我国食品安全监管现状与对策

“民以食为天， 食以安为先”， 这句古语一直在警示人们：安全是食品生产、 经营和消费的第一要义。 食品安全关系着广大人民群众的切身利益和健康安全， 关系着经济发展、 社会和谐、 民族尊严和国家形象。 多年来， 我国政府坚持以人为本、 执政为民， 积极推进食品安全监管战略， 不断完善食品安全监管体制机制， 深入开展食品安全综合治理和专项整治，严惩重处食品安全违法犯罪行为， 食品安全形势总体稳中向好。 但近年来， 塑化剂、 地沟油、 瘦肉精等食品安全事件多发频发， 我国食品安全基础仍然薄弱， 食品安全监管任重道远。 只有立足当前、 谋划长远、 综合施治、 科学监管， 食品安全工作才能不断开创新局面。

一、我国食品安全监管存在的主要问题

（一）食品安全监管法律标准体系有待健全

《食品安全法》 的颁布实施， 标志着我国以风险治理为核心的科学治理理念和以食品安全为要素的监管体制的确立， 食品生产经营和监督管理的主要方面已经有法可依， 我国食品安全法制建设进入了新的发展阶段。

当前， 我国食品安全法制建设存在以下突出问题：一是有些急需制定或者修订的配套法规规章尚未出台。 《食品安全法》 实施已近三年， 《保健食品监督管理条例》 尚未出台， 《农药管理条例》 等尚未修订， 法律规定由省级人大常委会制定的有关食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理办法在多数省区尚未出台。 部分食品安全监管规章急需制定或者修订。 此外， 某些领域的食品安全监管制度过于原则、 粗放， 疏于精雕细琢， 缺乏可操作性， 急需进一步细化充实。 二是食品安全法律责任与食品安全形势不适应。 有效遏制重大食品安全事件， 必须坚持重典治乱。 《食品安全法》在处罚力度上虽然比之前的 《食品卫生法》 有所强化， 但总体看来仍然失之于轻， 而且部分违法违规行为缺乏相应的法律责任匹配， 对违法违规者难以起到应有的震慑作用。 在食品安全标准方面， 《食品安全法》 将过去的食品相关标准统一为食品安全标准， 这是我国食品安全标准建设的重大进步。 目前， 卫生部已公布食品安全国家标准185项， 有了良好的开端。但我国食品安全标准建设还不能很好地适应当前食品安全监管和行业发展的需要， 有些重要标准或者重要指标如配套检测方法、 食品包装材料等标准仍然缺失， 一些标准标龄较长， 食品产品安全标准通用性不强， 部分标准指标欠缺风险评估依据。 卫生部在 《食品安全国家标准 “十二五” 规划》 征求意见稿中表示， 要在2015年基本完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、 食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理整合工作。 从当前食品安全形势、 公众利益保护以及安全监管需要来看， 食品安全标准的建设步伐急需进一步加快。

（二）食品安全监管体制有待完善

新世纪以来， 围绕建立科学、 统一、 权威、 高效的食品安全监管体制， 我国进行了积极探索和实践。 从2003年开始， 我国逐步探索建立综合监督与具体监管相结合的食品安全监管体制。 2004年， 按照一个环节由一个部门监管的原则， 国务院确立了 “分段监管为主、 品种监管为辅”的食品安全监管体制；2009年， 《食品安全法》 颁布实施， 进一步明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制； 2010年， 国务院设立食品安全委员会， 作为国务院食品安全工作的高层议事协调机构。 目前，国务院食品安全委员会成员单位有20多个。 从表面看， 这种体制似乎可以强化多重协同保障， 但实际操作中往往因职责不清导致监管重复或者空白， 因大量协调导致成本增大效率低下， 因重复检测导致资源浪费。 在这种体制下， 各监管部门往往有 “盲人摸象” 的感觉， 监督执法往往 “画地为牢”， 各部门难以全局思考、 统筹安排、 集中有限资源着重解决当前突出问题， 监管效能在一定程度上打了折扣。 近年来， 如何确保食品安全综合协调部门凝聚智慧抓高端协调、 具体监管部门集中精力抓具体落实，也需要在实践中不断摸索。

