食品安全风险与责任探究

新修订的 《食品安全法》 已于2015年4月24日由第十二届全国人大常委会第十四次会议高票审议通过。 《食品安全法》 的修订全面贯彻了新时期党中央、 国务院有关加强食品安全工作的新思想、 新论断、 新要求，通过监管理念、 制度、 机制、 方式等创新， 着力解决食品安全工作中存在的突出问题， 进一步增强监管工作的科学性、 针对性和有效性， 全面提升食品安全保障水平。 新修订的 《食品安全法》 由现有的104条增加到154条； 字数由1.5万字增加到3万字， 法律责任由15条增加到28条，被称为 “史上最严的食品安全法”， 在中国食品安全法治史上具有新的“里程碑” 意义。 对新修订的 《食品安全法》 可以进行多角度解读， 从多年的治理实践来看， 风险和责任是把握食品安全工作的重要视角。

一、风险全面防控

风险是把握食品安全的一把 “金钥匙”。 人类自诞生之日起， 就与食品安全风险进行了长期的斗争。 风险治理理念的提出， 标志着食品安全治理从经验治理到科学治理、 从传统治理到现代治理的转变， 标志着人类对食品安全的认识进入了新的历史阶段， 同时也标志着食品安全治理新时代的到来。 因此， 风险治理理念的提出， 在食品安全发展史上具有 “转折点” 的重大意义。

从对立统一规律看， 安全与风险对立统一、 相互依存、 此消彼长， 只有在安全与风险的 “对立” 中研究食品安全， 才能把握食品安全的奥妙；也只有在安全与风险的 “统一” 中研究食品安全， 才能把握食品安全的真谛。 抓住了食品安全的风险点， 就抓住了食品安全工作的切入点、 着力点和制高点， 就抓住了食品安全全部工作的核心、 本质和要义。

我国食品安全风险具有复杂性、 广泛性、 多样性、 叠加性等许多特点， 围绕食品安全风险的全面防控， 新修订的 《食品安全法》 确立了“食品安全工作实行预防为主、 风险管理、 全程控制、 社会共治， 建立科学、 严格的监督管理制度” 的总要求， 进一步强化了食品安全风险治理制度。 主要表现在以下几个方面。

（一）建立食品安全风险分级制度

从绝对意义上看， 风险无处不在、 无时不有， 但从相对意义上看， 有轻有重、 有缓有急， 从治理策略上看， 则要求分类治理、 分步实施。 《食品安全法》 第8章 “监督管理” 的第1条就确立了食品安全风险分级制度， 即食品安全监管部门根据食品安全风险监测、 风险评估结果和食品安全状况等， 确定监督管理的重点、 方式和频次， 实施风险分级管理。风险分级既是食品安全监管的重要制度， 更是食品安全治理的基本原则。 新修订的 《食品安全法》 按照风险管理的要求， 确立了 “具有较高程度安全风险的食品” “具有较高风险的食品相关产品” “发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者” “食品安全系统性风险” 等基本概念， 目的在于对不同程度风险的食品实行不同的等级监管， 在全面治理的基础上强化重点治理， 进一步增强治理工作的科学性、 针对性和有效性。

（二）建立食品安全风险交流制度

2006年联合国粮农组织、 世界卫生组织在 《食品安全风险分析——国家食品安全监管机构指南》 中确立了食品安全风险分析模式， 即风险评估、 风险管理和风险交流， 这标志着食品安全治理范式走上成熟定型阶段。 新修订的 《食品安全法》 在完善食品安全风险监测、 风险评估的基础上， 确立了食品安全风险交流制度。 该法第23条规定， 县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、 食品安全风险评估专家委员会及其技术机构， 应当按照科学、 客观、 及时、 公开的原则， 组织食品生产经营者、 食品检验机构、 认证机构、 食品行业协会、 消费者协会以及新闻媒体等， 就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。 该条确立了食品安全风险交流的原则、 内容、 组织者和参与者， 完善了我国食品安全治理结构， 有利于推动食品安全社会共治、 实现食品安全风险交流的有序开展。

