完善我国的食品安全备案制度：迈向更安全的食品消费

新修订的 《食品安全法》 明确， 食品安全工作实行预防为主、 风险管理、 全程控制、 社会共治， 建立科学、 严格的监督管理制度。 食品安全备案制是食品安全治理制度的重要创新。 建立科学的食品安全备案制度， 有利于在食品安全领域正确处理政府、 企业和社会的关系， 进一步落实食品生产经营者的主体责任， 构建新型的食品安全治理体系。

一、食品安全备案的概念、 性质和意义

（一）备案的概念

行政备案作为现代市场经济条件下政府管理经济和社会的有效方式，已被越来越多的国家机关所关注和采用。 从食品生产经营者的角度看， 食品安全备案， 通常是指食品生产经营者按照有关要求， 向食品安全监管部门报送食品生产经营活动的有关信息材料以供备查的行为。 从食品安全监管的角度来看， 食品安全备案， 通常是指食品安全监管部门要求食品生产经营者按照规定的要求， 将食品生产经营活动的有关信息材料报送备查的行为。 食品安全备案不同于食品安全审批。 食品安全审批是一种事前控制手段， 其本质是赋予行政相对人以某种权利或资格， 行为本身直接影响到行政相对人的权利义务， 未经审批不得从事某种活动。 食品安全备案则是一种服务性、 备查性的行政管理手段， 是一种事后监督形式， 行政备案与否并不直接影响申请备案行为的效力。

（二）备案的性质

从我国目前的法律规定和行政实践来看， 食品安全备案仅仅是食品安全监管部门的一种信息存档备查的活动， 其不具有行政审批性质。 换言之， 无论是信息收集、 信息披露， 还是存档备查， 食品安全备案的目的在于通过备案信息的收集、 披露， 为行政决策或行政执法提供参考， 其并不产生特定法律效果。 对于食品生产经营者而言， 食品安全备案只是一种程序性行为， 行为的结果并不对其权利义务产生直接影响。 通过食品安全备案， 监管部门可以检查监督备案相对人的相关行为是否合乎法律， 倘若不合乎法律则可能产生行政处罚等行政行为， 因此， 备案只是行政处罚等行政行为的前置性程序行为， 其本身也不对备案相对人权利义务产生直接影响。 可见， 食品安全备案是一种程序性的事实行为。

（三）备案的意义

食品安全备案制度， 对于推进简政放权、 深化行政审批制度改革、 激发市场活力具有重要意义。

（1）建立食品安全备案制度， 为更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用提供制度安排。 对食品安全管理， 由审批制向备案制转变， 体现了新一届政府简政放权， 更多激发市场和社会的活力， 让市场机制去决定资源配置。 从许可到备案绝不是一放了之， 完全不管， 放了以后， 还要加强后续的事中、 事后监管。 放和管如同两个轮子， 必须同时运转起来， 对于食品企业的日常监管， 乃至于对食品企业的抽查等要加大监管力度， 决不能因为权力下放而留下 “监管盲区”。

（2）建立食品安全备案制度， 有利于拓宽监管渠道、 提高公共服务能力。 新修订的 《食品安全法》 规定部分保健食品管理、 企业标准管理等采用备案制度， 解决了长期以来管理方法较为单一的问题。 备案是实现分级分类管理的重要举措， 对于高风险的食品继续采取审批制的监管方式。 而对于那些低风险食品， 可以采用备案制， 允许企业先生产， 生产之后再监管。 备案制将为食品企业进一步放权松绑， 为食品企业提供可预期的市场环境和激励机制， 为食品企业自由进入市场提供保障， 有利于激发市场活力。

（3）建立行政备案制度， 有利于减轻行政相对人的负担， 促进社会经济快速发展。 以前行政相对人从事食品生产经营活动， 必须向食品安全监管部门申请行政许可， 而行政许可又是一种要式行政行为， 从申请到发证有严格的程序要求， 再加之有些行政机关职权交叉， 相互推诿职责现象时有发生， 不利于行政效率的提高。 食品安全备案制度的优势在于行政相对人可以先从事相应的食品生产经营活动， 后办理备案手续， 充分体现了便民、 高效原则。

