全力解决食品安全法制失灵问题

近期， 阜阳劣质奶粉和广州毒酒致人病亡的重大食品安全事故发生后， 许多专家指出， 切实提高我国食品安全保障水平， 必须按照标本兼治、 着力治本的原则， 从体制、 机制和法制上进行系统规划， 全面建设。从制度建设层面进行思考无疑是正确的。 但是， 制度缺陷的弥补绝非指日可待， 更非立等可取。 立足当前， 如何尽快地提高我国食品安全的保障水平， 则是我国食品安全工作者必须回答的现实问题。

市场经济和法治社会是我们决策任何重大问题时必须慎重考虑的重要因素。 法治是社会主义制度的基石和旗帜。 当前， 在食品安全方面， 规则（政策、 法律、 标准等） 制定中存在的问题虽然突出， 但规则执行中存在的问题更为严重。

守之则安、 用之则治、 违之则危、 荒之则乱， 是法制的价值所在； 而有法可依、 有法必依、 执法必严、 违法必究， 是法治的精神所求。 没有严格执行， 任何精妙的制度设计都将是废纸一张。 目前， 在食品安全领域，有法不依、 执法不严、 违法不究所导致的法治精神部分失灵应当引起我们的高度重视。 厉行法治就必须全力解决食品安全领域中刑事责任不严厉、行政责任不严肃、 民事责任不严格的难题。

近一段时期， 新闻媒体报道了多起生产销售伪劣产品、 有毒有害食品的案件以及行政执法人员滥用职权、 玩忽职守的案件， 全社会都在谴责这些令人发指的违法犯罪行为。 然而， 对许多制假售劣者和监管失职者， 法律是否给予了他们应有的惩罚呢？ 统计表明， 目前在食品安全方面， 违法犯罪实际发生的多而受到法律处罚的少， 案件受到行政处罚的多而受到刑事处罚的少， 一般违法犯罪分子受到处罚的多而主犯受到处罚的少， 判处罚金没有执行的多而已执行的少。 这 “四多四少” 的存在表明， 法治的权威与力量还远没有真正地释放出来。

在法律责任体系中， 最具威慑力的当属刑事责任。 然而， 令人感到困惑的是， 一段时期以来， 受到刑事处罚的食品犯罪分子虽不是寥若晨星，但也绝对是屈指可数。 难道我们的法网疏漏有余而严密不足吗？ 难道我们的司法人员在宽纵犯罪吗？ 研究表明：部分行政执法人员在行政执法中徇私舞弊， 对违法犯罪分子往往热衷于行政处罚， 而没有按照职责移交公安机关， 致使一些应当受到刑事处罚的犯罪分子而没有受到刑事处罚。 犯了就罚、 罚了再犯、 犯了再罚， 持有 “自留地”， 各得三分利， 许多违法犯罪分子正是利用了行政执法人员的这种心态， 肆无忌惮地生产销售假冒伪劣甚至有毒有害食品， 从中谋取暴利。 要迅速扭转目前假冒伪劣有毒有害食品犯罪， 各执法部门必须协同作战， 利剑飞扬， 重拳出击， 依法从重从严从快打击违法犯罪分子。(www.xing528.com)

在法律责任体系中， 最具震撼力的当属行政责任。 食品安全涉及从农田到餐桌的全过程， 从中央到地方分别由农业、 卫生、 工商、 质检等多部门进行监管， 而各部门的监管空间往往是按照食品的社会化大生产过程来划分的， 种植、 养殖、 加工、 包装、 仓储、 运输、 销售、 消费各有特定部门负责监管， 而各监管部门往往是按照具有综合性质的监管要素如卫生、质量等对同一食品生产经营企业进行监管的。 这种分散型的管理体制、 综合型的监管内容、 分段型的监管领域与统一型的监管对象， 运行的结果往往与制度设计的初衷存在一定的偏差。 有些监管部门不顾现代社会分工与社会协作的基本要求， 提出了所谓的食品安全 “监管前移” “监管后延”“反弹琵琶” 的观点， 纷纷到市场中寻找问题的答案。 职责交叉、 角色混同， 多头监管、 重复监管， 造成部分监管人员相互推诿、 放弃监管， 从而酿成震惊全国的重大食品安全事故。 在这次广州毒酒致人病亡事故中， 涉案的6家危化生产经营企业根本没有危化经营许可证 （其中1家持有危化经营许可证却长期造假售假）， 不知监管部门究竟是如何进行监管的。 对食品安全监管地方政府守土有责。 发生重大食品安全事故造成重大财产损失和人身损害的， 政府分管食品安全的责任人应当承担起相应的行政责任。 只有建立健全责任追究制， 对敷衍塞责、 麻木不仁的监管者进行严厉处罚， 才能以儆效尤。

在法律责任体系中， 最具渗透力的当属民事责任。 通过民事责任机制提升食品安全是一个具有重大价值的课题。 首先， 应当进一步明确：食品生产经营企业 （包括市场的举办者） 是食品安全的民事责任承担者， 对其（包括其出租的柜台、 摊位） 生产销售的各种食品的安全承担具体的管理责任。 因生产、 销售假冒伪劣、 有毒有害食品给他人造成损失时， 食品生产经营企业应当承担全部民事责任， 政府有关部门并不承担有关的赔偿责任。 其次， 应当借鉴发达国家的经验， 建立产品责任制度， 合理分配举证责任， 加大侵权者对受害者的赔偿力度， 使侵权者能够在相应的赔偿中受到刻骨铭心的教育。 全社会都善于运用法律武器维护自身的合法权益时，假冒伪劣、 有毒有害食品的生产者和销售者就将无处藏身。

近期， 国务院下发了 《食品安全专项整治工作方案》， 就专项整治的指导思想、 工作重点、 工作原则、 主要目标、 主要任务、 具体措施、 工作要求与保障措施等提出了具体要求。 只要全社会认真按照 “全国统一领导、 地方政府负责、 部门指导协调、 各方联合行动” 的工作格局和 “标本兼治、 着力治本” 的工作方针， 全面落实各项整治任务， 强化各项法律责任， 我国的食品安全保障水平必将会逐步得到提高。 防止假冒伪劣有毒有害食品导致的惨案发生， 关键在于要全力解决食品安全法制失灵。

[1] 徐景和： “全力解决食品安全法制失灵”， 载 《中国质量万里行》 2004年第7期。