（三）建立食品安全风险自查制度

在信息化、 互联网、 大数据时代， 食品安全风险更加复杂、 多样、 广泛、 隐蔽， 只有食品生产经营者才能对其生产经营活动了如指掌。 为切实落实食品安全责任， 新修订的 《食品安全法》 第47条规定， 食品生产经营者应当建立食品安全自查制度， 定期对食品安全状况进行检查评价。 生产经营条件发生变化、 不再符合食品安全要求的， 食品生产经营者应当立即采取整改措施； 有发生食品安全事故潜在风险的， 应当立即停止食品生产经营活动， 并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告。 该法第83条规定， 生产保健食品， 特殊医学用途配方食品、 婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品的企业， 应当按照良好生产规范的要求建立与所生产食品相适应的生产质量管理体系， 定期对该体系的运行情况进行自查， 保证其有效运行， 并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门提交自查报告。 该法确定了风险自查与隐患整改相结合、 与结果报告相结合， 有利于促进食品安全经营者按照预防为主的原则， 及时排查和消除食品安全风险。

（四）建立食品安全责任约谈制度

食品安全责任约谈是政府强化食品安全行政指导的具体措施， 体现了食品安全工作预防为主的原则。 新修订的 《食品安全法》 确定了两类责任约谈。 一是对企业的责任约谈。 《食品安全法》 第114条规定， 食品生产经营过程中存在食品安全隐患， 未及时采取措施消除的， 县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。 二是对政府或者监管部门的责任约谈。 《食品安全法》第117条规定， 县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险、 未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的， 本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。 地方人民政府未履行食品安全职责、 未及时消除区域性重大食品安全隐患的， 上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。 为强化两类约谈的实施效果， 法律规定了以下两个方面的直接要求：一为及时进行整改。 被约谈后， 食品生产经营者应当立即采取措施进行整改， 消除隐患。 被约谈的食品药品监督管理部门、地方人民政府应当采取措施， 对食品安全监督管理工作进行整改。 二为约谈及整改情况纳入档案或者记录。 责任约谈情况和整改情况应当分别纳入食品生产经营者食品安全信用档案、 地方人民政府和有关部门食品安全监督管理工作评议、 考核记录。

（五）建立食品安全全程追溯制度

为强化食品安全风险的全程控制， 新修订的 《食品安全法》 明确了国家建立食品安全全程追溯制度、 部门间建立食品安全全程追溯机制和企业建立食品安全追溯体系的义务。 《食品安全法》 第42条规定， 国家建立食品安全全程追溯制度。 食品生产经营者应当依照本法的规定， 建立食品安全追溯体系， 保证食品可追溯。 国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、 留存生产经营信息， 建立食品安全追溯体系。 国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。

（六）完善问题食品召回制度

问题食品召回分为生产者召回和经营者召回。 新修订的 《食品安全法》 在扩大食品召回范围、 确定食品生产者召回义务的基础上， 增加了经营者召回的义务。 食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的， 应当立即停止经营， 通知相关生产经营者和消费者， 并记录停止经营和通知情况。 与此同时， 新法还规定， 食品生产经营者应当将食品召回和处理情况向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告； 需要对召回的食品进行无害化处理、 销毁的， 应当提前报告时间、 地点。 食品药品监督管理部门认为必要的， 可以实施现场监督。

（七）建立特殊食品严格监管制度

特殊食品是指供特定人群食用的食品。 新修订的 《食品安全法》 第74条规定， 国家对保健食品、 特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理。 与普通食品相比较， 对特殊食品的严格监管， 主要表现在产品注册、 原料、 特定功能、 生产质量管理体系、 标签、说明书、 广告等方面。 如对保健食品， 根据不同类别实行注册或者备案管理； 对特殊医学用途配方食品， 实行注册管理。 对婴幼儿配方乳粉的产品配方， 实行注册管理。 保健食品、 特殊医学用途配方食品、 婴幼儿配方乳粉生产企业应当按照注册或者备案的产品配方、 生产工艺等技术要求组织生产。

（八）建立农业投入品使用管理制度

食品安全源于源头控制。 《农产品质量安全法》 对农业投入品作出了原则性的规定。 为进一步强化食品安全源头治理， 新修订的 《食品安全法》 对农业投入品的使用作出了具体规定：国家对农药的使用实行严格的管理制度， 加快淘汰剧毒、 高毒、 高残留农药， 推动替代产品的研发和应用， 鼓励使用高效低毒低残留农药。 食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药、 肥料、 兽药、 饲料和饲料添加剂等农业投入品， 严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定， 不得使用国家明令禁止的农业投入品。 禁止将剧毒、 高毒农药用于蔬菜、 瓜果、 茶叶和中草药材等国家规定的农作物。 县级以上人民政府农业行政部门应当加强对农业投入品使用的监督管理和指导， 建立健全农业投入品安全使用制度。

