科学理念：打造完善的食品安全法律制度

《食品安全法》 的颁布实施， 对规范我国食品生产经营活动、 加强食品安全监督管理、 提高食品安全水平， 发挥了重要的作用。 随着我国食品产业的快速发展、 食品安全需求的不断提升和食品安全监管力度的持续加大， 《食品安全法》 的部分内容已不能完全适应经济社会发展的需要， 需要尽快予以修订完善。 多年的食品安全监管实践启示我们， 必须从我国现实国情出发， 以科学的理念为指导来修订 《食品安全法》。

一、将风险治理理念贯彻到底

在食品安全治理理念中， 风险治理理念为核心理念、 第一理念， 其他理念大都由风险治理理念所派生或者所延伸。 风险治理理念的提出对全球食品安全工作具有根本性、 全局性和方向性的重大影响。 20世纪90年代以来， 一些危害人类生命健康的重大食品安全事件不断发生， 在应对这些重大事件中， 国际社会逐步探索出了以科学为依据的食品安全管理方式，食品安全风险分析模式应运而生。

风险分析模式主要包括风险评估、 风险管理与风险交流。 风险评估主要是从技术的角度来认识食品安全风险， 风险管理主要是从行政的角度来解决食品安全风险， 而风险交流主要是从社会的角度来应对食品安全风险。 我国 《食品安全法》 确立了食品安全风险监测和食品安全风险评估制度， 这标志着我国食品安全治理正逐步从结果治理向过程治理、 从经验治理向科学治理、 从传统治理向现代治理转变。

风险是众多管理科学面临的主题。 食品安全领域是充满风险的领域，安全与风险对立统一、 此消彼长。 多年的监管实践表明， 只有从安全与风险的对立统一中把握食品安全， 才能准确地把握食品安全的真谛。 当前，贯彻科学发展观， 应当进一步强化食品安全风险治理， 将风险治理理念贯彻到底， 以其统领食品安全工作的全局。

首先， 应当将风险治理原则确定为食品安全治理的基本原则。 所谓基本原则是指贯穿于食品安全治理全过程和各方面的原则。 风险遍布于食品生产经营的全过程， 有必要强化从农田到餐桌食品生产经营全程治理， 尤其要强化源头治理和过程控制； 风险来源于社会的许多方面， 有必要强化食品安全的社会治理； 破解食品安全难题需要专业机构、 队伍和人员， 有必要强化食品安全专业治理； 食品安全风险具有复杂性和隐蔽性， 只有积极主动才能及时有效发现问题， 有必要强化食品安全的能动治理。

其次， 应当将分类治理制度确定为食品安全治理的基本制度。 长期以来， 在食品安全领域， 往往基于业态、 规模、 产权等要素对食品企业进行分类。 严格说来， 这一分类并没有抓住食品安全治理的本质和精髓。 食品安全与食品风险是相对应的概念。 从绝对的意义上看， 风险无处不在、 无时不有； 而从相对的意义上看， 风险有轻有重、 有缓有急。 治理的基本策略是分类治理、 分步实施。 有必要从风险的角度对食品企业进行科学的分类分级， 政府可以根据风险程度确定食品安全监管的重点、 方式和频次。这样不仅可以节约监管资源， 也可以提高监管效能。

再次， 应当进一步完善食品安全风险治理的具体制度。 为实现全程治理， 在新体制下有必要明确农业行政部门负责的食用农产品质量安全监管、 食品药品监管部门负责的食品生产经营监管的关系； 为实现社会治理， 有必要建立食品安全风险交流制度， 鼓励和支持监管部门、 评估机构、 食品企业、 行业协会、 新闻媒体、 消费者等， 按照科学、 客观、 及时、 公开的原则， 开展食品安全风险交流； 为实现能动治理， 有必要建立食品企业生产经营状况自查制度， 以便及时发现解决风险； 为实现专业治理， 有必要建立食品企业管理人员职业资格制度， 不断提升食品安全管理人员的职业素养。

二、将社会治理理念发扬光大

食品是人类社会赖以生存和发展的最重要物质资料。 与其他产品相比， 食品作为人类生存的必需品， 拥有最广泛的利益相关者。 食品安全关系着每个人的每一天。 联合国粮农组织和世界卫生组织在 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》 中强调指出， 一国建立、 更新、强化或者改革食品安全治理体系时， 必须充分考虑加强食品治理活动基础的若干原则及其意义， 要充分认识食品治理人人有责， 需要所有的利益相关者积极合作。

食品安全问题是个重大的社会问题。 食品安全风险来源的广泛性、 食品安全风险影响的社会性、 食品安全治理措施的综合性等多种因素， 决定了食品安全应当实行社会治理。 破解食品安全这一重大社会问题， 必须依靠社会多方的智慧和力量。 破解食品安全难题是新时期一场广泛而持久的人民战争。