（三）食品安全薄弱环节监管有待加强

我国是食品生产和消费大国， 但我国食品产业的规模化、 组织化、 集中化程度相对较低。 食品产业多、 小、 散、 乱的现象， 给我国食品安全监管带来巨大挑战。 目前， 除了大量已取得生产经营许可的单位外， 还存在众多无证无照的单位。 这些单位往往缺乏食品安全的基本保障条件， 具有较强的流动性和隐蔽性， 多数没有纳入监管部门的治理视野。 《食品安全法》 重申我国食品安全实行分段监管为主的体制。 从理论上看， 食品生产、 食品流通、 餐饮服务的界限十分明确， 但随着食品产业的快速发展，许多企业已跨环节、 跨地区经营， 食品生产、 流通和消费之间难免出现模糊地带。 《食品安全法》 从大格局上明确了中央层面的食品安全监管体制，同时也赋予了地方人大常委会明确食品生产加工小作坊和食品摊贩监管部门的权限， 而且还规定县级以上地方政府应当建立健全食品安全全程监管的工作机制。 目前许多地方仍然没有确定跨环节食品生产经营行为的具体监管部门， 这给基层食品安全监管工作带来了一定的困难。 此外，城市郊区、 广大农村、 偏远山区的食品安全监管， 由于监管力量薄弱、经费投入不足、 交通往来不便等问题， 往往成为监管的空白或者薄弱地区， 有的地方甚至成为假冒伪劣食品的集散地， 严重损害了农村广大消费者的切身利益。

（四）食品安全科学监管能力有待强化

《食品安全法》 规定国家建立食品安全风险监测制度和食品安全风险评估制度， 这是我国食品安全从传统监管走向现代监管、 从经验监管走向科学监管的重要标志。 《食品安全法》 颁布实施前， 我国的食品安全风险监测和风险评估处于起步探索阶段。 目前， 该项工作正处于全面建设时期。 由于现行分段监管体制、 监测经费投入不足、 检验检测技术落后、 机构独立性不强等原因， 我国食品安全风险监测的作用还没有得到充分发挥。 通过实施风险监测来事先发现食品安全风险还比较困难。 “监管部门总是慢一拍” 的印象在公众心目中尚未根本改变。 食品安全风险评估工作仍处于起步探索阶段， 许多领域亟待拓展和加强。

（五）食品违法犯罪行为惩处力度有待加大

2011年全国人大常委会通过 《刑法修正案 （八） 》， 加大了对食品安全犯罪的处罚力度。 2011年， 各级公安机关共侦破食品安全类犯罪案件5200余起， 抓获涉案人员7000余人； 各级检察机关共依法从快批捕制售有毒有害食品等犯罪嫌疑人1801人， 提起公诉1254人； 各级人民法院共审结生产销售有毒有害食品、 生产销售不符合卫生 （安全） 标准的食品等案件333件， 刑事处罚416人， 其中有286人被追究责任。 纪检监察机关加大了对食品安全监管失职渎职人员责任的追究力度， 共有3895人受到法律制裁。 严惩重处正在成为食品安全治理的常态。 但总体上看， 食品安全违法犯罪的处罚力度还是偏轻。 《食品安全法》 对食品安全违法行为， 除规定没收违法所得、 违法生产经营的食品、 食品添加剂和用于违法生产经营的工具、 设备、 原料等物品外， 还规定最高可处以货值金额十倍的罚款并吊销许可证的处罚。 在实际执法中， 由于地方保护、 行政执法与刑事司法衔接不畅等问题， 有些案件往往是以罚款或者没收财产等形式结案。 由于违法成本过低， 一些违法犯罪分子往往存在侥幸心理， 明知故犯， 甚至铤而走险。 法律的震慑作用还没有得到充分发挥。

二、国外食品安全监管探索的基本经验

食品安全问题是当今国际社会普遍关注的重大社会问题。 如何对食品安全进行更加科学有效的监管， 多年来许多国家和地区都在积极探索， 逐步形成了一套比较完善的监管思路和制度。