（九）完善食品安全标准管理制度

食品安全标准不完善、 不配套、 不协调属于食品安全管理的系统性、制度性风险。 新修订的 《食品安全法》 在完善食品安全标准上增加了以下内容。 一是完善了食品安全地方标准。 为解决食品安全地方标准不一导致食品市场封锁的问题， 新修订的 《食品安全法》 限定了食品安全地方标准的制定条件和范围， 规定对地方特色食品没有食品安全国家标准的， 省、自治区、 直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准， 报国务院卫生行政部门备案。 食品安全国家标准制定后， 该地方标准即行废止。 二是完善了企业的食品标准。 为鼓励食品企业制定 “具有竞争力的企业标准”， 新修订的 《食品安全法》 重新界定了企业标准的属性和效力， 规定国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准， 在本企业适用， 并报省、 自治区、 直辖市人民政府卫生行政部门备案。 三是确立了食品安全标准跟踪评价与问题标准通报报告制度。 《食品安全法》 第32条规定， 省级以上人民政府卫生行政部门应当会同同级食品药品监督管理、 质量监督、 农业行政等部门， 分别对食品安全国家标准和地方标准的执行情况进行跟踪评价， 并根据评价结果及时修订食品安全标准。 省级以上人民政府食品药品监督管理、 质量监督、 农业行政等部门应当对食品安全标准执行中存在的问题进行收集、 汇总， 并及时向同级卫生行政部门通报。 食品生产经营者、 食品行业协会发现食品安全标准在执行中存在问题的， 应当立即向卫生行政部门报告。

（十）完善食品安全信用奖惩制度

食品安全信用反映出食品安全监管部门对食品生产经营者遵守法律法规和食品安全标准、 规范生产经营活动、 保障食品安全的状况。 当前， 部分食品生产经营者法治意识、 诚信意识、 责任意识不强， 违法违规行为时有发生。 新修订的 《食品安全法》 强化了食品安全信用奖惩制度， 努力构建 “一处失信、 处处受罚” 的社会氛围。 新法第113条规定， 县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案， 记录许可颁发、 日常监督检查结果、 违法行为查处等情况， 依法向社会公布并实时更新； 对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次， 对违法行为情节严重的食品生产经营者， 可以通报投资主管部门、 证券监督管理机构和有关的金融机构。

此外， 新修订的 《食品安全法》 还建立了食品安全责任保险制度、 进口商和境外生产企业审核制度、 国外食品安全状况评估审查制度等。(www.xing528.com)

二、责任全面落实

食品安全法律关系的核心就是权利义务关系， 概括起来， 就是责任关系。 食品安全责任制度设计， 应当有利于实现 “分责清晰、 履责匹配、 尽责到位、 追责科学” 的目标。 新修订的 《食品安全法》 强化在食品生产经营者、 地方政府、 监管部门、 食品行业协会、 消费者协会、 新闻媒体、检验机构、 认证机构以及消费者等食品安全利益相关者之间科学配置权利、 义务和责任， 保障和促进各项权利的有效行使、 各项义务的有效履行和各项责任的有效落实。

新修订的 《食品安全法》 进一步强化了食品安全利益相关者的责任，如食品生产经营者是食品安全的第一责任人， 对其生产经营食品的安全负责， 应当依照法律、 法规和食品安全标准从事生产经营活动， 保证食品安全， 诚信自律， 对社会和公众负责， 接受社会监督， 承担社会责任。 按照新修订的 《食品安全法》， 食品生产经营者应当承担以下主要义务：取得食品生产经营许可、 获得特殊食品产品或者配方注册、 履行企业标准备案义务、 履行产品备案义务、 建立食品安全管理制度、 配备食品安全管理人员、 建立从业人员健康管理制度、 建立生产控制要求、 建立食品安全追溯体系、 建立食品安全自查制度、 建立进货查验记录制度、 建立出厂检验记录制度、 建立问题食品召回方案、 执行食品标签管理制度、 执行食品说明书管理制度、 执行食品广告管理制度、 制定食品安全事故处置方案、 履行食品安全事故处置义务、 接受食品安全责任约谈、 接受违法行为行政处罚、 承担损害赔偿责任等。

