新时代下的食品安全监管体制历史演变

研究食品安全问题， 在决定方向的理念问题解决后， 研究的重点必然是事关道路选择的体制问题。 新世纪以来， 全球食品安全问题凸显， 国际社会困则思变， 许多国家和地区全力推进监管体制改革， 努力维护政府权威与形象。 面对严峻挑战， 中国政府审时度势， 与时俱进， 积极探索食品安全监管体制改革， 努力提高食品安全监管能力水平。

善变者通， 善行者远。 改革开放以来， 我国经济社会发生了广泛而深刻的变革， 人们的思维理念、 价值取向、 行为方式、 健康需求等发生了巨大而深刻的变化。 为不断适应并推动经济社会的快速、 持续、 健康发展， 切实解决影响人民群众切身利益的突出矛盾和问题， 中国政府已经进行了七次行政管理体制改革， 政府的行政管理能力和水平有了长足的进步。

一、2003年改革

中国目前持续的经济增长水平， 是世界上任何地方乃至人类历史上无可比拟的， 这是一个令人瞩目的成就。 然而， 中国仍然在保障人民生命健康和活力问题上面临着主要挑战[2]。 为积极应对这种挑战， 在食品安全领域， 我国积极推进监管体制改革， 总目标是逐步建立科学、 统一、 权威、高效的食品安全监管体制。

2003年， 无疑将在我国食品安全监管史上留下浓墨重彩的一笔。 当时， 恰逢我国进行第五轮行政管理体制改革， 改革力在进一步强化政府的市场监管职能。 面对多发频发的食品安全事故， 党中央、 国务院冷静分析了世界食品安全监管趋势， 以极大的勇气和超凡的魄力， 对食品安全监管体制进行了重大改革， 在原国家药品监督管理局的基础上组建了国家食品药品监督管理局， 负责食品、 保健品和化妆品安全管理的综合监督和组织协调， 依法组织开展对重大事故的查处。 自此， 我国食品安全监管进入了综合监督与具体监管相结合的新时期， 掀开了崭新的一页。

在此之前， 我国负责食品安全监管的主要部门有卫生、 农业、 质检、工商等部门。 为什么国务院将食品安全综合监督的职责赋予这一并无食品安全监管经验的食品药品监督管理部门？ 专家分析， 主要理由表现在下面两点。 一是健康产品统一监管是历史发展趋势。 在五大健康产品中， 国际社会普遍认为药品是监管最严、 要求最高的产品， 药品监管是其他健康产品监管努力的方向， 将食品安全综合监督的职责赋予新的食品药品监督管理部门， 有利于引导中国食品安全监管部门树立严谨务实的科学精神， 推进食品安全工作向更高的层次迈进。 二是超脱的地位有利于实现事业的超越。 食品药品监管部门不负责食品安全具体监管， 有利于摆脱部门利益的束缚与制约， 从宏观上、 战略上研究和把握食品安全的发展趋势和运行方向， 推动食品安全监管体制、 法制、 机制和方式的创新与变革， 不断实现食品安全事业的突破与超越。

有专家认为， 综合型食品安全监管体制， 往往被认为是多元型体制向单一性体制转变的过渡性体制。 实践表明， 食品安全综合监督是对食品安全具体监管活动的监督。 食品安全综合监督与食品安全具体监管在监管的对象、 性质、 方式、 空间、 事项等方面存在一定的差异。 食品安全综合监督与食品安全具体监管之间的关系不是整体与部分的关系， 而是综合与具体的关系， 或者说在某种意义上讲， 是普遍与特殊的关系、 共性与个性的关系。 食品安全综合监督具有宏观性、 全局性、 综合性、 开放性等显著特征， 具有汇聚力量、 凝聚智慧的基本功能， 民主协商、 共谋发展的显著特点以及协调关系、 化解矛盾的突出优势。 食品安全综合监督部门应当着眼于全局和未来， 以宽广的视野和博大的胸怀， 将跨环节、 跨部门、 跨领域的所有要素纳入工作视野， 通过更加积极、 更加主动、 更富成效的创造性劳动， 确定食品安全治理长远的发展目标和现实的发展道路， 引领和助推食品安全监管制度和监管工作始终沿着正确的方向发展。

