选择食品立法模式及其影响

食品安全问题属于世界性难题。 新世纪以来， 为提升食品治理能力和水平， 国际社会普遍强化食品立法。 法律是治国之重器， 良法是善治之前提。 在食品立法中， 立法模式的选择最为基础， 其对法律制度设计以及食品治理实践具有重大的影响。

一、食品立法模式选择的考量因素

（一）三种立法模式

纵观世界， 食品立法模式大体可分为三类：第一类是综合式立法模式， 即通过一部法律， 对与食品有关的重要事项， 如食品安全、 食品质量、 食品卫生、 食品营养等问题作出统一性、 综合性、 系统性规定。 如1938年美国颁布的 《联邦食品、 药品和化妆品法》； 2008年我国颁布的《乳品质量安全监督管理条例》。 第二类是要素式立法模式， 即对与食品有关的事项通过不同的法律予以分别规定。 如2009年我国颁布的 《食品安全法》，2006年印度颁布的 《食品安全与标准法》。 第三类是混合立法模式， 即通过综合式立法与要素式立法相结合的模式进行立法。 如日本1947年颁布的 《食品卫生法》，2003年又颁布的 《食品安全基本法》。

（二）三个基本概念

食品立法模式的选择， 首先取决于对食品卫生、 食品安全、 食品质量等概念的不同认知状况。

1. 食品卫生

食品卫生是国际社会较早使用的概念。 1984年世界卫生组织在 《食品安全在卫生和发展中的作用》 中将 “食品卫生” 定义为： “生产、 加工、 储存、 分配和制作食品过程中确保食品安全可靠、 有益于健康并且适合人消费的各种必要条件和措施”。1996年世界卫生组织在 《加强国家级食品安全性计划》 将 “食品卫生” 定义为 “为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。 2003年联合国粮农组织和世界卫生组织在 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》 中指出： “食品卫生， 是指在食品链所有环节上所采取的确保食品安全和宜食用性的必要条件和措施”。

在我国，1994年发布的《食品工业基本术语》 （GB／T15091—1994） 指出：食品卫生， 是为防止食品在生产、 收获、 加工、 运输、 贮藏、 销售等各个环节被有害物质 （包括物理、 化学、 微生物等方面） 污染， 有益于人体健康、 使食品质地良好所采取的各项措施。 1995年颁布的 《食品卫生法》 虽然没有直接界定食品卫生， 但相关规定要求食品应当无毒、 无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状。

对于食品卫生属于综合性概念还是要素性概念， 长期以来存在着不同的认识。 一般认为， “卫生” 为动名词时， “卫” 是指 “护卫、 保卫”， “生” 是指 “生命”。 “卫生” 的原发性含义为 “护卫人的生命”。“卫生” 作名词时， 其意义转为 “护卫生命或者保护身体” 的行为， 或者 “维护生命或者保护身体所采取的一切措施和手段”。 “卫生” 作形容词时， 其意思为 “干净” “清洁”， 其是维护健康的措施之一， 是“卫生” 众多内容中的一项。 目前， 在我国， 许多人将 “食品卫生” 的概念理解为食品及其生产经营场所环境洁净的程度和状态。 事实上， 近现代 “卫生” 的含义大体相当于国际社会普遍使用的 “健康” 一词。从这个意义上讲， “食品卫生” 属于综合性概念。 但也有人认为卫生属于要素性概念， 其不包括与食品安全无关的食品质量。

2. 食品安全

在国际上， 食品安全是一个不断发展的概念。 早期对 “食品安全” 的认识侧重于数量上的安全。1974年， 联合国粮农组织在 “世界粮食会议”上， 将 “食品安全” 定义为： “所有人在任何情况下维持健康生存所必需的足够食物。” 1983年， 联合国粮农组织总干事将食品安全解释为： “确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起其所需要的基本食品。” 20世纪80年代， 国际社会对 “食品安全” 的研究逐步由国家行动、 政府行为转向市场行为、 社会行为。 1984年世界卫生组织在 《食品安全在卫生和发展中的作用》 中将 “食品安全” 与 “食品卫生” 作为同义语， 定义为：“生产、 加工、 储存、 分配和制作食品过程中确保食品安全可靠， 有益于健康并且适合人消费的各种必要条件和措施。” 1996年世界卫生组织在 《加强国家级食品性安全计划指南》 中， 对 “食品安全” 与 “食品卫生” 两个概念进行了区分， “食品安全” 被解释为 “对食品按其预期用途进行制作、 食用时不会使消费者受到伤害的一种担保”； “食品卫生” 则是指 “为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。