二、食品安全备案制度的功能

食品安全备案作为一种新型的食品安全治理方式， 在食品安全领域具有较为广泛的应用空间。 食品安全备案制度具有以下基本功能。

（一）监督功能

为了减轻行政相对人的负担， 提高行政机关办事效率， 预防腐败， 我国政府不断推进行政审批制度改革， 行政管理模式发生了重大变化， 由事前监管向事后监管转变， 由刚性监管向柔性监管转变。 按照 《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》 的规定， 在我国市场经济体制下， 行政许可仍然是不可缺少的管理措施和调节手段， 但其适用范围应当受到严格的限制。 食品安全备案是适应社会发展需要而确立的食品安全重要管理方式。 对于食品生产经营者的活动， 凡是通过备案管理能够达到监督制约目的的， 不需要通过食品安全审批加以监管。 可见， 食品安全备案具有事后监督功能， 即食品安全监管部门通过对食品安全生产经营者从事的食品生产经营活动进行必要的备案监督， 排除其可能对个人、 社会带来的危险，或者对产生的不利后果进行补救， 以维护社会秩序和行政相对人的合法权益。

（二）信息功能

当今社会， 行政信息纷繁复杂， 变化多端， 单靠行政机关自身的力量是难以及时、 准确掌握的。 如果行政机关在行政信息不准确、 不全面、 不及时的情况下盲目决策， 将可能导致行政决策失误， 甚至违法决策， 给社会和国家带来严重损失。 同时， 信息也是行政执法的基础。 任何行政执法都必须具有事实依据， 而事实依据的获得离不开信息的收集。 现实中， 食品安全监管部门获取食品生产经营信息的方式是多种多样的， 其中食品安全备案是食品安全监管部门及时、 高效获取食品安全生产信息、 经营信息和餐饮服务信息的重要方式之一。 因此， 食品安全备案的主要功能就是收集信息、 存档备查、 掌握食品生产经营者活动的信息， 以利于食品安全监管部门进行监督。

（三）约束功能

约束功能是从限制、 约束的角度来谈食品安全备案的效力， 它要求在食品安全备案关系中， 食品安全监管部门和食品生产经营者均应受法律约束。 食品生产经营者必须诚实不欺， 按期如实向食品安全监管部门报送有关备案材料和反映真实情况， 并对其报送材料和反映情况的真实性负责；未按期如实报送备案材料的， 或者报送的备案材料与其生产内容不相符合的， 由食品安全监管部门责令其限期改正， 并依法给予相应的行政处罚。食品安全监管部门必须依法履行职责， 对食品生产经营者报送的备案材料， 要及时受理、 审查， 及时作出处理。 无正当事由拖延办理备案事项的， 应依法承担相应的法律责任。

三、食品安全备案制度的实践探索

为推进行政审批制度改革， 解决食品安全监管方式较为单一的问题，新 《食品安全法》 规定了一系列备案条款， 食品安全备案制度更加规范化、 法律化。

（一）地方标准备案

为保障民众食品安全， 规范食品安全地方标准的制定， 新 《食品安全法》 第29条规定： “对地方特色食品， 没有食品安全国家标准的， 省、 自治区、 直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。 食品安全国家标准制定后， 该地方标准即行废止。” 也就是说， 负责制定食品安全地方标准的省级卫生行政部门， 应当按照有关规定， 在一定时间内， 按规定的要求向国务院卫生行政部门备案， 接受其必要的监督。

（二）企业标准备案

为进一步提升食品企业市场竞争力， 新 《食品安全法》 第30条规定：“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准， 在本企业适用， 并报省、 自治区、 直辖市人民政府卫生行政部门备案。” 这就要求企业在进行食品生产时， 应当严格遵循已经备案的食品安全企业标准的规定， 按照该标准组织生产、 进行检验， 保障其生产食品的安全。 同时， 省级卫生行政部门如果发现备案的企业食品安全标准违反有关法律、 法规， 或者低于国家强制性标准或者地方标准时， 应当予以指出、 纠正。(www.xing528.com)