思维方式决定思维结果。 重大食品安全事故的频繁发生， 揭示问题的主要症结在于体制、 法制和机制等宏观运行层面。 阜阳劣质奶粉事件后，国务院有关部门专题研究我国食品安全问题， 认为我国食品安全监管体制的最大缺陷之一就是分段制和双轨制。 其中双轨制是指对食品生产经营领域实行卫生、 质量双要素管理， 导致监管职能交叉、 责任不清， 为此， 国务院决定实施 “双轨” 变 “单轨” 的监管体制改革战略。

二、2004年改革

2004年9月1日， 《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（以下简称 《决定》 ） 出台。 《决定》 明确提出， 按照一个监管环节由一个部门监管的原则， 采取分段监管为主、 品种监管为辅的方式， 进一步理顺食品安全监管职能， 明确责任。 农业部门负责初级农产品生产环节的监管； 质检部门负责食品生产加工环节的监管； 工商部门负责食品流通环节的监管； 卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管； 食品药品监督管理局负责对食品安全的综合监督、 组织协调和依法组织查处重大事故。 该《决定》 虽然没有明确提出 “双轨” 变 “单轨” 的要求， 但其所确定 “一个监管环节由一个部门监管” 的原则， 在推进食品安全监管体制改革上具有历史性意义， 表明我们对食品安全监管规律的认识进入了一个新阶段。

然而， 任何事物的发展都是在曲折中前进的。 上述科学的改革思路并没有立即得到有关部门的积极响应。 受监管格局和部门利益的束缚和制约，2004年12月14日， 中央机构编制委员会办公室下发了 《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》 （中央编办发 〔2004〕35号）：质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管； 工商部门负责食品流通环节的质量监管； 卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、 食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管， 负责食品生产加工环节的卫生许可。 改革的 “陀螺” 似乎又滑回了原点。 这一运动轨迹表明：中国的食品安全监管体制改革需要更大的勇气和魄力。

在改革的大潮中， 总会有勇者担当弄潮儿。2004年12月10日， 上海市人民政府作出 《关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》， 决定从上海市食品安全监管的需要出发， 调整原有的食品安全监管部门的职能， 探索建立食品安全监管新机制， 在 “采取分段监管为主” 的工作基础上， 逐步实现由一个部门为主的综合性、 专业化、 成体系的监管模式。 按照确定预期目标， 制定阶段方案， 分步推进实施的原则， 对上海市食品安全监管相关部门的职能作适当调整。 上海市食品安全监管新体制运行以来， 有关部门调研后认为， 上海市食品安全总体上是可控的、 有序的， 减少了监管环节， 形成了监管合力， 提高了监管效率和保障水平。 上海市的改革受到国内外的充分肯定。

2006年沈阳市政府有关部门对上海市进行了全面考察调研， 结论是：上海市领导具有超前的思维理念， 按照 “世界眼光、 现代思维、 国际标准”， 在遵循国家法律原则的基础上， 紧紧把握国家体制改革的方向和趋势， 借鉴国际发达国家前沿模式， 经过充分调研、 缜密思考、 长远规划、分步操作， 率先在全国建立了一种比较理想的、 代表未来方向的食品安全监管体制， 实现了突破性进展。 上海市食品安全监管体制改革代表了人民群众的根本利益， 思路清晰， 规划整体， 紧紧抓住了 “以分段监管为主、品种监管为辅， 一个环节由一个部门监管” 的根本要求， 准确把握了国家体制改革的方向和趋势， 有利于理顺监管体制， 有利于集中监管力量， 有利于加大监管力度， 向今后在食品生产加工、 流通和消费环节逐步实现“由一个部门为主， 综合性、 专业化、 成体系” 的食品安全体制迈出了坚实的一步， 奠定了良好的基础， 为全国的改革树立了典范。 实践证明， 上海的做法符合前瞻性与现实性相结合的原则， 明显减少了摩擦和掣肘现象， 环节减少了， 职责清晰了， 特别是通过实行食品放心工程、 专项整治等一系列卓有成效的监管措施， 使上海市的食品安全监管能力、 保障能力以及应急处置能力得到了显著的增强， 有效地解决了现行体制存在的多头管理、 责任不清、 职责交叉的弊端， 从根本上解决了制约食品安全的深层次、 瓶颈性问题。