在我国，2005年6月， 国务院办公厅印发的 《国家重大食品安全事故应急预案》 第7.1条规定： “食品安全， 是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、 有害物质或不安全因素， 不可导致消费者急性、 慢性中毒或感染疾病， 不能产生危及消费者及其后代健康的隐患。”2006年3月， 国家质量监督检验检疫总局、 国家标准化管理委员会发布的GB／T22000—2006／ISO22000：2005 《食品安全管理体系——食品链中各类组织的要求》 规定： “食品安全， 是食品在按照预期用途进行制备、 食用时， 不会对消费者造成伤害的概念。” 2009年2月28日， 第十一届全国人大常委会第七次会议通过的 《中华人民共和国食品安全法》 第99条规定： “食品安全， 指食品无毒、 无害， 符合应当有的营养要求， 对人体健康不造成任何急性、 亚急性或者慢性危害。”

从内涵外延上看， “食品安全” 与 “食品卫生” 似乎并无实质性区别。 然而， 从社会治理的角度来看， “食品安全” 与 “食品卫生” 两者间有着一定的差别。 随着风险治理、 全程治理、 社会治理时代的到来， “食品安全” 比 “食品卫生” 在治理的深度、 广度和高度上有所拓展。 “食品安全” 概念的产生， 是食品治理理念、 治理模式的重大变革， 其标志着食品治理新时代的到来。

3. 食品质量

一般认为， 食品质量是指食品能为消费者接受的质量特征， 包括外在要素 （如外观、 质地、 风味、 等级）， 以及内在要素 （如化学元素、 物理元素和微生物元素）。 根据1994年颁布的 《食品工业基本术语》 （GB 15091—1994） 的规定， “食品质量是指食品满足规定或潜在要求的特征和特性总和， 其反映食品品质的优劣”。

食品质量对于企业属于强制性要求， 还是选择性要求呢？ 一般说来，食品安全与人的生存紧密相连， 是最低保障和强制要求。 突破 “安全” 底线的食品， 不但不会给消费者的健康带来任何益处， 而且还会给消费者的健康带来损害。 而食品质量与人的发展紧密相连， 是市场选择和层级保障。 质量是市场交换的基本要素， 没有质量的确定性， 任何产品都难以进行市场交易。 在我国， 无公害食品标准、 绿色食品标准、 有机食品标准，均属于食品质量标准的范畴。

需要进一步说明的是， 食品安全与食品质量之间的关系， 并不是泾渭分明、 截然分开的关系。 食品质量的许多要素属于食品安全要素， 或者是与食品安全密切相关的要素。 在监管实践中， 哪些要素属于食品安全问题， 或者属于食品质量问题， 需要根据具体情况进行具体分析， 不可笼而统之、 大而化之。

（三）三个考量因素

明确食品卫生、 食品安全、 食品质量等概念的内涵与外延后， 则需要进一步研究我国食品立法模式的价值选择问题。 在 《食品安全法》 起草乃至修订过程中， 有专家学者主张制定 《食品质量安全法》 或者 《食品法》。 我国选择 《食品安全法》 作为食品治理立法的基本路径， 考量因素主要包括以下三个方面。

1. 食品安全的属性(www.xing528.com)

新世纪以来， 全球对于食品安全基本属性的认识不断深化， 已从最初的个体安全逐步向公共安全、 国家安全乃至人类安全方向拓展， 从私人利益逐步向公共利益、 国家利益乃至民族利益层次延伸。 因此， 从某种意义上讲， 关注食品安全， 就是关注个人的幸福、 关注社会的和谐、 关注国家的进步、 关注民族的未来。