为强化食品安全责任的全面落实， 新修订的 《食品安全法》 强化了通过建立激励与约束、 褒奖与惩戒、 动力与压力、 自律与他律相结合的食品安全治理机制， 使食品安全利益相关者各方更加积极、 更加主动、 更加担当、 更加尽责， 强化食品安全治理， 不断提升食品安全水平。 除了全程监管机制、 信息共享机制、 责任约谈机制、 信用联防机制外， 新修订的 《食品安全法》 还建立了以下重要治理机制。

（一）建立食品安全贡献褒奖机制

食品安全问题属于世界性难题。 破解食品安全难题需要全社会的共同努力， 需要付出艰苦的努力和创造。 激励是管理的第一原则。 新修订的《食品安全法》 在贯彻 “最严厉的处罚、 最严肃的问责” 原则的同时， 突出了食品安全贡献褒奖机制。 新法第13条规定， 对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人， 按照国家有关规定给予表彰、 奖励。 该规定有利于在食品安全领域弘扬主旋律、 激励正能量、 塑造新形象。

（二）完善食品安全绩效评价机制

食品安全既是 “产” 出来的， 也是 “管” 出来的。 为推进地方政府、监管部门认真履行食品安全责任， 新修订的 《食品安全法》 总结了多年实施的食品安全综合评价制度、 食品安全绩效考核制度的经验， 在原有的地方政府对监管部门监管工作进行评议、 考核的基础上， 增加了上级政府对下级政府食品安全监管工作的评议、 考核。 该法第7条规定， 县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制。 上级人民政府负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、 考核。 县级以上地方人民政府负责对本级食品药品监督管理部门和其他有关部门的食品安全监督管理工作进行评议、 考核。

（三）建立食品安全有奖举报机制

为充分调动社会各界积极参与食品安全监督， 新修订的 《食品安全法》 保留了任何组织和个人有权举报食品安全违法行为的规定， 同时强调， 监管部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话， 接受咨询、 投诉、 举报。 对查证属实的举报， 给予举报人奖励。 同时， 新法建立了 “内部吹哨人” 制度， 规定举报人举报所在企业的， 该企业不得以解除、 变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。

（四）建立食品安全能力抽考机制

食品安全治理属于专业治理， 无论是企业的食品安全管理人员， 还是监管部门的执法人员， 都需要具有良好的素质。 新修订的 《食品安全法》第44条规定， 食品生产经营企业应当配备食品安全管理人员， 加强对其培训和考核。 经考核不具备食品安全管理能力的， 不得上岗。 食品药品监督管理部门应当对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况。 该法第116条规定， 县级以上人民政府食品药品监督管理、 质量监督等部门应当加强对执法人员食品安全法律、 法规、 标准和专业知识与执法能力等的培训， 并组织考核。 不具备相应知识和能力的， 不得从事食品安全执法工作。

（五）完善食品安全信息公开机制

公开是保障食品安全最有力的武器之一。 为切实保障广大消费者的知情权、 参与权、 监督权和表达权， 按照全面公开、 及时公开、 充分公开、有效公开的要求， 新法突出了食品安全信息公开， 有关公布、 公开、 公告、 公示等规定达40多处， 涉及食品安全标准公开、 风险交流公开、 产品注册公开、 企业许可公开、 监督抽检公开、 行政处罚公开等多个方面，形成了系统完备的信息公开机制。 如 《食品安全法》 第28条规定， 制定食品安全国家标准， 应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品安全风险评估结果， 参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果， 并将食品安全国家标准草案向社会公布， 广泛听取食品生产经营者、消费者、 有关部门等方面的意见。 该法第44条规定， 食品药品监督管理部门应当对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况。

（六）建立食品安全责任保险机制

食品安全责任保险， 是指以被保险人对因其生产经营的食品存在缺陷造成第三者人身伤亡和财产损失时依法应负的经济赔偿责任为保险标的的保险。 建立食品安全责任保险制度， 有利于发挥保险的风险管理功能， 用经济杠杆化解食品安全责任纠纷； 有利于完善社会治理体系， 创新食品安全治理方式， 推进食品安全社会共治。 新修订的 《食品安全法》 第43条规定， 国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险。 目前的食品安全责任保险虽然不属于强制性责任保险， 但其有利于通过多种手段强化食品安全风险社会分担、 促进食品安全社会共治。

