加快建立全国统一权威的食品安全指数体系

食品安全是全社会高度关注的重大问题。 如何全面客观评价全国或者地区食品安全状况， 已为社会各界所高度关注。 《食品安全法》 第118条规定， 国家食品安全总体情况由国务院食品药品监督管理部门统一公布。加快建立全国统一权威的食品安全指数， 全面客观评价我国食品安全状况， 科学理性推进我国食品安全监管， 是实现食品安全治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、我国食品安全状况的总体评价

科学分析食品安全状况是做好新时期食品安全工作的重要基础。 围绕如何全面客观评价我国食品安全状况， 2004年国家食品药品监管局曾提出建立食品安全指数 （FSI） 的设想。 此后， 相关地区和部门开始探索建立食品安全指数， 推进评价体系和评价方法研究， 取得了一些重要成果。如2006年北京市开始建立食品安全指数， 2008年浙江省开始建立食品安全指数模型。 然而， 时至今日， 全国统一权威的食品安全指数尚未建立。有关部门、 地区和组织基于不同的内容、 指标， 对食品安全状况开展的评价， 其覆盖面和影响力不尽相同， 有必要加快建立全国统一权威的食品安全指数。

（一）国务院及其有关部门的评价

新世纪以来， 国务院及其有关部门多次对我国食品安全总体状况作出评价。 如2004年9月1日， 《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》 （国发 〔2004〕 23号） 指出： “党中央、 国务院历来高度重视食品安全， 近几年一直把打击制售假冒伪劣食品等违法犯罪活动作为整顿和规范市场经济秩序的重点， 采取了一系列措施加强食品安全工作。 各地区、 各部门做了大量工作， 取得一定成效。 总的看， 生产销售假冒伪劣食品案件多发的势头有所遏制， 食品安全形势趋于好转。 但是食品安全问题仍然比较严重， 种植养殖、 生产加工、 市场流通、 餐饮消费等方面存在的问题还很突出， 食品安全监管体制、 法制、 标准等方面存在缺陷， 地方保护、 有法不依、 执法不严、 监管不力的现象时有发生。”

2007年11月26日， 国务院领导在国际食品安全高层论坛上指出：“经过多年坚持不懈的努力， 中国初步形成了比较完整的食品安全法律和法规体系、 标准体系和监管体系。 食品的生产加工、 流通、 消费的各个环节的安全监管能力和监管水平不断得到提高。” “中国的食品总体上是安全和放心的。 今年上半年， 28大类525种食品的抽查合格率在90％以上。中国还建立了比较严格的进出口食品安全保障体系， 出口食品的合格率多年来一直保持在99％以上。”

2012年6月23日， 《国务院关于加强食品安全工作的决定》 （国发〔2012〕 20号） 指出： “各地区、 各部门认真抓好贯彻落实， 不断加大工作力度， 食品安全形势总体上是稳定的。 但当前我国食品安全的基础仍然薄弱， 违法违规行为时有发生， 制约食品安全的深层次问题尚未得到根本解决。”

2013年9月11日， 国务院食品安全委员会第一次会议指出：今年以来我国食品安全形势总体稳定，人民群众饮食安全基本得到保障， 食品安全管理体制改革积极稳妥推进。但是，食品安全问题时有发生，隐患风险依然存在，和人民群众的希望还有较大差距，食品安全面临的形势仍十分严峻。

2015年1月29日， 国务院食品安全委员会第二次会议指出：各部门单位紧紧围绕食品安全重点工作， 齐抓共管， 综合施策， 标本兼治， 巩固和发展了食品安全形势总体稳定向好势头。 当前食品安全处于问题 “多发期” 与监管工作 “薄弱期” 两碰头的特殊时期， 食品安全形势依然严峻，风险隐患依然存在， 监管能力依然不足。

2016年1月28日， 国务院食品安全委员会第三次会议指出：各部门按照党中央、 国务院决策部署， 在整治突出问题、 加强法治建设、 创新监管方式等方面做了大量工作， 保持了食品安全形势总体比较平稳。 当前食品安全形势依然严峻， 一些问题不容忽视。