三、2008年改革

2008年， 国务院进行新一轮行政管理体制改革。 2008年2月27日，党的十七届二中全会通过的 《关于深化行政管理体制改革的意见》 指出，当前， 我国正处于全面建设小康社会新的历史起点， 改革开放进入关键时期。 面对新形势新任务， 现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。 深化行政管理体制改革势在必行。 为此， 要按照建设服务政府、 责任政府、 法治政府和廉洁政府的要求， 着力转变职能、 理顺关系、 优化结构、 提高效能， 做到权责一致、 分工合理、 决策科学、 执行顺畅、 监督有力， 为全面建设小康社会提供体制保障[3]。 按照精简统一效能的原则和决策权、 执行权、 监督权既相互制约又相互协调的要求， 紧紧围绕职能转变和理顺职责关系， 进一步优化政府组织结构， 规范机构设置， 探索实行职能有机统一的大部门体制， 完善行政运行机制。

按照大部门体制改革的要求， 2008年国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系， 探索实行职能有机统一的大部门体制， 合理配置宏观调控部门职能， 加强能源环境管理机构， 整合完善工业和信息化、 交通运输行业管理体制， 以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。 《国务院机构改革方案》 将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理， 明确卫生部承担食品安全综合协调、 组织查处食品安全重大事故的责任。

在2008年3月11日第十一届全国人民代表大会第一次会议上， 国务院有关部门负责人在 《关于国务院机构改革方案的说明》 指出， 食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全， 为进一步落实食品安全综合监督责任， 理顺医疗管理和药品管理的关系， 强化食品药品安全监管， 这次改革， 明确由卫生部承担食品安全综合协调、 组织查处食品安全重大事故的责任， 同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理， 并相应对食品安全监管队伍进行整合。 调整食品药品管理职能， 卫生部负责组织制定食品安全标准、 药品法典， 建立国家基本药物制度； 国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可， 监管餐饮业、 食堂等消费环节食品安全， 监管药品的科研、 生产、 流通、 使用和药品安全等。 调整后， 卫生部要切实履行食品安全综合监督职责； 农业部、 国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局， 要按照职责分工， 切实加强对农产品生产环节、 食品生产加工环节和食品流通环节的监管。 同时， 各部门要密切协同， 形成合力， 共同做好食品安全监管工作。

2008年7月10日， 国务院办公厅印发了 《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》 （国办发 〔2008〕 81号）， 在有关职责调整的相关事项中指出， 将卫生部承担的食品卫生许可， 餐饮业、 食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、 化妆品卫生监督管理的职责， 划给国家食品药品监督管理局； 将国家食品药品监督管理局综合协调食品安全、 组织查处食品安全重大事故的职责划入卫生部； 增加卫生部组织制定食品安全标准、 药品法典， 建立国家基本药物制度的职责； 增加卫生部加强食品安全综合监督的职责。 至此， 新的食品安全综合协调体制确立。

国务院办公厅在印发卫生部、 国家食品药品监管局、 国家质量监督检验检疫总局、 国家工商行政管理总局的 “三定” 规定中明确提出， 在食品生产和经营领域， 实行由 “两证” 监管转为 “一证” 监管， 即在食品生产和食品流通领域， 不再发放卫生许可证， 而只发放食品生产许可证和食品流通许可证。 “双轨” 变 “单轨” 的目标初步实现。 上述改革思路在2009年2月28日十一届全国人大七次会议通过的 《食品安全法》， 以及2009年7月20日国务院通过的 《食品安全法实施条例》 中得以全面确认。