《食品安全法》 确立了食品安全社会治理理念。 如食品行业协会应当加强行业自律， 引导食品生产经营者依法生产经营， 推动行业诚信自律，宣传、 普及食品安全知识。 国家鼓励社会团体、 基层群众性自治组织开展食品安全法律、 法规以及食品安全标准和知识的普及工作， 倡导健康的饮食方式， 增强消费者食品安全意识和自我保护能力。 新闻媒体应当开展食品安全法律、 法规以及食品安全标准和知识的公益宣传， 并对违法行为进行舆论监督。 任何组织或者个人有权举报食品生产经营中的违法行为， 有权向有关部门了解食品安全信息， 对食品安全监督管理工作提出意见和建议。 这些制度有着丰富的发展内涵和广阔的拓展空间。

必须深刻地看到， 将食品安全社会治理仅仅停留在治理理念的层次上既不充分、 也不深刻。 艰巨的任务是如何建立行之有效的制度机制使食品安全社会共治得到真正落实。 必须坚持大社会安全观， 通过科学的制度机制安排协调好政府、 部门、 企业、 行业、 公众、 媒体等多方面的关系， 充分调动社会各方面的积极性、 主动性和创造性， 形成纵横交错、 密切协作、 职责清晰的食品安全治理网络， 共同保障食品安全。

首先， 应当把社会治理作为食品安全治理的重要原则。 作为治理原则和治理策略， 社会治理在一定程度上反映着治理的视野和胸怀。 当前， 食品安全问题敏感、 复杂、 艰巨， 公众对于食品安全问题可谓关注度高、 满意度低， 参与度高、 容忍度低， 期望值高、 信赖值低。 在此特殊历史时期， 加强食品安全社会治理、 形成食品安全社会共治， 有利于形成食品安全治理的命运共同体， 群策群力破解食品安全难题。

其次， 应当加快建立食品安全社会治理的基本格局。 食品安全社会治理涉及众多主体。 在这些主体中， 有的是权力持有者， 有的是义务承担者； 有的是私利益追逐者， 有的是公益维护者。 应当精心组织、 科学安排、 积极引导、 有序推进， 加快构建企业负责、 政府监管、 行业自律、 社会监督的食品安全社会治理大格局。(www.xing528.com)

再次， 应当加快建立食品安全社会治理的有效机制。 如建立食品安全有奖举报制度， 鼓励社会各界积极举报食品安全违法犯罪行为。 建立食品安全责任强制保险制度， 食品生产经营企业应当按照国家有关规定投保食品安全责任强制险， 以保障消费者的切身利益。 建立企业管理体系社会专业评价制度， 鼓励社会专业机构开展食品安全管理体系评价。

三、将责任治理理念落实到位

食品安全法律关系的内容是食品安全权利义务关系。 为保证食品安全， 保障公众身体健康和生命安全， 《食品安全法》 规定了食品企业、 监管部门、 地方政府、 检验机构、 行业协会、 社会团体等在食品安全方面的责任。 随着食品安全形势的发展和治理力度的加大， 食品安全责任体系需要进一步完善。

当前， 在食品安全责任治理方面还存在以下突出问题。 一是责任配置不够科学。 企业责任与政府责任、 政治责任与法律责任、 行政责任和刑事责任等， 划分还不够合理、 衔接还不够密切。 二是履职保障不够有力。 基层普遍存在资金匮乏、 人力不足、 手段落后的现象。 三是责任落实不够到位。 一些地方忙于经济发展， 食品安全监管若有若无， 时隐时现， 监管难以到位。 四是失职追究不够严格。 由于举证难、 调查难、 鉴定难， 有些失职渎职人员并没有受到法律的严惩。

首先， 应当强化食品安全权利义务关系的科学配置。 食品生产经营企业义务的核心内容是严格执行食品安全法律标准， 加强生产经营管理， 保证食品安全。 食品生产经营的最终目的在于满足消费， 食品消费的基本前提是食品必须安全。 生产经营安全的食品是食品企业对社会的基本义务，是食品企业得以存续与发展的基本条件。 法律可以为食品企业设定义务，但尽善尽美的法律是不存在的。 诚信自律是企业从事生产经营活动的第一原则。 诚信自律可以弥补成文法律的缺陷。 政府及其监管部门责任的核心是严格依法履行监管职责， 最大限度地发现风险， 最大限度地保证安全。社会专业服务机构责任的核心是依法依约开展风险监测、 风险评估、 安全认证、 安全评价等。

