科学把握食品安全法修订的若干关系

2009年2月十一届全国人大常委会第七次会议通过的 《食品安全法》， 对规范食品生产经营活动、 加强食品安全监督管理、 提高食品安全水平， 发挥了重要的促进作用。 随着我国食品产业的快速发展、 食品安全需求的不断提升和食品安全监管力度的持续加大， 现行 《食品安全法》 的部分内容已不能完全适应经济社会发展的需要， 需要及时修改和完善。《食品安全法》 的修订已列为2013年国务院力争年内完成的项目。 目前，国家食品药品监管总局正在组织力量研究拟订 《食品安全法》 修订草案。社会各界对 《食品安全法》 的修订十分关注。 《食品安全法》 修订中应当科学把握以下关系。

一、理念与制度的关系

法律是公共幸福的制度安排。 对一部法律进行评价， 可以从多维度、多视角展开， 其中理念的维度和视角最为重要。 因为理念是事物运行的灵魂， 决定着事物发展的方向、 道路和局面。 修改 《食品安全法》， 需要认真研究国际食品安全治理的一般规律， 以现代治理理念完善我国食品安全法律制度。

纵观当今国际社会，食品安全治理理念主要有风险治理、全程治理、 社会治理、效能治理、责任治理、能动治理、专业治理等。这些理念的独立与包容，反映出不同国家和地区在不同发展阶段食品安全工作的一般规律和特殊问题。在这些理念中，风险治理理念最为重要、最为根本， 其他理念均为风险治理理念所派生或者延伸。现行 《食品安全法》 体现了风险治理理念，确立了食品安全风险监测、风险评估以及风险管理等制度，标志着我国食品安全从传统治理向现代治理、从经验治理向科学治理的重大转变。

食品安全领域始终是个充满风险的领域。 从绝对意义上看， 风险无处不在、 无时不有； 从相对意义上看， 风险有轻有重、 又缓有急。 食品安全治理的策略应当是分类治理、 分步实施。 多年的监管实践启示我们， 有必要以风险治理理念统揽食品安全工作的全局， 将风险治理理念更全面、 更深入、 更系统地贯穿于食品安全治理制度中。 理念是事物运行的灵魂， 制度是事物运行的轨道。 没有理念武装的制度是盲目而杂乱的制度， 而没有制度支撑的理念则是苍白而乏力的理念。 只有通过治理制度的有力支撑，治理理念才能落地生根并开花结果。

为强化食品安全治理理念的灵魂作用， 有必要在 《食品安全法》 修订中突出以下内容。 一是明确食品安全治理的基本原则。 安全与风险是此消彼长的关系。 实践启示我们， 只有在食品安全和食品风险的对立统一关系中把握安全， 才能更加深刻地把握食品安全的精髓、 奥妙与真谛。 借鉴国外治理经验， 有必要在 《食品安全法》 总则中明确食品安全监管应当遵循的基本原则， 即风险治理原则， 并从这一基本原则出发， 进一步明确风险治理的目标、 过程、 态度、 方式等要素， 如安全至上、 全程控制、 积极预防、 严格管理、 社会共治等。 二是确立食品安全治理的基本制度。 无论从安全的角度， 还是从效率的角度， 都有必要建立食品安全风险分类分级监管制度。 长期以来， 在食品安全领域， 对食品企业往往基于业态、 规模、产权等要素进行分类分级监管。 严格说来， 这一分类分级并没有抓住食品安全监管的本质和精髓。 有必要从风险的角度对食品企业进行分类， 政府和企业可以根据风险程度确定食品安全监管或者管理的重点、 方式、 频次等。 这样不仅可以节约监管或者管理资源， 也可以提高监管或者管理效能。 三是完善食品安全治理的具体制度。 为实现全程治理， 在新体制下有必要明确农业行政部门负责的食用农产品质量安全监管、 食品药品监管部门负责的食品生产经营监管的关系； 为实现社会治理， 有必要建立食品安全风险交流制度， 鼓励和支持监管部门、 评估机构、 食品企业、 行业协会、 新闻媒体、 消费权益保护组织等， 按照科学、 客观、 及时、 公开的原则， 开展食品安全风险交流； 为实现能动治理， 有必要建立食品企业生产经营状况自查制度和生产经营管理体系社会评价制度， 以便及时发现解决风险； 为实现专业治理， 有必要建立食品企业管理人员职业资格制度， 不断提升食品安全管理人员的职业素养。