深圳市食品安全监管体制改革探索。2009年7月， 按照国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》 要求， 深圳在全国率先启动了地方大部制改革。 在改革方案制定过程中， 深圳市认为， 深圳市场经济较发达， 各类要素市场活跃， 但各监管部门按生产、 流通、 消费等环节分别进行监管， 与市场要素因流动而应对一些事务不再实行相互独立管理的特点不相符， 导致市场监管职责不清， 执法资源分散， 影响了市场监管的整体性和统一性， 降低了市场监管效能， 这一矛盾在食品安全监管方面表现得尤为突出。 因此， 为理顺市场监管体制， 强化食品安全监管， 深圳市组建了市场监督管理局， 将工商行政管理局、 质量技术监管局、 卫生局分别对食品流通、 生产、 餐饮环节的监管职责， 整合划入市场监督管理局， 将原市贸易工业局承担的酒类市场管理职责划入市场监督管理局， 集中统一对食品生产、 流通、 消费环节实施监管。 同时， 将质量技术监管局承担的化妆品生产环节监督检查职责、 工商行政管理局承担的流通环节质量抽查职责划入市药品监督管理局。 调整后， 食品安全监管由以往的卫生、 农业、 质监、 工商、 食品药品五个部门负责， 减为卫生、 农业、 市场监管三个部门负责。 药品、 保健食品、 化妆品的生产、 流通、 消费各环节监管统一在市药品监督管理局负责。

新体制经过两年多的运行， 深圳市委市政府认为食品安全监管还是有诸多问题的存在， 不利于食品安全的集中统一监管。 因此， 在不断总结各方经验的基础上， 深圳市大胆探索， 积极实践。2011年12月21日， 深圳市人民政府印发 《关于调整市政府部分工作部门及相关职责的通知》， 将市农业和渔业局承担的食用农产品安全监管职责划转至市市场监督管理局， 不再保留市农业和渔业局。 为进一步理顺深圳市食品安全监管体制，加强食品安全监管力量，2012年6月， 经深圳市委批准， 深圳市机构编制委员会印发 《关于进一步理顺食品安全监管体制及充实监管人员力量问题的通知》， 成立食品安全监管局。 该局为市场监管局内设副局级行政机构，主要负责食品 （含食用农产品、 食用水产品） 安全监督管理工作。 同时，为提高效率， 减少工作环节， 将市食品安全委员会有关食品安全综合协调、 信息发布、 事故调查处置等日常工作职责划入市食品安全监管局承担。 自此， 新成立的食品安全监督管理局职责基本上包涵了食品安全监管的所有环节， 在国内率先实现了食品安全的 “一条龙” 监管模式。(www.xing528.com)

对此次改革， 深圳市编办总结了四个方面的具体成效：一是实现了食品三环节一体化监管。 将食品安全监管体制从过去的 “多部门分段监管”模式， 逐步改革为目前的 “单一部门集中监管” 模式， 进一步强化了主管部门行政责任， 彻底解决了过去食品安全监管领域职责不清、 工作推诿扯皮等老大难问题。 二是实现了食品与食用农产品的一体化监管。 食用农产品监管与食品质量的安全监管有很多共通之处， 且食用农产品与食品的区分界线并不清晰， 特别是在超市、 批发市场等流通环节以及对新兴业态的食用农产品监管方面， 如由不同部门监管， 难免存在扯皮、 推诿现象， 因此， 将食用农产品质量安全监管一并由市场监管部门承担， 彻底解决了在食品与食用农产品监管方面的职责交叉问题， 进一步形成了监管合力。 三是食品及食用农产品检验检测资源得到整合优化。 食品三个环节监管职责整合后， 改变了过去按环节进行检验检测的传统做法， 将三个环节食品安全监管所涉及的检验检测工作统一交由市场监管局下属的计量质量检测院承担， 同时明确市卫生部门也可为其提供技术支持； 将原市无公害农产品质量监督检验站、 市肉品卫生检验所以及市水产品质量监督检验中心整合为农产品质量安全检验检测中心， 划归市场监管局管理， 统一承担农产品（包括蔬菜、 肉品、 饲料、 水产品） 的检验检测和监测职责。 经过调整，在市层面实现了食品及食用农产品检验检测资源的整合。 四是工作流程得到了再造优化。 实现了食品生产、 流通、 餐饮 “三证合一”， 由市场监管部门一家统一发布食品安全信息， 食品安全信息及时性、 有效性、 一致性得到提高。 实现了食品溯源管理， 监管效能大大提高， 提高了事故应对处置的效率。 在发生食品安全隐患或者事故的时候， 单一部门能做到快速反应、 快速救援、 快速应急， 把损失减到最低。