其次， 应当保障食品安全责任主体履行义务所需要的基本条件。 从食品企业来看， 企业应当拥有专职管理人员从事风险防控。 有必要建立食品安全管理人员职业资格制度， 以提升食品安全管理人员的职业素养。 从政府及其监管部门来看， 有必要保障各级政府监管部门履行职责所必需的基本条件。 国务院有关部门应当制定食品安全监管能力建设标准， 明确各级人民政府食品安全监管能力建设要求。 县级以上地方政府应当将食品安全监管工作经费纳入同级政府财政预算。 从社会专业机构来看， 检验机构、鉴定机构、 监测机构、 评估机构、 评价机构等社会组织应当适应食品安全发展的需要不断提升技术支撑的能力和水平。

再次， 应当明确食品安全责任主体不履行食品安全义务的法律责任。尤其要加大对故意违法违规行为的惩处力度。 在充分利用行政手段、 刑事手段的同时， 更要充分利用民事手段， 强化对检验机构、 鉴定机构、 监测机构、 评估机构、 评价机构出具虚假结论或者意见， 给企业或者消费者造成损失的制裁措施。

四、将效能治理理念摆上日程

食品安全治理的首要目标、 根本目标是安全。 但研究食品安全问题，不仅需要从政治的角度来驾驭， 也需要从经济的角度来把握。 除了安全的目标外， 还必须考虑效能的目标， 这是食品安全治理持续发展的重要前提。 食品安全治理应当注重治理投入与治理产出的关系， 努力以最小的投入获得最大的效益。 食品安全治理必须走科学的发展道路， 减少治理成本， 提高监管效率， 促进良性发展， 实现食品安全和经济效益的共同提升。

影响食品安全治理效能的因素很多， 这里既有宏观层面的问题， 如食品安全监管体制； 也有中观层面的问题， 如食品安全监管方式； 也有微观层面的问题， 如食品安全监管行为。 不同的路径或者方案选择， 往往会产生不同的效能。 科学的监管理念、 监管体制、 监管法制、 监管方式、 监管行为等， 往往会产生积极的监管效能， 从而促进食品安全治理水平的提高； 反之， 则有可能阻碍食品安全治理水平。

首先， 应当将食品安全效能治理作为食品安全治理的重要原则。 实行食品安全风险治理的目的就是要最大限度地实现食品安全治理效能。 食品安全监管部门可以根据风险情况确定监管的重点、 方式和频次等， 进一步增强监管工作的科学性、 针对性和有效性。 国家应当建立统一的食品安全信息平台， 依法公布食品安全信息。 地方各级人民政府应当整合食品安全检验资源、 信息资源等， 实现食品安全资源共享， 实现内涵式集约化发展。

其次， 应当创新食品安全治理机制以提升食品安全治理效能。 机制，不仅包括作为事物运行的载体或者平台， 还包括事物运行的机理或者动力。 机制的核心功能是整合资源、 形成合力、 落实责任、 形成动力。 多年的监管实践证明， 缺乏机制支撑的法律往往沦为 “死法”， 难以发挥出预期的作用。 要使 “书面上” 的法律变成 “行动中” 的法律， 应当积极创新机制， 如建立责任约谈机制。 对于在生产经营过程中存在安全隐患、 未及时采取措施消除的食品企业， 食品安全监管部门可以对其法定代表人或者主要负责人进行责任约谈； 建立绩效考核机制。 各级人民政府对在食品安全工作中取得显著成绩的单位和个人， 应当及时给予表彰奖励； 建立有奖举报机制。 县级以上地方政府应当落实财政专项资金， 对查证属实的举报， 应当给予必要的奖励。

再次， 应当创新食品安全治理方式以提升食品安全治理效能。 当今世界， 继治理理念创新、 治理体制创新、 治理法制创新、 治理机制创新后，治理方式创新已被摆上了重要位置。 有必要总结国内外有益经验， 建立食品安全飞行检查制度。 对涉嫌违反法律规定， 有可能造成严重危害或者重大社会影响的食品生产经营企业， 上级食品安全监管部门可以对其实施突击性现场检查； 建立食品安全企业自查制度， 由食品企业的法定代表人、主要负责人或者食品安全管理人员对食品安全法律法规和标准执行情况进行自我检查， 从而实现自我约束、 自我提高； 建立食品安全社会评价制度， 由食品企业定期聘请社会专业机构对企业生产经营管理体系进行专业评价， 食品企业应当将评价结果及时报监督管理部门备案。 在市场经济条件下， 民事手段是第一手段。 凡是能运用民事手段处理的问题应当尽可能运用民事手段。 如明知或者应知食品广告虚假仍设计、 制作、 发布， 使消费者的合法权益受到损害的， 广告的设计者、 制作者、 发布者应当与食品生产经营者承担连带责任。

[1] 徐景波： “以科学的理念完善食品安全法律制度”， 载 《经济研究导刊》 2013年第29期。