（一）建立相对统一的食品安全监管部门

新世纪以来， 食品安全监管体制改革成为世界食品安全改革的优先领域。 不少国家和地区在食品安全改革中， 逐步将食品安全监管主要职责集中到一个部门。 联合国粮农组织和世界卫生组织曾将世界食品安全监管体制概括为单一制、 多元制和综合制， 并深刻指出三种体制各自的利弊得失。 需要说明的是， 所谓单一制或者多元制， 通常是对食品生产、 经营、消费环节监管体制的划分， 这里并不包括食用农产品监管体制。 因为在绝大多数国家， 食用农产品的监管都是由农业部门负责的。 如果不考虑食用农产品的监管， 目前多数国家和地区实行的是以一个部门为主的监管体制。 如加拿大于1997年设立食品检察署， 统一负责加拿大食品安全、 动物健康和植物保护的监管， 基本实现了 “从农田到餐桌” 的食品安全全程监管。 事实上， 美国食品安全监管也基本上是以美国食品药品监管局为主。 目前国内有些学者认为美国实行的是多元体制， 其实这种观点并没有抓到问题的本质。 在美国， 与食品安全相关的部门和机构虽然不少， 但这些部门和机构的食品安全方面的职责绝不是等量齐观的。 在美国的食品安全监管中， 食品药品监管局发挥着绝对的主体作用， 承担着80％以上食品的监管。 应当说， 美国食品安全监管实行的是以一个部门为主的监管体制。 从近年来国际社会食品安全改革的经验来看， 食品安全监管体制的选择， 在坚持保障安全的前提下， 必须充分考虑监管成本和可持续发展问题。 实践证明， 多元且平行的监管体制既不符合市场经济规律， 也不符合行政管理改革的要求。

（二）不断完善食品安全监管法律法规

完善的法律法规体系是食品安全监管的重要基础。 食品安全的发展史其实就是一部问题史， 而问题史本身就是成长史或者进步史。 新世纪以来， 面对食品安全事件的多发频发， 许多国家和地区都在大力加强食品安全法制建设， 完善食品安全监管体制机制， 创新食品安全监管方式方法。如自称为全球食品安全监管领跑者的美国， 近年来紧紧把握食品安全形势变化， 于2009年和2011年分别制定了 《食品安全加强法》 和 《食品安全现代化法》， 强化现代食品安全监管理念和监管方式， 努力提高食品安全监管效能和水平。 特别是全球化食品安全监管战略的提出， 极大地提升了美国食品药品监管局的地位。 加拿大注重食品安全风险管理和精细治理，于2011年修改了 《蛋条例》 《蛋制品条例》 《新鲜果蔬条例》 《蜂蜜产品条例》 《加工产品条例》 等。 欧盟于2000年通过 《食品安全白皮书》， 确立了食品安全法律法规体系的基本原则和框架， 2002年通过《基本食品法》， 此后， 又通过法规、 指令或者决议， 在饲料添加剂、 食品污染物、 农药残留、 兽药残留、 食品接触物、 食品标签、 食品添加剂、 转基因食品、 动物副产品、 酒类产品、 肉类产品等方面制定了大量具体、 明确的规定。 经过持续的建设， 这些国家的食品安全法治水平都有了显著提升。(www.xing528.com)

（三）建立追溯体系为每份食品建 “档案”

与药品、 医疗器械、 化妆品等其他健康产品不同， 食品， 无论是生产单位， 还是经营单位， 往往规模庞大、 数量众多， 管理水平参差不齐， 这就决定了食品安全监管面临的突出问题是如何增强监管的 “可测性” 和“可控性”。 为此， 许多国家和地区适应信息化时代发展的要求， 逐步建立现代食品安全追溯体系。 为应对疯牛病问题， 早在1997年欧盟就开展食品追溯制度的研究，2000年欧盟 《食品安全白皮书》 指出：成功的食品政策需要实现对饲料和食品及其成分的可追溯， 必须引进适当的程序、 手段、 步骤来实现可追溯。 2002年欧盟 《基本食品法》 要求强制实行可追溯制度， 凡在欧盟国家销售的食品必须具有可追溯性， 否则不允许上市。2006年， 欧盟推行 “从农场到餐桌” 的全程追溯管理， 对食品生产经营各环节提出了更加明确的要求。 同样是基于应对疯牛病， 日本于2001年开始研究建立食品 “可追溯体系”。 在日本政府的主导下， 各民间机构和企业纷纷开始研究 “可追溯体系” 的操作平台。 目前日本的食品可追溯体系已扩展到米面、 果蔬、 肉制品和乳制品等方面。 在法国， 由于疯牛病、二 英、 禽流感、 口蹄疫等与食品安全相关的问题不断出现， 法国从食品源头开始实行严格监控措施。 食用牲畜都挂有识别标签， 并由计算机系统进行追踪监测。 肉制品上市要携带 “身份证”， 标明其来源和去向。 上述措施的实施与推广， 基本实现了食品 “来源可追溯、 去向可查询、 原因可核实、 责任可追究” 的目标， 且追溯领域不断拓宽、 追溯环节不断延长，促进了公众食品消费信心的提升。