深圳市健康产品安全监管体制改革， 采取了按品种分类强化监管的途径， 食品、 保健食品、 化妆品、 药品均分别实现了全过程的统一监管。 然而由于深圳城市历史发展的特殊性， 其自产农业较少， 因此， 将食用农产品生产环节一并纳入统一监管有其可行性和必然性。 但市场监管局管理范围十分广泛， 将全环节食品安全监管放入其中， 并未单独组建部门， 食品安全监管力度难免将会受到影响， 对食品特殊性和重要性的重视也没有完全凸显， 这不免是改革中的一个遗憾。

四、2010年改革

为强化食品安全综合协调工作， 《食品安全法》 第4条规定， 国务院设立食品安全委员会， 其工作职责由国务院规定。2010年2月6日国务院下发的 《关于设立国务院食品安全委员会的通知》 （国发 〔2010〕 6号） 规定， 为贯彻落实食品安全法， 切实加强对食品安全工作的领导， 设立国务院食品安全委员会， 作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。

国务院食品安全委员会的主要职责是：分析食品安全形势， 研究部署、 统筹指导食品安全工作； 提出食品安全监管的重大政策措施； 督促落实食品安全监管责任。 国务院食品安全委员会设立国务院食品安全委员会办公室， 作为国务院食品安全委员会的办事机构， 具体承担委员会的日常工作。

2010年12月6日， 中央编办印发 《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》 （中央编办发 〔2010〕 202号） 规定， 国务院食品安全委员会办公室的主要职责是：组织贯彻落实国务院关于食品安全工作的方针政策， 组织开展重大食品安全问题的调查研究， 并提出政策建议； 组织拟订国家食品安全规划， 并协调推进实施； 承办国务院食品安全委员会交办的综合协调任务， 推动健全协调联动机制、 完善综合监管制度， 指导地方食品安全综合协调机构开展相关工作； 督促检查食品安全法律法规和国务院食品安全委员会决策部署的贯彻执行情况； 督促检查国务院有关部门和省级人民政府履行食品安全监管职责， 并负责考核评价； 指导完善食品安全隐患排查治理机制， 组织开展食品安全重大整顿治理和联合检查行动； 推动食品安全应急体系和能力建设， 组织拟订国家食品安全事故应急预案， 监督、 指导、 协调重大食品安全事故处置及责任调查处理工作； 规范指导食品安全信息工作， 组织协调食品安全宣传、 培训工作， 开展有关食品安全国际交流与合作； 承办国务院食品安全委员会的会议、 文电等日常工作； 承办国务院食品安全委员会交办的其他事项。 国务院食品安全委员会办公室设综合司、 协调指导司、 监督检查司、 应急管理司4个内设机构， 机关党委办事机构设在综合司。

2011年11月19日， 《中央编办关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》 （中央编办复字 〔2011〕 216号）， 决定将卫生部的食品安全综合协调、 牵头组织食品安全重大事故调查、 统一发布重大食品安全信息等三项职责， 划入国务院食品安全办。 国务院食品安全办增设政策法规司、 宣传与科技司， 分别承担食品安全政策法规拟订、 宣传教育和科技推动等工作。

