迫在眉睫：完善食品安全法律制度

改革开放以来， 为保障广大人民群众的身体健康和生命安全， 全国人大常委会制定了 《产品质量法》 《食品卫生法》 等近20部与食品安全相关的法律， 国务院制定了 《农药管理条例》 《兽药管理条例》 《生猪屠宰管理条例》 等近40部相关行政法规， 国务院农业、 卫生、 质检、 工商等部门制定了 《无公害农产品管理办法》 《农业转基因生物安全评价管理办法》 《新资源食品卫生管理办法》 《转基因食品卫生管理办法》 《食品广告管理办法》 等近150部相关部颁规章。 上述法律、 行政法规、 部门规章构建了我国食品安全的基本法律框架及其基本法律制度， 为全面提高我国的食品安全保障水平发挥了重要作用。 当前， 我国食品安全形势严峻， 违法犯罪行为时有发生， 有必要进一步完善食品安全法律制度， 保证消费者吃得放心。

一、肯定成绩、 正视问题

当前， 我国食品安全保障工作已不是改革开放初期的无法可依时代。近期发生的重大食品安全事故的原因是多方面的， 主要是食品生产经营企业有法不依、 食品安全监管机关执法不严。 但是， 我国食品安全法制建设也绝非完美无缺， 而是存在着有待与时俱进的空间。 当前， 我国食品安全法制建设中存在的突出问题主要有以下几方面。

一是体系不够完整。 《食品卫生法》 规范的是食品的生产 （不包括种植业和养殖业）、 采集、 收购、 加工、 贮存、 运输、 陈列、 供应、 销售等活动。 《产品质量法》 规范的是食品 （经过加工制作用于销售的） 的生产、 销售活动。 《农业法》 则对种植业、 畜牧业和渔业等产业以及与其直接相关的产前、 产中、 产后服务进行了规范。 从总体上看， 目前我国的食品安全法制尚未涵盖从农田到餐桌的全过程。 种植、 养殖等环节的食品安全问题尚没有专门的法律予以调整。 有的环节存在交叉， 如在生产环节有卫生、 质检双部门管理， 在流通领域有农业、 卫生、 质检、 商务等多部门参与。

二是内容不够全面。 近年来为国际社会广泛采用的一些重要的制度，如食品企业食品安全责任制度、 食品安全风险评估制度、 食品安全预警制度、 食品安全危机处理制度、 不安全食品处理制度、 食品安全事故处理制度、 食品安全事故赔偿制度等重要内容尚未纳入法律的调整范围， 食品安全法律制度还存在一些空白。

三是要素多有重复。 目前， 在食品生产领域实行的是食品卫生、 食品质量的两要素管理， 而这两要素均包括结果安全和过程安全。 在结果安全方面， 《食品卫生法》 规定为无毒无害， 符合应当有的营养要求等， 而《产品质量法》 规定为不存在危及人身、 财产安全的不合理的危险， 具备产品应当具备的使用性能等。 而从食品卫生与食品质量的具体内容或者标准 （均包括基本标准、 产品标准、 方法标准或者过程标准、 管理标准等） 来看， 两者的许多内容是重复的。 就核心内容来看， 卫生管理与质量管理属于重复管理。

四是职责不够清晰。 《食品卫生法》 规定， 国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。 国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。 1998年机构改革后， 已形成了食品安全多部门的监管体制， 但从该法的具体内容来看， 国务院有关部门并没有可以作为的空间。

五是法律责任不够适应。 从打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看， 《食品卫生法》 《产品质量法》 等对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度， 没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力， 法律的威慑力还没有充分发挥出来。 此外， 现行法律对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任没有明确规定。

六是与改革没有及时衔接。 目前， 我国已对食品安全监管体制进行了重大改革， 形成了独具特色的综合监督与具体监管相结合的食品安全监管体制。 综合监督部门所履行的综合监督、 组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处的职责目前尚没有法律予以规范与保障。

二、研究规律、 把握趋势

随着经济全球化和贸易自由化的发展， 食品安全问题已引起了全世界的普遍关注。 各国政府在审视传统食品安全法律体系和监管体系的基础上， 对食品安全问题有了更为深刻的认知和把握：食品安全问题是当今时代世界各国所面临的共同课题， 其事关人类社会的生存和发展； 食品安全问题事关食品产业发展 （甚至产业结构调整） 和经济竞争力； 解决食品安全问题需要更新治理理念， 大力加强国际合作。 适应市场经济社会和现代法治社会的发展， 食品安全监管体制应当相对集中化， 食品安全标准应当逐步法典化， 食品安全信息应当及时集成化， 食品安全服务体系 （检测、鉴定等） 应当逐步社会化。

