和下级、 命令和服从的关系。 而事实上， 食品安全工作更需要网络化的治理型思维， 其认可公众、 企业、 部门、 行业等共同的利益基础和不同利益诉求， 努力形成各方利益的良性互动， 最大限度地支持和鼓励新闻媒体、 行业协会、 广大消费者等各利益相关者积极参与食品安全监督。 治理型思维绝不是对监管型思维的否定， 而是对监管型思维的超越， 这种立体型、 互动型思维， 大大拓宽了思维的空间， 增强了思维的张力。 目前， 食品安全风险交流就属于典型的食品安全治理型思维。

再比如， 在监管资源整合方面， 是坚持独占型思维还是共享型思维、封闭型思维还是开放型思维， 往往对资源整合有着截然不同的态度。 独占型、 封闭型思维往往固守静止的所有观， 缺乏团队和合作的胸怀， 其结果往往是在独占利益的同时也独担了风险。 而共享型思维， 则主张包容与协作、 共享与分担， 努力实现各方利益的最大化。 目前， 一些地方已经对食品安全检验资源、 信息资源等进行了整合， 克服了部门所有、 各自为政、重复建设、 效能低下的顽疾， 取得了积极的效果。

多年的食品安全治理实践表明， 思维是人类最美丽的花朵， 但思维也可能是最顽固的堡垒。 实现从批判型思维到建设型思维、 从监管型思维到治理型思维、 从求同型思维到存异型思维、 从独占型思维到共享型思维、从封闭型思维到开放型思维、 从人治型思维到法治型思维、 从守城型思维到拓疆型思维、 从所有型思维到利用型思维、 从模糊型思维到精致型思维、 从浪漫型思维到务实型思维的转变， 对于建立健全食品安全治理机制具有重要的意义。(www.xing528.com)

此外， 机制的创新在一定程度上还受到体制、 法制的影响。 在当代社会， 体制和法制的渗透力和影响力是巨大的， 体制、 法制对机制始终存在着忽隐忽显的影响， 良好的体制和法制将为机制的创新开辟更为广阔的空间。 在创新机制的同时， 应当组织社会力量， 积极推进体制和法制的进步。

四、机制创新的实践更为鲜活

理论是灰色的， 实践是长青的。 近年来， 围绕着如何落实治理责任、增强治理合力、 提升治理效能， 各地区、 各有关部门进行了大胆的探索和实践， 取得了可喜的成果。

一是沟通协作机制。 目前， 我国食品安全监管实行的是分段监管为主、 品种监管为辅的综合型体制。 为减少或者避免分段监管出现的监管空隙， 《食品安全法》 明确规定， 县级以上地方人民政府应当建立健全食品安全全程监督管理的工作机制， 卫生行政、 农业行政、 质量监督、 工商行政管理、 食品药品监督管理部门应当加强沟通、 密切配合。 近年来， 各地区、 各部门从实际出发， 建立了多层次、 多部门、 多领域的食品安全沟通协作机制， 如成立食品安全委员会或者食品安全领导小组， 努力实现监管视野无盲区、 监管环节无断档。 目前， 属于平台或者载体意义的机制很多， 如综合协调机制、 应急处理机制、 区域合作机制等， 各部门、 各地区通过这一协作平台， 共同研判安全形势、 共同商定治理对策、 共同采取集中行动， 取得了积极效果。 特别是国务院食品安全委员会及其办公室的成立， 将我国的食品安全治理工作极大地向前推进了一步， 迎来了我国食品安全治理工作崭新的一页。 目前， 在这类机制建设中， 应当注意把握好分工与协作、 牵头与配合、 会同与协同等关系， 切实做到依法行政、 职能清晰、 优势互补、 形成合力， 最大限度地发挥此类机制凝聚智慧、 共谋发展的优势。