陕西省渭南市食品安全监管体制改革探索。 2011年7月16日， 陕西省渭南市人民政府印发 《渭南市食品安全监管体制改革试点工作实施方案》， 明确要求， 改革从整合监管职能、 许可管理、 执法职能、 技术资源四方面入手， 以转变政府职能为核心， 以监管重心下移为重点， 着力解决监管部门职能交叉、 权责脱节、 推诿扯皮等现实问题：在渭南市食品药品监督管理局的基础上组建渭南市食品药品监督管理委员会， 为市政府组成部门， 保留市县两级食品安全委员会， 市县两级食品安全委员会办公室继续设在食品药品监管部门。 市食品药品监管局在继续承担原食品药品监督管理职能的基础上， 划入农业、 质检、 工商、 商务等部门有关农产品、 食品生产加工、 食品流通、 生猪、 牛羊屠宰等监督管理职能。 成立渭南市农产品食品执法监察支队 （加挂渭南市农产品食品安全投诉举报中心牌子），作为渭南市食品药品监督管理委员会的直属执法机构， 主要负责全市农产品、 食品安全督查。 同时在各县市区内按片区相应设立食品药品监督管理所， 具体负责所辖区域内食品药品监督管理工作， 将监管力量下沉到基层。 市公安局增设食品安全侦查大队， 各县市区公安局增设食品安全执法中队， 主要负责制止和侦查食品违法犯罪活动， 防范、 打击食品恐怖活动。 改革方案还就许可管理整合、 执法职能整合、 技术资源整合提出了详细意见。 此外， 方案还要求各县市区新增和调整的食品安全监管编制按县市区总人口万分之三左右控制。

渭南市健康产品安全监管体制改革开创了我国健康产品安全监管体制改革的先河， 实现了我国乃至世界健康产品安全监管体制改革多个 “首次”：首次真正实现了食品全链条安全监管； 首次真正实现了健康产品安全统一集中监管； 首次明确了食品安全监管队伍建设标准； 首次真正实现了基层监管力量的夯实； 首次实现了农产品和食品检验检测力量的整合；首次实现了健康产品安全监管与产业促进的彻底分离。 此次改革， 彻底改变了渭南市过去食品安全监管 “九龙治水” 的状态， 基本实现了食品安全由分段监管为主向品种监管为主的转变， 为从根本上解决制约食品安全的深层次、 瓶颈性问题探索出了一条新的道路， 也为我国健康产品安全监管体制改革提供了新的改革模式。

天津市滨海新区食品安全监管体制改革探索。 2011年9月29日， 天津市滨海新区人民政府印发 《关于推进滨海新区食品药品监管体制机制改革的意见》 （以下简称 《意见》 ）， 决定利用三年左右的时间， 构建和完善具有滨海新区特色的统一、 高效的食品药品监管体制， 建立健全科学系统的食品药品监管规范体系、 企业自律和社会参与监督的运行体系、 责权明晰的安全责任体系、 快速高效的安全事件应急管理体系、 科学权威的技术支撑体系， 将滨海新区建设成为全国食品药品最安全、 最放心的地区之一。

按照 《意见》 的部署， 为确保食品药品安全责任体系运转更加协调高效， 将滨海新区食品安全委员会调整为滨海新区食品药品安全委员会， 办公室设在区食品药品监管局； 建立和完善食品药品行政管理、 监督执法和技术支撑机构， 在完善区食品药品监管局机关内设机构和派驻分局职能的基础上， 成立新区食品药品监督所， 划入质检、 工商部门分别在食品生产、 流通环节的监管职能， 划入卫生部门在餐饮环节食品安全监管职能和公共场所卫生监督职能， 负责药品、 保健食品、 化妆品生产、 流通、 消费各环节的监管职能。

滨海新区健康产品安全监管体制改革， 实现了食品 “四段式监管” 到“两段式监管” 的整合， 并将食品监管职能整合后， 交由食品药品监管部门集中统一监管， 强化了食品药品安全监管的专业性和科学性。 改革与国际通行规则和未来发展方向相符， 为各地健康产品安全监管体制改革提供了经验和示范。