二、体制与机制的关系

监管体制问题属于基础性、 全局性问题。 进入新世纪以来， 围绕科学、 统一、 高效、 权威的目标， 我国不断推进食品安全监管体制改革。2013年国务院对我国食品安全监管体制做出重大调整， 将分散的食品安全监管体制改为相对统一的食品安全监管体制。 修订后的 《食品安全法》应当巩固和深化新一轮监管体制改革成果， 科学界定食品安全监管相关部门的职责， 确保全程监管、 无缝衔接。

与此同时， 修订后的 《食品安全法》 应当按照政府职能转变的要求，积极做好职能整合、 加强和下放相关工作。 如将食品生产、 食品流通和餐饮服务三项行政许可， 整合为食品生产经营许可， 以利于企业跨环节、 跨业态经营， 减少经营成本； 在食品添加剂生产许可的基础上， 根据近年来食品添加剂经营中存在的风险， 将食品添加剂的销售活动纳入许可， 强化食品添加剂销售环节的监管； 下放小生产加工作坊、 小食品店、 小餐饮店和食品摊贩等监管规则的制定权到省级人大或者省级政府行使， 确保各地能从本地区的实际情况出发因地制宜地做好食品安全监管工作。

监管体制的变革必然带来监管责任格局的变革。 食品安全责任落实到位， 不仅有赖于法律制度的设计， 更有赖于治理机制的健全。 机制， 不仅包括作为事物运行的载体或者平台， 如综合协调机制、 全程监管机制、 应急处理机制、 案件移送机制， 还包括事物运行的机理或者动力， 如责任追究机制、 绩效考核机制、 信用奖惩机制、 社会参与机制等。 作为载体的机制， 其核心功能是整合资源、 形成合力。 而作为机理的机制， 其核心功能是落实责任、 形成动力。 由于机制能够与行为人的形象、 地位、 利益、 名誉、 前途甚至命运， 紧紧地联系在一起， 它通过激励与约束、 褒奖和惩戒、 自律和他律、 动力和压力等手段， 激活了行为人趋利避害的本性， 强化了行为人的责任感和使命感， 调动了行为人的积极性和主动性， 提升了行为人的执行力和创造力。 有了良好的机制， 治理才会逐步达到 “无为而治” 的境界。 多年的监管实践证明， 缺乏机制支撑的法律往往沦为 “死法”， 难以发挥出预期的作用。 要使 “书面上” 的法律变成 “行动中” 的法律， 强化机制建设则是修订 《食品安全法》 所需要特别关注的问题。

除了强化法律责任这一传统机制外， 修订后的 《食品安全法》 还应当特别注重治理新机制的运用。 一是建立责任约谈机制。 对于在生产经营过程中存在安全隐患， 未及时采取措施消除的食品企业， 食品安全监管部门可以对其法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。 二是建立绩效考核机制。 各级人民政府对在食品安全工作中取得显著成绩的单位和个人， 应当及时给予表彰奖励。 三是建立有奖举报机制。 县级以上地方政府应当落实财政专项资金， 对查证属实的举报给予必要的奖励。

三、政府与企业的关系

在食品安全保障中， 政府和企业承担着不同的责任。 企业作为食品的生产经营者， 对食品安全承担第一责任。 政府对企业安全承担监管责任。事实上， 在食品安全风险知悉程度、 控制能力以及食品安全管理目标、 管理重点和管理手段等方面， 政府和企业间往往存在一定的差异。 随着科学技术的发展， 从农田到餐桌的食品生产经营活动日趋复杂， 只有食品生产经营企业才能对其生产经营活动了如指掌， 才能采取有效的措施应对食品安全风险。 企业的食品安全意识、 安全措施以及管理水平直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。 保障食品安全， 必须将治本措施落在企业。 如果说企业对食品安全承担无限、 绝对的民事责任， 那么， 政府对食品安全则承担有限、 相对的行政责任。