2. 政府责任的边界

随着政府理念的提升， 加强食品安全治理、 保障公众饮食安全， 已成为现代政府不可推卸的责任。 而促进食品质量提高， 虽然属于政府培育市场核心竞争力的战略选择， 但这更多属于市场主体的自主行为。 回答政府在食品方面的最基本义务是保障食品安全还是提升食品质量， 反映了现代政府职能的基本定位问题。

3. 社会责任的发展

从企业的角度来看， 保障食品安全是企业必须履行的法定义务。 食品企业违背 《食品安全法》， 就应当承担相应的法律责任。 而提升食品质量是食品企业应当承担的社会责任。 食品企业违反 《产品质量法》， 应当承担产品质量责任。 但这种责任属于社会责任， 是企业在自愿选择的基础上所承担的更高责任。 在食品领域， 生产经营更高质量、 更多营养、 更加经济、 更加环保的食品， 是企业应当承担的重要社会责任。

二、食品立法模式选择的具体表达

我国已选择了 《食品安全法》 这种要素式立法模式。 在现实生活中，食品安全问题十分复杂， 需要认真分析研究、 科学解答。

一是自然安全与法律安全。 食品安全问题既涉及自然安全， 也涉及法律安全。 自然安全， 也称事实安全， 是指食品被消费后对人体健康没有造成任何事实上的急性、 亚急性或者慢性危害。 任何食品都应当达到确保消费者食用安全的基本要求。 法律安全， 是指食品在依照法律和标准规定的条件下保障被消费后不对人体健康造成急性、 亚急性或者慢性危害。 用非食品原料生产加工的食品、 超过保质期的食品、 下架退市的食品、 回收的食品等， 即使其被消费后没有给消费者的身体健康和生命安全造成事实上的损害， 该食品也属于法律上不安全的食品， 不得用于生产经营。 对于这类食品的状态和危害， 一般不需要通过技术手段进行检验或者鉴定。

二是绝对安全与相对安全。 食品安全是个相对的概念。 食品安全问题不仅与经济发展、 科技进步有关， 而且与环境保护、 社会管理相连， 需要科学理性看待。 应当清醒地看到， 社会公众对食品安全的要求是绝对的，但食品安全保障则是相对的， 因为食品安全始终受到科学发展和认知能力等诸多条件的制约。 在任何国家、 任何阶段， 食品都不是零风险。 今日被判定为安全的食品， 明天却未必安全。 然而， 也必须乐观地看到， 现代科学技术的发展和治理经验的积累， 为食品安全从相对安全向绝对安全迈进提供了重要条件。 同时， 也正是这种 “逐渐接近而又永远留在彼岸” 距离的存在， 追求超越才成为食品安全治理工作追求的永恒目标。 在监管执法中， 判断某个食品是否安全， 通常不是以绝对安全的概念来衡量， 而是以相对安全的概念， 即是否符合食品安全标准来进行判断。 当然， 随着时代的发展和治理的进步， 食品安全标准也需要与时俱进。

三是宏观安全与微观安全。 食品安全是个变动的概念。 从社会治理的角度来看， 食品安全是个大概念， 包容、 统揽了食品卫生、 食品质量、 食品营养等概念。 如食品安全专项整治， 往往既包括食品安全问题， 也包括食品质量问题， 还包括食品营养问题。 而 《食品安全法》 所确定的食品安全则属于微观概念， 严格说来， 其并不包括与食品安全无关的食品质量要素。 有专家学者认为， 违背诚信的虚假宣传、 食品欺诈不属于食品安全问题。 从严格意义的食品安全学上讲， 这种观点可能是正确的， 但从社会治理意义上讲， 则值得商榷。 对于这类问题， 食品安全监管部门也应当积极进行治理， 但在处理方式上可与严格意义上的食品安全问题有所不同， 如可以采取责任约谈等行政指导措施进行处理。

四是静态安全与动态安全。 食品安全是个发展的概念。 随着社会的发展， 食品安全的概念将与时俱进， 并引领食品产业和食品监管的不断升级。 如在食品安全保障中， 防止微生物污染是最基本的任务， 但并不是最突出的问题 （除特殊微生物污染外）， 在早期的食品安全中， 微生物污染普遍没有得到重视。 而在其他突出问题解决后， 目前许多国家已将解决微生物污染的问题摆上了重要日程。