五、2013年改革

2013年我国开展第七次行政管理体制改革。 这次改革要求以职能转变为核心， 继续简政放权、 推进机构改革、 完善制度机制、 提高行政效能， 加快完善社会主义市场经济体制， 为全面建成小康社会提供制度保障。 这次国务院机构改革， 重点围绕转变职能和理顺职责关系， 稳步推进大部门制改革。 为加强食品药品监督管理， 提高食品药品安全质量水平，国务院决定将国务院食品安全委员会办公室的职责、 国家食品药品监督管理局的职责、 国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、 国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合， 组建国家食品药品监督管理总局。 其主要职责是， 对生产、 流通、 消费环节的食品安全和药品的安全性、 有效性实施统一监督管理。 将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。 保留国务院食品安全委员会， 具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。 国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。 《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》 明确国家食品药品监督管理总局设17个内设机构：办公厅、综合司 （政策研究室）、 法制司、 食品安全监管一司、 食品安全监管二司、食品安全监管三司、 药品化妆品注册管理司 （中药民族药监管司）、 医疗器械注册管理司、 药品化妆品监管司、 医疗器械监管司、 稽查局、 应急管理司、 科技和标准司、 新闻宣传司、 人事司、 规划财务司、 国际合作司（港澳台办公室）。

为确保食品药品监管工作上下联动、 协同推进， 平稳运行、 整体提升，2013年4月10日国务院印发了 《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》 （国发 〔2013〕 18号） （以下简称 《意见》 ）， 提出要充分认识改革完善食品药品监督管理体制的重要意义。 近年来， 国家采取了一系列重大政策举措， 各地区、 各有关部门认真抓好贯彻落实，不断加大监管力度， 我国食品药品安全保障水平稳步提高， 形势总体稳定趋好。 但实践中食品监管职责交叉和监管空白并存， 责任难以完全落实， 资源分散配置难以形成合力， 整体行政效能不高。 同时， 人民群众对药品的安全性和有效性也提出了更高要求， 药品监督管理能力也需要加强。 改革完善食品药品监管体制， 整合机构和职责， 有利于政府职能转变， 更好地履行市场监管、 社会管理和公共服务职责； 有利于理顺部门职责关系， 强化和落实监管责任， 实现全程无缝监管； 有利于形成一体化、 广覆盖、 专业化、 高效率的食品药品监管体系， 形成食品药品监管社会共治格局， 更好地推动解决关系人民群众切身利益的食品药品安全问题。

《意见》 提出要加快推进地方食品药品监督管理体制改革。 以保障人民群众食品药品安全为目标， 以转变政府职能为核心， 以整合监管职能和机构为重点， 按照精简、 统一、 效能原则， 减少监管环节、 明确部门责任、 优化资源配置， 对生产、 流通、 消费环节的食品安全和药品的安全性、 有效性实施统一监督管理， 充实加强基层监管力量， 进一步提高食品药品监督管理水平。 一是整合监管职能和机构。 为了减少监管环节， 保证上下协调联动， 防范系统性食品药品安全风险， 省、 市、 县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式， 结合本地实际， 将原食品安全办、 原食品药品监管部门、 工商行政管理部门、 质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合， 组建食品药品监督管理机构， 对食品药品实行集中统一监管， 同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。 地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理， 主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见， 业务上接受上级主管部门的指导。 二是整合监管队伍和技术资源。 参照 《国务院机构改革和职能转变方案》 关于 “将工商行政管理、 质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门” 的要求， 省、 市、 县各级工商部门及其基层派出机构要划转相应的监管执法人员、 编制和相关经费， 省、 市、 县各级质监部门要划转相应的监管执法人员、 编制和涉及食品安全的检验检测机构、 人员、 装备及相关经费， 具体数量由地方政府确定， 确保新机构有足够力量和资源有效履行职责。 同时， 整合县级食品安全检验检测资源， 建立区域性的检验检测中心。 三是加强监管能力建设。 在整合原食品药品监管、 工商、 质监部门现有食品药品监管力量基础上， 建立食品药品监管执法机构。 要吸纳更多的专业技术人员从事食品药品安全监管工作， 根据食品药品监管执法工作需要， 加强监管执法人员培训， 提高执法人员素质， 规范执法行为， 提高监管水平。地方各级政府要增加食品药品监管投入， 改善监管执法条件， 健全风险监测、 检验检测和产品追溯等技术支撑体系， 提升科学监管水平。 食品药品监管所需经费纳入各级财政预算。 四是健全基层管理体系。 县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。 要充实基层监管力量， 配备必要的技术装备， 填补基层监管执法空白， 确保食品和药品监管能力在监管资源整合中都得到加强。 在农村行政村和城镇社区要设立食品药品监管协管员， 承担协助执法、 隐患排查、 信息报告、 宣传引导等职责。 要进一步加强基层农产品质量安全监管机构和队伍建设。 推进食品药品监管工作关口前移、 重心下移， 加快形成食品药品监管横向到边、 纵向到底的工作体系。