（三）保健食品备案

保健食品备案是新 《食品安全法》 中被社会广泛关注的重点之一。 该法第76条规定： “使用保健食品原料目录以外原料的保健食品和首次进口的保健食品应当经国务院食品药品监督管理部门注册。 但是， 首次进口的保健食品中属于补充维生素、 矿物质等营养物质的， 应当报国务院食品药品监督管理部门备案。 其他保健食品应当报省、 自治区、 直辖市人民政府食品药品监督管理部门备案。” 备案是实现分级分类管理的重要举措， 对于低风险的保健食品适合备案制度， 而高风险的保健食品更为适合注册制度。保健食品实行“备案＋注册” 模式， 将可以形成较高的行政效率、 降低研发成本。

（四）婴幼儿配方食品备案

婴幼儿配方食品安全问题一直是公众关注的焦点。 新 《食品安全法》第81条第3款规定： “婴幼儿配方食品生产企业应当将食品原料、 食品添加剂、 产品配方及标签等事项向省、 自治区、 直辖市人民政府食品药品监督管理部门备案。” 食品原料、 食品添加剂备案应包括种类、 来源和合格证明等内容； 产品配方备案应包括配方中各种原料及其用量等内容； 标签备案应包括包装上的文字、 图形、 符号及一切说明物。 通过上述事项的备案， 便于省级食品药品监督管理部门通过核查有关备案材料进行事后监督， 履行监管责任。

（五）对境外出口商或者代理商、 进口食品的进口商备案管理

为掌握进口食品进出口商信息及进口食品来源和流向， 保障进口食品的可追溯性， 有效处理进口食品安全事件， 保障进口食品安全， 有必要对向我国境内出口食品的境外出口商或者代理商、 进口食品的进口商实行备案管理。 为此， 2012年4月， 国家质量监督检验检疫总局制定《进口食品进出口商备案管理规定》 （以下简称 《规定》 ）。 该 《规定》要求向中国出口食品的出口商或者代理商向国家质检总局申请备案。 国家质检总局对完整提供备案信息的出口商或者代理商予以备案。 该 《规定》 要求进口商向其工商注册登记地出入境检验检疫机构申请备案， 备案申请资料齐全的， 出入境检验检疫机构应当受理并在5个工作日内予以备案。

（六）出口食品生产企业和出口食品原料种植、 养殖场备案

为保证出口食品的安全， 维护我国出口食品企业的信誉， 新 《食品安全法》 第99条规定：“出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应当向国家出入境检验检疫部门备案。” 对出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场实行备案管理，一方面有利于监管部门及时掌握食品生产企业的生产状况，规范出口食品生产企业和食品原料种植、养殖场的行为； 另一方面将出口食品的监管工作向生产领域延伸，有利于鼓励出口食品生产企业提高管理水平和食品质量，从源头上把好质量关，提高出口食品的质量。

四、食品安全备案制度的完善

为适应改革发展的需要， 各级政府食品安全监管部门应当高度重视食品安全备案制度的落实， 通过健全行政法治， 促进行政管理水平的提高，逐步完善食品安全备案制度。

（一）扩大食品安全备案范围

为规范食品生产经营者的活动、 保障民众食品安全， 新 《食品安全法》 已明确规定保健食品备案、 地方标准备案、 企业标准备案、 婴幼儿配方食品备案等内容， 进一步拓宽了食品安全监管方式。 随着国家行政审批制度改革的深入， 食品安全监管部门应继续扩大备案管理的范围， 以适应社会发展的需要。 由于食品从农田到餐桌需要经过多个环节， 不同环节可以采用不同的管理模式， 对于从事低风险的食品生产经营活动适合采用备案管理， 而从事高风险的食品生产经营活动更为适合采用审批制度。 根据实际需要， 目前应将食品运输、 食品贮存等纳入备案管理范围。