此外， 国务院有关部门不定期发表有关食品安全状况的报告， 如2007年8月17日国务院新闻办公室发布的 《中国的食品质量安全状况》白皮书指出： “食品总体合格率稳步提升。 2006年全国食品国家监督抽查合格率达到77.9％， 2007年上半年食品专项国家监督抽查合格率达到85.1％。 食品质量安全水平保持稳定， 并呈上升态势。 多年来， 中国出口食品合格率一直保持在99％以上。” 2008年7月农业部新闻办公室发布的《中国农产品质量安全概况》 指出： “2007年1月、4月两次监测， 蔬菜中农药残留平均合格率为93.6％， 2007年1月、 4月两次畜产品中 “瘦肉精” 污染和磺胺类药物残留监测平均合格率分别为98.8％和99.0％， 水产品中氯霉素污染的平均合格率为99.6％。”

总体看， 国务院及其有关部门对食品安全状况的评价具有以下特点：一是坚持定性评价与定量评价相结合。 早期的食品安全状况评价多为定性评价， 如 “形势趋于好转” “总体上是稳定的” “总体稳中向好” “总体上是安全和放心的”， 近几年在定性评价的同时， 更加注重定量评价， 用数字表达， 用事实说话， 以增强评价工作的科学性、 实证性和可信度。 二是坚持肯定成绩与分析问题相结合。 从我国长期处于社会主义初级阶段的现实国情出发， 坚持 “两点论” 的工作方法， 在肯定成绩的同时， 提出存在的问题， 如 “问题仍然比较严重” “形势仍然十分严峻” “深层次问题尚未得到根本解决” 等， 以唤起全社会对食品安全工作持之以恒的重视和投入。 三是坚持工作绩效与工作措施相结合。 在描述成绩、 阐释问题时， 增加监管制度机制、 方式方法创新等内容， 使全社会既了解工作成果， 也了解工作过程， 对监管工作的繁杂性、 艰巨性有了更全面、 更深入的了解。当然， 现行评价体系和评价方法， 还存在不够科学、 不够系统等问题， 有些结论还缺乏强有力的数据支持。

（二）社会机构和民间组织的评价

食品安全问题引起社会各方面的关注， 许多机构积极开展食品安全公众满意度调查。 如2010年6月， 《小康》 杂志社联合清华大学媒介调查实验室， 对北京、 上海、 广州、 杭州、 深圳、 武汉、 郑州、 长沙、 呼和浩特、 重庆、 成都、 西安12个城市开展公众安全感调查。 在社会治安、 食品安全、 交通安全、 职业安全、 生产安全、 财产安全、 医疗安全、 环境安全、 婚姻安全、 隐私安全、 信息安全等11项安全问题中， 公众最为担心的问题的排列顺序为食品安全72％、 社会治安67％、 医疗安全55％、 交通安全51％、 环境安全39％。 2012年7月1日 《小康》 杂志社发布的“2012中国平安小康指数” 显示， “食品安全” 是公众最担忧的安全问题， 33.9％的受访者 “不太满意”， 24.8％的受访者 “很不满意”， 26.0％的受访者感到 “一般”， 觉得 “比较满意” 和 “非常满意” 的仅占15.3％。2011年中国经济网与零点研究咨询集团呼叫中心， 也开展了 “2011食品安全信心指数快速调查” 等。 目前， 社会机构和民间组织对食品安全状况的评价， 属于第三方评价， 其评价活动因受多方面条件的制约， 其综合性、 代表性有时显得不足， 科学性和权威性需要进一步提升。

（三）国外机构对我国食品安全状况的评价

近年来， 有些国外机构也在积极开展食品安全状况评价。 如2012年英国经济学人智库 （EIU） 创建 “全球食品安全指数报告 （GFSI） ”， 其通过可负担性、 可获得性和使用率三个具有全球普遍意义的维度评估食品安全状况。2015年英国 《经济学人》 发布 《2015年全球食品安全指数报告》。 在109个被评估国家和地区中， 我国以64.2分综合排名42位， 位居上游。 全球食品安全指数包括食品价格承受力、 食品供应能力、 质量安全保障能力等三个方面28个定性和定量指标。 报告依据世界卫生组织、联合国粮农组织、 世界银行等权威机构的官方数据， 通过动态基准模型综合评估109个国家的食品安全现状， 并给出总排名和分类排名。 报告将我国列入良好一档， 并指出：中国在食品安全系统建设、 营养标准、 农产品生产波动性等方面的指标表现突出， 在人均GDP、 农业研究开发公共支出方面的指标稍弱。2014年1月， 非政府国际救援组织乐施会公布 《全球吃得好排行榜》， 我国在125个国家中位列57。 该评选标准主要是人人能吃饱、 食品价格、 食品质量与是否健康。 中国位列57的主要理由是 “中国老百姓的食品价格承受能力比较差， 食品安全问题时有发生， 此外还有一些地区的民众食品供应紧张”。 上述评价虽具有综合性、 开放性等特点，但并不是严格意义上的食品安全状况评价。