鉴于一些地方机构改革进展缓慢、 力量配备不足， 个别地方监管工作出现断档脱节， 食品药品安全风险加大、 问题时有发生， 2014年9月28日国务院办公厅下发了 《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》 （国办发明电 〔2014〕 17号）， 要求各省、 自治区、 直辖市人民政府充分认识食品安全问题的复杂性、 长期性、 艰巨性， 坚决贯彻落实党的十八届二中、 三中全会和党中央、 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的有关文件、 《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》 （国发 〔2013〕 18号） 精神以及2014年 《政府工作报告》等有关要求， 健全从中央到地方直至基层的食品药品监管体制， 建立覆盖从生产加工到流通消费全过程的最严格监管制度， 确保中央政令畅通， 执行不搞变通、 不打折扣。 食品药品监管体制改革进度缓慢的地方要制定时间表、 拿出硬措施， 按照党中央、 国务院有关文件要求， 抓紧完成地方各级食品药品监管机构组建工作， 加强基层监管执法和技术力量， 健全食品药品风险预警、 检验检测、 产品追溯等技术支撑体系， 确保各级食品药品监管机构有足够力量和资源有效履行职责。 要把监管触角延伸到基层和乡镇 （社区）， 尽量缩短改革过渡期， 打通监管执法的 “最后一公里”， 消除监管死角盲区，着力防范区域性、系统性风险。要按照党的十八届三中全会关于完善统一权威的食品药品监管机构和国发 〔2013〕 18号文件关于省、市、县三级组建食品药品监管机构、 对食品药品实行集中统一监管的要求，充分考虑食品药品监管的专业性、技术性和特殊重要性，保持食品药品监管体系的系统性。已经组建食品药品监管局的市 （地、 州）、 县 （市、 区），要加强监管人员业务培训， 提高人员素质， 规范执法行为， 提高监管水平，尽快让机构正常运转起来； 进行综合设置市场监管机构改革的县 （市、区） 要确保食品药品监管能力在监管资源整合中得到强化， 可根据工作需要，加挂食品药品监管机构的牌子，方便群众办事，接受群众监督。

[1] 本文内容来源于2013年食品安全监管体制研究。

[2] 2005年， 国家食品药品监督管理局、 亚洲开发银行、 世界卫生组织合作项目 《中华人民共和国食品安全监管战略框架专家报告》。

[3] 《关于深化行政管理体制改革的意见》 指出， 深化行政管理体制改革的总体目标是， 到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。 通过改革， 实现政府职能向创造良好发展环境、 提供优质公共服务、 维护社会公平正义的根本转变， 实现政府组织机构及人员编制向科学化、 规范化、 法制化的根本转变， 实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、 公开透明、 便民高效的根本转变， 建设人民满意的政府。 今后5年， 要加快政府职能转变， 深化政府机构改革， 加强依法行政和制度建设， 为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。