（七）建立食品安全立法约束机制

关于食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营活动的具体管理办法，现行 《食品安全法》 规定由省、 自治区、 直辖市人大常委会负责制定。 新修订的 《食品安全法》 第36条第3款规定， 食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、 自治区、 直辖市制定。 为了保证具体管理办法能够及时制定， 除了 《立法法》 确定的约束机制外， 新修订的 《食品安全法》 第127条规定， 对食品生产加工小作坊、 食品摊贩等的违法行为的处罚， 依照省、 自治区、 直辖市制定的具体管理办法执行。 也就是说，如果省、 自治区、 直辖市没有及时制定相关的具体管理办法， 其对食品生产加工小作坊、 食品摊贩等的违法行为的处罚则缺乏法律依据。 这有利于地方加快出台食品生产加工小作坊、 食品摊贩等监督管理办法。

（八）建立食品安全部门协同机制

2013年， 我国进行食品安全监管体制改革， 建立了相对统一的食品安全监管体制， 但食品安全治理仍然需要多部门协同。 新修订的 《食品安全法》 在许多方面强化了部门间的协同， 如国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。 食品中农药残留、 兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、 国务院农业行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定。 国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。 保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录， 由国务院食品药品监督管理部门会同国务院卫生行政部门、 国家中医药管理部门制定、 调整并公布。

（九）建立食品安全行刑衔接机制

严惩重处食品安全违法犯罪行为， 需要行政部门和司法部门间建立有效的行刑衔接机制。 新修订的 《食品安全法》 第121条规定， 县级以上人民政府食品药品监督管理、 质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的， 应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。 对移送的案件， 公安机关应当及时审查； 认为有犯罪事实需要追究刑事责任的， 应当立案侦查。 公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实， 或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任， 但依法应当追究行政责任的， 应当及时将案件移送食品药品监督管理、 质量监督等部门和监察机关， 有关部门应当依法处理。 公安机关商请食品药品监督管理、 质量监督、 环境保护等部门提供检验结论、 认定意见以及对涉案物品进行无害化处理等协助的， 有关部门应当及时提供， 予以协助。

（十）完善食品安全责任追究机制

新修订的 《食品安全法》 按照 “最严厉的处罚、 最严肃的问责” 的要求， 加大了对各类违法行为的惩处力度。 一是实行刑事责任优先原则。对各类食品安全违法行为首先进行刑事责任判断， 构成犯罪的， 移交司法机关追究刑事责任。 二是提高了处罚的数额， 最高处罚额可达到违法生产经营的食品货值金额的30倍以下罚款。 三是增加了行政拘留和治安管理处罚措施。 如违法使用剧毒、 高毒农药的， 除依照有关法律、 法规规定给予处罚外， 可以由公安机关给予拘留。 四是加大资格处罚的力度， 如食品检验机构、 食品检验人员出具虚假检验报告的， 由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质。 被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、 直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可， 或者从事食品生产经营管理工作、 担任食品生产经营企业食品安全管理人员。 五是对 “累犯” 加重处罚。 食品生产经营者在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停产停业、 吊销许可证以外处罚的， 由食品药品监督管理部门责令停产停业， 直至吊销许可证。 六是增加行政赔偿制度。 食品药品监督管理、 质量监督等部门在履行食品安全监督管理职责过程中， 违法实施检查、 强制等执法措施， 给生产经营者造成损失的， 应当依法予以赔偿。 七是强化食品安全责任连带。 如网络食品交易第三方平台没有履行法定义务使消费者的合法权益受到损害的， 应当与食品经营者承担连带责任； 明知未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动， 或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动， 仍为其提供生产经营场所或者其他条件， 从而使消费者的合法权益受到损害的， 应当与食品、 食品添加剂生产经营者承担连带责任。 八是加大惩罚性赔偿力度。 生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品， 消费者除要求赔偿损失外， 还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金； 增加赔偿的金额不足一千元的， 为一千元。 九是确立首负责任制。 消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的， 可以向经营者要求赔偿损失， 也可以向生产者要求赔偿损失。 接到消费者赔偿要求的生产经营者， 应当实行首负责任制， 先行赔付， 不得推诿； 属于生产者责任的， 经营者赔偿后有权向生产者追偿； 属于经营者责任的， 生产者赔偿后有权向经营者追偿。

[1] 徐景和： “风险与责任”， 载 《中国食品安全报》 2015年6月30日。