从目前的研究成果看， 有关部门、 组织、 地区对食品安全状况的评价莫衷一是， 见仁见智， 其根本原因可总结为以下两点。 一是食品安全的具体含义不同。 在国际社会上， 不同的机构和组织往往是从不同角度界定食品安全的。 如英国经济学人智库 （EIU） 界定的食品安全是指 “人们在任何时候都能从身体上、 社会上以及经济上获得充足且有营养的食物的途径， 并且这些食物能满足他们的日常需求， 使他们健康、 有活力地生活”。世界卫生组织关于食品安全的定义指出， “食品安全是指食品按照预定用途制作或者食用时不会对消费者造成损害的一种担保”。 也就是说， 目前有关方面进行的食品安全状况评价， 有时是指食品的量供给， 有时是指食品的质安全， 有时则兼顾食品的量供给与质安全。 二是食品安全评价的具体指标不同。 食品安全利益主体不同， 其选择评价食品安全状况的具体指标往往就会有所不同。 食品安全评价指标主要分为结果评价指标与过程评价指标两大类， 前者如抽检结果指标， 后者如食物中毒指标。 食品安全评价指标主要是结果指标， 过程指标是实现结果指标的前提和基础。 由于具体指标的不同， 评价结果也会有一定的差异。

二、建立统一权威食品安全指数的重要价值

食品安全指数能够较为科学、 客观、 全面地动态反映全国或者地区食品安全状况， 是未来食品安全治理工作中不可或缺的重要决策和监管依据， 也是公众获得统一权威食品安全信息的重要来源。 建立统一权威的食品安全指数， 无论是对于政府、 企业， 还是对于消费者， 都具有十分重要的意义。

（一）全面客观评价食品安全状况

我国是食品生产消费大国， 影响食品安全状况的因素很多， 这给食品安全状况评价工作带来了一定的困难。 应当说， 评价食品安全状况的指标很多， 如食品安全事故发生率、 食品抽检合格率、 社会满意度等。 一般说来， 单项指标难以全面客观有效地评价全国或者地区的食品安全状况。 而食品安全指数则以关键性、 代表性的指标为参数， 综合反映全国或者地区食品安全的基本情况， 避免以偏概全、 有失偏颇。

（二）有效提升食品安全治理能力

随着经济全球化和贸易自由化的不断发展， 食品安全状况已成为国家软实力甚至妙实力的重要组成部分， 被世界各国政府放在了空前重要的位置上。 食品安全指数， 将纷繁复杂的食品安全信息转化为比较客观、 系统的数据， 折射出国家或者地区食品安全综合状况， 也折射出政府监管能力。 如英国 《经济学人》 发布的 《2015年全球食品安全指数报告》 显示，在食品价格承受力、 食品供应能力、 食品质量安全保障排名方面， 我国分别以61.0分、65.2分、69.3分位列第50名、 第39名、 第38名， 这反映出我国在食品安全治理方面相关内容存在的差距。 加快建立食品安全指数， 有利于坚持问题导向， 明确攻坚方向， 加快解决食品安全治理工作中存在的短板问题。

（三）积极引导公众科学理性消费(www.xing528.com)

公众是食品安全最重要的利益相关者， 对食品安全关注度最高。 食品安全指数高低， 在一定程度上表明一个国家或者地区的食品安全状态好坏， 公众可以依据这个指数提供的相关信息量对市场上的食品作出消费选择。 食品安全指数将成为引导公众日常消费的 “晴雨表”。 公众根据政府发布的食品安全指数， 就可以对食品消费作出理性的判断选择。 食品安全指数可以影响公众对当前食品安全状况的认知情况以及社会消费心理。 良好的食品安全指数可以增强消费者对食品安全的消费信心和信赖。