（二）规范食品安全备案设定

食品安全备案的设定属于立法行为， 应当符合我国的立法体制和依法行政的要求。 规范食品安全备案的设定， 需要从源头上治理食品安全备案存在的现实问题。 食品安全备案的设定只能由全国人大及其常委会、 国务院、 有权制定地方性法规的省、 市人大及其常委会、 有权制定地方政府规章的省、 市人民政府行使。 除此之外， 其他任何国家机关都不得行使食品安全备案的设定权。 食品安全备案作为一种行政管理方式， 也会增加行政管理成本， 在不同程度上为公民、 法人或其他组织设定义务。 因此， 在食品安全备案设定事项范围方面， 应根据监督需要， 将涉及国家安全、 公共安全、 社会稳定、 经济秩序、 环境保护、 人身及财产安全等方面事项纳入可以设定食品安全备案的范围。 对已设定食品安全备案的事项， 食品安全监管部门直接通过行政检查、 行政执法等方式可以实现食品安全监督管理目的的， 或者监管部门之间能够通过资源共享机制获取行政监督管理信息的不得设定行政备案。 已设定的食品安全备案制度， 要定期进行评估， 对经评估没有必要继续实施的备案， 按立法程序修改或者停止实施有关备案的规定。

（三）完善食品安全备案程序

从某种意义上讲， 食品安全备案就是一个食品安全信息披露、 存档备查、 具有程序性特征的行为。 只有具备了完善的正当程序， 才能使食品安全备案在正当程序的框架内有序地进行， 防止食品安全备案的随意性和制度的扭曲。 按照行政程序基本理论， 食品安全备案程序主要包括四个方面的内容， 即提出备案申请或发出备案通知； 报送备案资料信息； 受理和审查； 作出备案决定。 因此， 针对我国目前食品安全备案程序的现状， 应从上述四个方面分别加以规范。 譬如， 在提出备案申请或发出备案通知阶段， 应重点对提出备案申请的条件、 备案申请书的内容等方面予以明确；在报送备案资料信息阶段， 应重点考虑备案相对人报送备案资料信息的具体时限问题； 在受理和审查阶段， 要对审查方式的选择进行确定； 在作出备案决定阶段， 应对说明理由制度、 陈述和申辩制度等予以细化。

（四）健全食品安全备案法律规范

食品安全备案法律规范不健全是影响和制约食品安全备案功能发挥的主要原因。 因此， 为适应行政审批制度改革的需要， 国家应尽快制定和实施 《行政备案法》， 明确行政备案的原则、 行政备案的设定、 行政备案的实施、 行政备案的程序、 行政备案当事人的权利义务、 行政备案的费用、 行政备案的监督管理、 法律责任等。 从宏观层面、 国家体制层面根本解决行政备案无法可依的问题， 把行政备案正式纳入高层次的法治化轨道。

（五）建立食品安全备案监督机制

新修订的 《食品安全法》 规定了若干食品安全备案内容， 食品安全备案有法可依。 当前， 如何有效落实是破解食品安全备案制度问题的关键。因为， 法律的生命力在于实施， 制度的震撼力在于落实。 建立完备的监督机制是推进食品安全备案制度良性运行的有效举措。 食品安全监管部门根据备案对象的不同、 食品安全风险主体的不同， 可以采取书面审查和实地核查等多种方式进行监督， 以实现备案管理目标。 各级人民政府应加强对食品安全监管部门落实食品安全备案制度的情况进行监督， 从而真正发挥食品安全备案制度的作用。

（六）建立食品安全备案救济制度

按照现代法治原则的要求， 有损害必有救济。 食品安全备案与其他行政执法行为一样， 难免会发生权力的滥用和造成利益损害， 因此必须加强监督， 明确责任。 如果由于食品安全备案监管部门的责任造成了备案相对人的权益损害， 理应予以救济。 从理论上讲， 食品生产经营者不服食品安全备案应当可以寻求行政复议或者行政诉讼解决， 但我国 《行政复议法》和 《行政诉讼法》 规定， 只有行政行为才能单独申请行政复议或者提起行政诉讼。 而食品安全备案是一种行政事实行为， 不是行政行为， 因而不能通过行政复议或行政诉讼解决。 但从有效控制行政备案权滥用的角度出发， 如果食品安全备案行为影响到备案相对人的权利义务时， 应将行政备案纳入行政复议和行政诉讼受案范围。 这样既有助于实现食品安全备案的法治化， 又有助于保护备案相对人的合法权益。

[1] 徐景波： “完善食品安全备案制度”， 载 《中国食品安全报》 2015年12月3日。