二是责任追究机制。 责任是法律关系的基本属性。 《食品安全法》 确立了 “地方政府负总责、 监管部门各负其责、 企业是第一责任人” 的食品安全责任体系， 并明确规定县级以上地方人民政府应当完善、 落实食品安全监督管理责任制。 食品安全责任包括政治责任、 社会责任和法律责任。目前， 由于多种因素的制约， 食品安全责任并没有得到全面的落实。 而将食品安全法律责任落实到位， 还需要进一步细化责任要求， 明确尽责保障， 严格责任追究， 切实做到责任划分清晰、 具体， 履责条件匹配、 适应， 责任追究公正、 恰当。 当前， 应当特别关注地方各级政府和食品生产经营企业食品安全责任的落实。 比如说， 《食品安全法》 及其实施条例还明确规定了食品生产经营者的多项法定义务， 如何将餐饮服务提供者的各项责任落到实处， 食品药品监管部门出台了餐饮服务单位食品安全责任人约谈制度， 餐饮服务单位发生食品安全事故， 存在严重违法违规行为、 存在严重食品安全隐患时， 食品药品监管部门在依法进行处罚的同时， 将及时对食品安全责任人进行责任约谈。 被约谈的餐饮服务提供者， 将被列入重点监管对象， 其两年内不得承担重大活动餐饮服务接待任务。

三是绩效考核机制。 《食品安全法》 确立了县级以上地方人民政府对食品安全监管部门的绩效进行评议、 考核的责任。 多年来， 食品药品监管部门以综合评价为载体、 以地方政府为对象， 建立了能够综合反映各方责任落实和工作绩效的食品安全综合评价机制， 通过管理指标、 品种检测指标和公众满意度指标等， 综合反映地方政府以及监管部门的工作绩效， 达到催人奋进、 励人争先、 全面促进、 共同提高的目的。 承接监管新职责后， 食品药品监管部门坚持过程考核与结果考核、 定性考核与定量考核、年终考核与日常考核的有机结合， 积极探索餐饮服务食品安全监管绩效考核机制， 动态反映地方监管工作的实际情况， 努力实现主观愿望与客观效果、 价值取向与功能效用的和谐统一。 目前， 餐饮服务食品安全监管绩效考核结果设置优秀、 良好、 合格、 不合格四个等次， 并作为对地方餐饮服务食品安全监管工作的总体评价， 由食品药品监管部门向被考核的餐饮服务食品安全监管部门所在地的政府通报， 并以适当方式、 在适当范围内公布。 考核结果为优秀等次的， 食品药品监管部门给予通报表彰和奖励； 考核结果为不合格的， 给予通报批评。 目前， 一些地方推行的 “一票否决制”， 实际上也是监管绩效考核的一种特殊形式。

四是能力评价机制。 能力建设是食品安全治理工作的永恒主题。 早在2001年世界卫生组织就将 “加强发展中国家食品安全能力建设” 作为其“全球食品安全战略” 的重要措施之一， 并指出 “在发展中国家， 自身能力的缺乏是实现WHO规定的食品安全目标的最大的障碍”。 《食品安全法实施条例》 规定， 县级以上地方人民政府应当加强食品安全监督管理能力建设， 为食品安全监管工作提供保障。 目前， 我国食品安全治理的基础比较薄弱， 广大基层尤其是中西部地区， 普遍缺乏人员、 设备和经费， 监管工作受到挑战。 国家应当尽快出台地方各级食品安全监管能力建设标准，明确规定不同地区、 不同层级食品安全监管能力的最低标准， 并对地方政府保障情况进行考核， 加大对能力保障不足地区的监督力度。 目前， 国家食品药品监管局已经出台了各级餐饮服务食品安全检验机构技术装备基本标准和现场快速检测设备配备基本标准， 努力推动地方政府加大对餐饮服务技术监督的支持力度。

五是典型示范机制。 目前， 我国食品生产经营主体的产业化、 集约化、 标准化程度不高， 多、 小、 散、 低现象较为严重， 食品企业的风险意识、 责任意识、 诚信意识和法治意识还比较薄弱， 全面提升食品安全治理水平， 必须树立长久作战、 常抓不懈的观念。 当前， 应当坚持全面推进与重点突破相结合的原则， 在一些领域建立示范基地， 充分发挥示范单位的引领、 辐射作用， 逐步达到共同发展。 食品药品监管部门履行食品安全综合监督职责期间所创建的食品安全示范县 （区）， 以及履行新职责后所推行的餐饮服务食品安全百千万示范工程、 小餐饮食品安全整规试点， 就是推动地方政府、 餐饮企业争先创优的重要载体。