（四）加快提升食品企业竞争力

食品安全指数是消费者消费食品的 “风向标”。 消费者根据食品安全指数中涉及的企业产品状况， 对市场上的各种食品作出消费选择， 这样可以以市场化的力量影响食品生产与销售， 淘汰不安全食品， 净化食品消费市场， 起到优胜劣汰的作用， 迫使食品生产经营者加强食品安全管理， 自觉提高食品质量。 企业只有诚信守法、 规范经营、 严把安全关、 切实履行社会责任， 才能提升企业的食品安全指数， 提高公众对食品安全的信任度。

三、我国统一权威的食品安全指数设计

（一）食品安全指数的性质

目前， 我国食品安全指数研究还处于起步探索阶段。 对大多数人来说， 食品安全指数还是一个陌生的概念。 从一般意义上讲， 食品安全指数是以指数的形式来反映食品安全基本情况的信息。 这一概念表明， 食品安全指数具有以下基本属性。

（1）综合性。 食品安全指数具有综合性， 其综合考虑了影响和制约食品安全的各类因素。 食品安全指数也称食品安全综合指数， 是从广义角度反映全国或者地方食品安全基本情况， 不是从狭义角度来反映某一企业的食品安全基本状况。 而食品安全抽检合格率往往是评价某个或者某类食品安全状况的重要指标， 由于受抽检样品种类、 范围、 数量等因素的影响，抽检结果往往具有一定的局限性。

（2）科学性。 食品安全指数具有科学性， 其以食品安全基本情况的各类数据为基础， 依据设定的计算方法分析出食品安全基本状况。 从客观上讲， 食品安全指数是把现代科技手段融入食品安全领域， 运用科技力量解决了传统食品安全状况评价方法的不足。 在大数据、 云计算、 互联网时代， 食品安全指数所反映的食品安全信息更具有科学性、 全面性和真实性。

（3）权威性。 食品安全指数具有权威性。 各级政府食品安全监管部门是食品安全综合指数的唯一发布主体， 保证了食品安全指数的统一性和权威性。 如果食品安全指数的发布主体不统一， 指数的权威性难以得到保障， 公众就会无所适从。 另外， 食品安全指数的权威性， 还体现于指数形成过程的权威性。 现代食品安全指数是由法定的权威机构， 严格按照法定程序、 运用现代技术手段计算出来的数据。 与传统的测评方法和发布主体相比， 食品安全指数更具有权威性和规范性。

（4）时效性。 食品安全指数所反映的食品安全状况的信息具有时效性， 能够及时反映出当前食品安全情况。 食品安全指数的及时性主要体现在食品安全指数的信息采集、 加工、 分析、 发布的及时与高效。

（二）加快健全全国统一食品安全指数的构想

构建全国统一权威的食品安全指数， 应当立足于国情， 充分借鉴国内外食品安全指数研究的最新成果， 综合考量下列评价指标。

1. 食源性疾病发生率

食源性疾病是指食品中致病因素进入人体引起的感染性、 中毒性疾病， 包括食物中毒。 食源性疾病是困扰我国乃至世界的一个难题。 在发达国家， 每年患食源性疾病的人高达30％。 美国疾病控制中心称， 美国每年有4800万人， 即每6个人中有1人患食源性疾病， 另外有128000人因病住院， 有3000人死亡。 英国每年有237万食源性疾患病人， 占英国人口的1／3。 在我国， 食物中毒漏报率高， 其中以不明原因食物中毒占据了大部分。 目前， 食源性疾病被称为食品安全问题的 “潜在杀手”。 2015年12月3日世界卫生组织 （WHO） 发布的 《全球食源性疾病负担的估算报告》 指出， 全球每年有多达6亿人或者近十分之一的人口， 因食用受到污染的食品而生病， 每年造成42万人死亡， 其中5岁以下儿童就有12.5万人。 在食源性疾病中， 食物中毒的后果最为严重， 表现最为直接， 评判最为简便。 因此， 评价食品安全状况的首要指标就是食源性疾病发生率， 其中最重要的是食物中毒发生率。