修订后的 《食品安全法》 应当进一步强化企业食品安全的第一责任。一是建立食品安全追溯管理制度。 为适应信息化、 社会化和专业化发展的需要， 食品企业有必要建立企业食品安全追溯管理制度， 充分利用现代信息技术， 保障企业的食品来源可溯源、 去向可追踪。 二是建立网络食品交易管理制度。 为有效解决网络食品交易出现的新问题， 有必要建立网络食品交易管理制度， 明确网络食品交易第三方平台提供者应当取得食品生产经营许可， 对网络食品经营者承担相应的管理责任。 未履行法定管理义务导致食品消费者的利益受到侵害的， 网络食品交易第三方平台提供者应当与食品经营者承担连带责任。 三是建立食品企业自查制度。 为强化企业自我管理， 有必要借鉴英美等发达国家经验， 建立企业食品安全自查制度，由食品企业的法定代表人、 主要负责人或者食品安全管理人员对食品安全法律法规和标准执行情况进行自我检查， 从而实现自我约束、 自我提高。四是建立食品安全社会评价制度。 为充分发挥社会专业机构的作用， 有必要建立食品安全社会评价制度， 由食品企业定期聘请社会专业机构对企业生产经营管理体系进行专业评价， 食品企业应当将评价结果及时报监督管理部门备案。 五是建立临近保质期食品消费提示制度。 为强化对临近保质期食品的管理， 有必要建立临近保质期食品消费提示制度， 食品经营者销售临近保质期食品的， 应当通过适当方式向消费者提示。 六是建立食品安全强制责任保险制度。 为进一步增强企业的风险意识， 有必要建立食品安全强制保险制度， 根据风险程度逐步推行企业投保食品安全强制责任险。(www.xing528.com)

与此同时， 也要进一步强化政府及其监管部门的食品安全责任。 可借鉴国外立法经验， 建立食品安全风险分级监督管理制度。 根据食品安全风险程度确定食品安全监督管理的重点、 方式、 频次等， 以提高食品安全的监管效能。 在现行 《食品安全法》 规定国家建立食品安全风险监测制度、风险评估制度、 食品生产经营许可制度、 食品添加剂生产许可制度、 食品安全信息统一公布制度、 问题食品召回制度外， 有必要增加国家建立食品安全责任强制保险制度、 食品安全风险分类分级制度、 食品安全管理人员职业资格制度、 食品安全事故应急处置制度、 食品安全有奖举报制度等，进一步强化政府对食品安全的责任。

四、中央和地方的关系

在食品安全政府监管格局中， 如何处理好中央和地方的关系， 也是《食品安全法》 修订中应当予以特别关注的问题。 特别是国务院决定取消食品药品监管、 质量监督、 工商行政部门的垂直管理体制后， 食品安全地方政府负总责的要求被摆上更为重要的位置。 地方政府对食品安全负总责， 是因为 “地方政府是党和国家大政方针的贯彻执行者， 是本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者， 是本地区公共产品、 公共服务的组织提供者。 党和国家的路线方针政策需要地方政府加以落实； 地区经济社会发展需要地方政府加以领导； 地区社会平安稳定需要地方政府加以担当；广大人民群众的权利和利益需要地方政府加以维护和发展”。 《食品安全法》 颁布后， 各级政府在建立全程监管和责任落实机制、 评估食品安全状况、 开展监管绩效考核、 制定年度监管计划、 加强监管能力建设、 推进监管资源整合、 指挥突发事件应对、 报告食品安全事故等方面进行了积极探索， 取得了显著成效。 实践证明， 地方政府食品安全责任是个开放体系。当前， 需要进一步完善地方政府食品安全监管责任体系， 同时需要采取更加有效的机制使地方政府的责任落到实处。

修订后的 《食品安全法》 有必要进一步补充、 强化地方政府的食品安全责任。 一是食品安全工作纳入发展规划。 为加强对食品安全的统筹规划和科学安排， 地方人民政府应当将食品安全工作纳入当地国民经济和社会发展规划。 二是加强监管能力建设。 地方人民政府应当加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供有力的保障。国务院有关部门制定食品安全监管能力建设标准， 明确各级政府食品安全监管能力建设要求，并可对地方政府食品安全监管能力建设状况进行评价。三是落实工作经费保障。地方人民政府应当将食品安全监督检查、风险监测、 宣传教育、 能力建设等工作经费纳入同级政府财政预算，其增长幅度不应低于财政收入增长幅度。地方人民政府应当落实食品安全有奖举报专项资金。 对查证属实的食品安全举报，地方人民政府给予举报人奖励。四是强化资源整合共享。 为提高资源使用效率， 地方人民政府应当加快整合食品安全检验、 信息等资源，努力推进资源共享，实现内涵式集约化发展。五是严惩地方政府失职渎职。地方人民政府在食品安全监督管理中未按照规定履行职责、 造成不良后果的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