五是传统安全与现代安全。 食品安全是个动态的概念。 当今的食品安全问题， 有的属于传统安全问题， 如微生物危害、 化学性危害和生物性危害， 有的属于现代安全问题， 如转基因食品安全。 此外， 还有食品反恐等特殊问题。 食品风险与食品安全可谓魔高一尺、 道高一丈， 在对立统一中前进。 在努力解决传统食品安全问题的同时， 必须密切关注并有效解决新型食品安全问题。

三、食品立法模式选择的现实问题

上述三种食品立法模式， 各有其明显的优势， 也各有其一定的不足。在要素式立法模式下， 食品企业面对的是一个具体产品多个要素管理甚至多个部门监管的困境。 在依法治国的今天， 应当妥善处理食品安全与食品质量的关系问题。

一是生产经营管理体系问题。 目前， 我国实行以食品药品监管部门为主的相对统一的食品安全监管体制， 对食品生产经营实行食品安全的强制要求。 然而， 在国际上， 对食品企业生产经营管理体系的要求， 往往包含安全、 质量、 卫生等多个要素。 这就要求监管执法中要处理好食品质量与食品安全的关系， 也就是处理好产业促进与安全强制的关系。 任何质量体系都以安全为基础， 离开安全的质量是没有意义的。 食品质量体系认证要正确把握食品安全的要求， 密切关注食品安全法律法规以及食品安全标准的变化情况。

二是食品安全标准问题。 我国 《食品安全法》 的基本定位， 决定了我国食品安全标准的基本属性。 《食品安全法》 规定， 食品安全标准是强制执行的标准。 除食品安全标准外， 不得制定其他食品强制性标准。 没有食品安全国家标准的， 可以制定食品安全地方标准。 省、 自治区、 直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准， 应当参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定， 并报国务院卫生行政部门备案。 企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的， 应当制定企业标准， 作为组织生产的依据。 国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。 企业标准应当报省级卫生行政部门备案， 在本企业内部适用。 目前， 对于企业标准的法律地位、 基本属性和主要功能还存在着不同的认识。 一般说来， 企业食品标准是综合性标准， 既涉及食品安全指标也涉及食品质量指标。 企业标准是否具有强制性呢？ 企业标准备案具有何种法律价值？ 食品企业违反备案标准而没有违反食品安全国家标准、地方标准时是否需要承担法律责任或者承担哪种法律责任？ 企业标准能否成为食品安全监管部门执法的依据？ 如果不作为执法依据， 企业标准备案的意义何在？ 这些都需要认真解答。

三是食品标签问题。 《食品安全法》 第42条规定， 预包装食品的包装上应当有标签。 标签应当标明下列事项：名称、 规格、 净含量、 生产日期； 成分或者配料表； 生产者的名称、 地址、 联系方式； 保质期； 产品标准代号； 贮存条件； 所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称； 生产许可证编号； 法律、 法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。 专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品， 其标签还应当标明主要营养成分及其含量。 目前， 我国有关食品标签的标准较多， 如2011年4月20日发布、2012年4月20日实施的食品安全国家标准 《预包装食品标签通则》（GB7718—2011）；2011年10月12日发布、2013年1月1日实施的 《预包装食品营养标签通则》 （GB28050—2011）。 其中， 《预包装食品标签通则》 （GB7718—2011） 4.1.11.4规定， 质量 （品质） 等级， 食品所执行的相应产品标准已明确规定质量 （品质） 等级的， 应标示质量 （品质） 等级。 按照此标准， 食品质量等级也应纳入食品安全标准的管理范畴。 在食品标签上， 如何有效处理安全与质量的关系需要进一步协调。

四是食品违法行为处罚问题。 目前， 企业在食品安全方面有违法行为的， 应当依照 《食品安全法》 进行处罚； 企业在食品质量方面 （不涉及食品安全） 有违法行为的， 由哪个部门适用哪部法律进行处罚并没有明确的规定。 因为食品药品监管体制改革后， 质检部门已不再承担食品生产领域的监管职责。 而食品药品监管部门只负责食品安全监管， 并不承担与食品安全无关的食品质量监管职责。

[1] 徐景波： “食品立法模式选择及其影响”， 载 《中国食品安全报》 2015年3月24日。