坚持用 “世界的眼光” 来解决 “中国的问题” 是我们处理问题的重要方法。 近年来， 许多国家在研究规律、 把握趋势的基础上， 提出了食品安全保障工作的如下治理理念：一是科学治理理念。 在对食品实施风险评估、 健康评价等基础上对食品安全进行分类治理。 二是综合治理理念。 食品安全工作必须立足全局、 统筹规划、 全面安排、 系统建设， 实现从农田到餐桌的全过程治理。 三是统一治理理念。 在实施综合治理的过程中， 对跨部门、 行业的某些食品安全治理要素， 如政策、 标准、 信息、 检测等则逐步实行统一管理， 以避免部门、 地区冲突， 减少社会治理成本。 四是协作治理理念。 在强调社会分工的同时， 更加强调社会协作， 强调共同应对食品安全危机。 五是责任治理理念。 强调食品生产经营者对食品安全承担首要责任， 食品生产经营者之间对食品安全承担社会连带责任。 单一部门立法、 单一要素立法或者单一环节立法是无法负载上述治理理念的， 只有综合性的食品安全法才能承担这一使命。(www.xing528.com)

法律是创造新型社会的工具。 完善我国的食品安全法律制度， 应当坚持以下基本原则：一是食品安全法律制度应当涵盖从农田到餐桌的全过程， 应当按照社会分工和社会协作的辩证统一来设计各项法律制度。 二是食品安全保障责任的重心落在食品生产经营企业，使生产经营企业真正成为食品安全的责任主体。三是与食品安全监管体制改革相衔接，及时保障和巩固食品安全监管体制改革的成果。按照以分段管理为主、以品种管理为辅的原则划清各监管部门的职责。四是应当注重采取法律、行政法规、 部门规章等多种形式来推进食品安全法律制度的完善。五是体现现代社会治理理念， 坚持管理法和促进法的统一、政府宏观治理与企业微观治理的统一。

三、确定路径、 加快步伐

目前， 对于采取何种途径来尽快完善我国的食品安全法律制度， 有关部门和人士存在着不同的认识。

一是主张在保留 《食品卫生法》 《产品质量法》 以及即将出台的 《农产品质量安全法》 的同时， 制定 《食品安全法》。 《食品安全法》 定位为基本法， 《食品卫生法》 《产品质量法》 《农产品质量安全法》 定位为专项法， 形成基本法统筹专项法的基本法律格局， 以减少食品卫生、 食品质量之间的不协调。 目前， 国外已有此立法体例。 日本已制定了 《食品卫生法》，2003年又制定了 《食品安全基本法》。

二是主张修改 《食品卫生法》。 其主要理由为：我国在食品安全方面的法律已经不少了， 关键在于落实； 《食品卫生法》 和 《产品质量法》 已将食品安全的法律关系调整完毕， 按照传统的法律部分划分的理论， 《食品安全法》 已没有自己的调整对象； 修改 《食品卫生法》 无须更多论证，现在就可着手进行， 而制定 《食品安全法》， 对其结构和内容还需进一步论证。

三是将 《食品卫生法》 修改为 《食品安全法》。 其主要理由为：国际社会普遍关注食品安全问题， 有必要在法律上为 “食品安全” 确立地位；食品安全的外延更为广阔， 包含食品卫生和食品质量两个基本要素和其他相关要素； 《食品安全法》 与 《食品卫生法》 不能同时并存。

食品安全、 食品卫生和食品质量之间虽然存在一定的差异， 但三者的核心内容则是基本统一的 （源于我国将食品安全和食品卫生均定位于最低保障）。 未来调整我国食品安全的基本法律应当包括食品安全治理原则、食品安全治理体制、 食品安全治理内容、 食品安全治理环节、 食品安全治理责任等内容 （之所以用治理代替监管， 主要理由是食品安全保障不仅仅是政府的责任， 而是包括政府、 企业和社会的共同责任）。 《食品卫生法》是难以负载上述现代理念和全部内容的， 将 《食品卫生法》 修改为 《食品安全法》 更为可取。

这里需要强调的是， 无论是制定新法还是修订旧法， 都应当注意以下问题：一是避免部门立法。 无论是食品安全法还是食品卫生法， 都应当是国家法， 而不是部门法。 二是避免成为单纯的管理法或者许可法、 处罚法， 应当增加政府促进或者社会参与的内容。

此外， 鉴于 《食品安全法》 的制定或者 《食品卫生法》 的修改尚需时日， 国务院或者地方政府近期有必要出台 《关于进一步加强食品安全工作的决定》， 就当前的突出问题作出明确而具体的规定：一是进一步明确食品生产经营企业对食品安全的保障责任。 二是进一步明确食品安全地方政府负总责的主要内容。 三是进一步明确食品安全综合监督部门和具体监管部门之间的权责分工。 四是补充目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度， 如风险评估制度、 风险预警制度、 危机处理制度和责任追究制度等。

[1] 徐景和： “完善食品安全法律制度迫在眉睫”， 载 《中国质量万里行》 2004年第8期。