2. 食品抽检合格率

食品抽检合格率是反映各类食品安全程度， 评价一个地区甚至整个国家食品安全状况的重要指标之一， 也是食品安全监管部门防控食品安全风险、 实现科学监管的重要手段。 食品抽检合格率的评价方式比较简便易行， 但因抽样的偶然性较强， 抽检结果往往并不一定十分准确。 为加强食品抽检工作的科学性、 规范性和权威性， 提高食品抽检结果的客观性和真实性， 食品抽检应当注意以下事项。 一是制定食品抽检计划。 国务院食品药品监管部门应当根据我国食品安全实际情况制定合理的、 周密的抽检计划， 避免抽检的随意性。 制定抽检计划应当充分考虑抽检样品的季节性分布、 城乡分布、 生产流通和餐饮领域分布、 种类构成等因素， 实现抽检全覆盖。 二是规范抽样行为。 抽检的样品要有代表性、 随机性， 应当主要在流通环节购买。 抽样人员应当掌握必要的专业技术，定期接受培训。 应当坚持问题导向， 采取交叉抽样、 异地抽样和专项抽检等多种方式， 提高问题的发现率。 三是对样品进行重点分析。 各级食品药品监管部门应当按照国家标准对抽检样品进行重点检测分析， 以判断其是否合格， 如果检测项目不全， 则该样品不应列入抽检合格率统计范围。

3. 食品安全监管能力达标率

食品安全状况， 在一定程度上取决于一个地区乃至国家食品安全监管体系和监管能力状况。 新世纪以来， 我国不断改革完善食品安全监管体制， 着力建立最严格的食品安全监管制度， 积极推进食品安全社会共治格局， 食品安全形势稳定向好， 但形势仍然严峻。 形成这一局面的因素很多， 但地方政府食品安全监管能力不足是其重要因素。 当前各级政府食品安全监管部门尤其是基层单位， 普遍存在人员不足、 装备滞后、 检测能力较低等问题。 此外， 法律法规标准体系不健全、 科技支撑能力薄弱等问题也严重制约了监管效能和水平的提升。 如何有效评价地方政府食品安全监管能力水平， 是当前食品安全治理体系和治理能力现代化的重要课题。 客观、 公正的评价结果能够有效调动各级政府及其食品安全监管部门的主动性和积极性。 目前， 评价政府食品安全监管能力有多种方式， 如监管执法能力、 风险掌控能力、 检验检测能力、 信息化和应急处置能力等。 为实现政府食品安全监管能力评价指标体系法定化和规范化， 国务院食品药品监管部门可以与有关部门共同制定各级政府食品安全监管能力建设标准， 并组织进行考核评价， 考核评价结果纳入食品安全指数中。

4. 公众对食品安全满意度

公众是食品安全最重要的利益相关者， 是食品安全的直接受益者， 也是食品安全问题的直接受害者。 作为食品安全最敏锐的察觉者和最切身的体验者， 公众对食品安全关注度最高， 其对食品安全满意度应当作为食品安全评价工作的重要组成部分。 公众的食品安全满意度在一定程度上反映了食品安全的客观状况， 反映了公众对政府食品安全监管能力的认可程度， 也反映了公众对我国食品行业的信心。 因此， 公众食品安全满意度是重要的食品安全评价指标， 有重要的政策意义。

鉴于公众食品安全满意度的重要意义， 近年来， 许多地方政府开展食品安全评价时， 都把公众食品安全满意度作为食品安全工作考评的重要内容。 为保证公众食品安全满意度测评数据的科学性、 全面性， 测评应当注意以下几点：一是测评对象， 以随机方式抽取一定数量的人员， 包括城镇居民、 农村居民、 学生、 进城务工人员等。 二是测评方式， 以采用现场填写问卷调查、 电话问卷调查和网络问卷调查为主， 必要时可委托第三方调研机构完成测评任务。 三是测评内容， 包括本地食品安全现状、 食品安全监管工作情况、 公众食品安全认知度等。

[1] 徐景波： “加快建立全国统一权威的食品安全指数”， 载 《中国食品安全报》2016年3月3日。