六是分类监管机制。 我国食品产业发展迅猛， 但总体不平衡， 不同区域、 不同类型的食品企业差别较大， 必须从现实国情出发， 实行分级分类监管策略。 过去， 卫生行政部门推行的食品卫生量化分级管理、 食品药品监管部门推行的食品安全信用等级管理， 都是实施分级分类管理的有益探索。 当前， 要在科学继承的基础上， 积极探索诚信制度建设与分类监管制度的有机结合方式， 推进食品生产经营主体强化自我约束、 自我激励、 自我提高。

七是信用奖惩机制。现代社会是以信用为基础的社会。在市场经济条件下，信用不仅是重要的交易条件和交易环境，而且是重要的交易要素和交易方式，信用可以倍增或者倍减企业的形象和产品的价值。目前， 部分食品企业冲破道德底线，绞尽脑汁地逃避监管，制售假冒伪劣、有毒有害食品， 严重损害了广大消费者的切身利益。近几年，有关部门密切合作， 积极推动信用体系建设，取得了一定的效果。但由于缺乏社会系统支持， 目前， 食品安全信用的价值还远远没有充分发挥出来。应当加快建立健全科学的食品企业信用评价机制，将各行各类食品企业全员纳入信用征集、 评价、 披露网络，其信用状况能够全面、客观、及时予以披露，从而便于广大消费者进行消费选择，便于监管部门进行分类监管，便于食品企业强化自律管理。

八是社会参与机制。 确保食品安全需要全社会的共同参与。 经验表明， 仅仅依靠监管部门的有限力量进行监管， 无论是监管的广度还是监管的深度， 都将受到一定的制约和影响。 社会参与可以有效弥补目前监管资源的严重不足。 《食品安全法》 规定：新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传， 并对食品安全违法行为进行舆论监督； 任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违法行为， 有权向有关部门了解食品安全信息， 对食品安全监督管理工作提出意见和建议。 这些规定均体现了保障食品安全的社会治理理念。 目前， 许多地方建立食品安全有奖举报机制， 如举报查实， 可根据不同的情况给予举报人以适当的奖励， 激发广大人民群众同违法违规行为进行斗争。 此外， 公益诉讼机制、 集团诉讼机制也是调动社会力量参与食品安全监督、 有效震慑违法行为的有效手段。

九是督查督办机制。 近年来， 为保障中央有关食品安全治理的各项方针政策和重大举措能够在基层得到有效落实， 各级政府普遍开展了食品安全督查督办工作。 食品安全治理包括治理目标、 治理任务、 治理措施等。为保障各项治理任务能够按时保质完成， 上级监管部门有必要坚持过程控制， 对下级监管部门工作情况及时进行检查， 以便及时发现问题， 及时督促进行整改。 为强化督查督办的权威和效果， 有必要将督查督办与绩效考核有机结合。

十是案件移送机制。 近年来， 食品违法犯罪行为猖獗， 其中重要的原因之一就是以罚代刑、 以罚代管。 这种情况的发生既有立法方面的问题，如无法可依或者有法难依， 但更多的是执法方面的问题。 必须建立犯罪案件及时移送机制， 加大刑事处罚力度， 提升法律的威慑力和震撼力。 近年来， 国家出台了有关食品违法犯罪案件及时移送的有关制度和机制， 需要不折不扣地加以贯彻执行。

机制创新是推动食品安全治理进步的不竭动力。 坚持人民性、 体现时代性、 把握规律性、 富于创造性， 是食品安全治理机制创新的重要原则。实践启迪我们， 只要解放思想、 开动脑筋、 大胆实践， 就能逐步建立起更加符合我国国情的食品安全治理机制， 推动食品安全工作不断实现新跨越， 早日步入科学发展的轨道。

[1] 徐景和： “创新食品安全治理机制”， 载 《中国食品安全报》 2011年7月19日。