在明确地方政府食品安全责任的同时， 也应当进一步强化中央政府在食品安全领域的责任。 一是进一步完善食品安全监管体制。 应当从更广泛的意义上把握食品安全监督管理工作， 有必要将公安行政部门纳入食品安全监督管理体系， 强化打击食品安全犯罪行为。 二是强化国民食品安全素质教育。 国家应当将食品安全知识纳入国民素质教育， 普及食品安全知识， 开展食品安全公益宣传。 三是完善食品安全监管制度。 要认真总结国际食品安全监管经验， 完善涵盖食品生产经营全过程和各方面的监管制度， 确保食品安全监管无断层、 无缝隙。

五、监管与治理的关系

食品消费属于全民性消费、 终身性消费、 健康性消费和一次性消费。保障食品安全是全社会的共同责任。 食品安全治理， 不是对食品安全监管的否定， 而是对食品安全监管的提升。 食品安全监管在食品安全治理体系中始终占有着核心位置。 从食品安全监管到食品安全治理， 表明食品安全工作的视野更开阔、 思维更开放、 意识更现代。 新一届政府强调食品安全社会共治， 努力形成企业负责、 政府监管、 行业自律、 社会参与、 法治保障的食品安全治理新格局。

现行的 《食品安全法》 体现了社会治理的理念。 这一理念需要有效的制度机制加以深化落实。 一是确立食品安全社会共治原则。 食品安全拥有最广泛的利益相关者， 食品安全风险源于最广泛的社会生态环境， 食品安全治理依靠最广泛的社会力量。因此，有必要在总则中确立食品安全社会共治的基本原则。二是建立风险交流制度。食品安全风险交流是食品安全风险分析模式的重要组成部门。食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构应当按照科学、客观、公开的原则，畅通交流渠道，组织食品企业、 行业协会、检验机构、新闻媒体、消费者等开展食品安全风险交流， 分析食品安全问题产生的原因，研究解决问题的对策和措施。三是建立多元参与机制。 食品行业协会、消费者协会等，可以积极参与食品安全风险评估、 食品安全标准制定、食品安全公益宣传、食品安全评价、食品安全社会监督等工作。 四是建立有奖举报制度，鼓励社会各界积极参与食品安全监督。

为促进食品安全社会共治， 保障社会各界对食品安全的知情权、 参与权和监督权， 修订后的 《食品安全法》 应当强化食品安全信息公开。 为此， 应当将公开透明作为食品安全监管工作的基本原则， 制定食品安全标准应当公开透明； 食品安全风险交流应当公开； 食品安全标准备案应当公布； 企业销售临近保质期食品应当通过适当方式向消费者提示； 食品安全信用记录应当公开； 食品安全信息应当及时公布。

实现社会安全社会共治， 除应完善行政法律责任和刑事法律责任外，还应当高度重视民事法律责任制度建设。 现行 《食品安全法》 规定了食品安全惩罚性赔偿制度、 民事赔偿责任优先原则、 虚假广告中推荐食品者承担连带责任， 发挥了很好的作用。 修订后的 《食品安全法》 可以增加以下制度。 一是法律责任连带制度。 网络食品交易平台提供者未履行法定管理义务致使食品消费者受到侵害的， 网络食品交易平台提供者应当与食品经营者承担连带责任。 设计、 制作、 发布食品虚假广告， 使消费者的合法权益受到损害的， 食品虚假广告的设计者、 制作者、 发布者与食品产业经营者承担连带责任。 二是最低额赔偿制度。 生产不符合食品安全标准的食品， 或者销售明知是不符合食品安全标准的食品， 消费者可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。 赔偿的金额不足一定数量金额的， 赔偿一定数量的金额。 三是举证责任有限倒置制度。 食品生产经营者提供的食品造成他人损害的， 应当承担侵权责任。 食品生产经营者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形承担举证责任。

法律是创造新生活的艺术。 构建理念现代、 价值和谐、 制度完备、 机制健全的食品安全法律制度， 还应当在 《食品安全法》 修订中注意把握好目标与方式、 综合与具体、 粗放与细密、 强制与任意、 继承与创新等诸多关系， 进一步增强食品安全法律制度的科学性和有效性。

[1] 徐景和： “科学把握食品安全法修订中的若干关系”， 载 《法学家》 2013年第6期。