（四）严厉惩处制售假劣食品违法犯罪行为

食品产业属于健康产业。 食品生产经营和监督管理必须严字当头、 好字为先。 近年来， 食品安全事故多发频发， 许多国家和地区严惩重罚， 利剑飞扬。2004年， 韩国曝出了 “垃圾饺子” 风波后， 及时修改 《食品卫生法》， 规定故意制造、 销售劣质食品的人员将被处以1年以上有期徒刑；对国民健康产生严重影响的， 有关责任人将被处以3年以上有期徒刑； 制造或者销售有害食品被判刑者， 10年内禁止从事经营活动， 并附以高额罚款。2010年底， 德国西部北威州的养鸡场发现饲料遭二 英污染。 德国检察部门对肇事者提起刑事诉讼， 受损农场提出民事赔偿， 数额高达每周4000万至6000万欧元。 在英国， 违反食品安全法规者， 不仅需对受害者做出民事赔偿， 而且还要视违法情节承受相应的行政处罚乃至刑事处罚。 对一般违法行为处以5000英镑以下罚款或者3个月内监禁； 对出售不达标食品或者有损消费者健康的食品者， 处以最高2万英镑罚款或者6个月以内监禁； 对违法后果十分严重者， 处以无上限罚款或者两年以内监禁。

三、强化我国食品安全监管的对策建议

（一）加快制定食品安全长远发展战略

新世纪以来， 国务院出台了多部有关强化食品安全监管、 深化食品安全整治的政策文件， 对有效提升我国食品安全水平发挥了重要作用。 可以预见， 在未来的十年乃至更长的时间内， 随着经济的健康发展和社会的全面进步， 食品安全问题将是全社会高度关注的重大社会问题和基本民生问题。 当前， 立足新起点、 适应新形势、 顺应新期待， 应当加快制定我国食品安全长远发展战略， 对食品安全各项工作进行系统研究、 科学规划、 全面安排， 提出明确的发展目标、 工作重点、 具体措施， 并制定具体的路线图和时间表。 食品安全长远发展战略， 除了监管体系和监管能力建设外，还应当包括产业发展、 体制改革、 法制完善、 标准健全、 技术进步、 机制创新、 方式变革、 文化提升、 社会管理、 国际交流等方面。 通过制定食品安全长远发展战略， 可以进一步彰显党中央、 国务院坚持以人为本、 执政为民的意志和决心， 进一步表明各级党委和政府系统建设、 科学监管的能力和水平， 进一步展示社会全面进步中食品安全事业发展的愿景和蓝图。

（二）加快构建相对集中的食品安全监管体制

从国际经验看， 全面快速提升食品安全水平， 必须加快建立科学、 统一、 权威、 高效的食品安全监管体制， 对食品安全实行强有力的监管。 建议借鉴发达国家的先进经验， 在国务院食品安全办和国家食品药品监管局的基础上， 将目前分散在卫生、 质检、 工商、 商务等部门的食品安全监管职责集中起来， 成立国家食品药品监督管理委员会或者健康产品部， 实现对食品、 保健食品、 化妆品、 药品、 医疗器械等健康产品的统一监管。 在此基础上， 可以继续保留国务院食品安全委员会， 使其成为研究制定重大食品安全政策的高端协调决策机构。 目前， 陕西省渭南市率先实施食品安全一条龙的监管体制， 整合原属于农业、 畜牧、 商务、 工商、 卫生、 质检等部门的食品监管资源， 成立渭南市食品药品监督管理委员会， 组建渭南市农产品食品执法检查支队， 12个区县按人口万分之三的人员配置比例在乡镇设立食品药品监督管理所， 形成覆盖全市城乡的食品安全监管网络。 这一举措将 “九龙治水” 转化为 “一龙治水” 的探索， 值得认真总结和大力推广。 一般说来， 基层食品安全监管部门的主要职责是具体执法监督， 不涉及重大问题决策， 完全可以采取相对集中的监管体制。 考虑现行的投资与经费渠道等因素， 可以探索实行一个机构多个牌子的过渡办法。 从国内外探索经验看， 相对集中的监管体制， 有利于强化基层基础，有利于节约监管资源， 有利于提高监管效率和水平。

（三）加快建立独立的食品安全检验体系

食品检验检测是食品安全监管的重要技术支撑。在科技时代，食品检验检测是保障监管部门科学执法、文明执法的重要基础。为此， 要进一步加大对食品检验检测研究和应用的投入， 使检验检测方法紧随标准的修订而完善；要建立健全检验检测培训考核机制，加强执法监管人员和食品检验检测专业技术人员的业务技能培训，提高检验检测结果的准确性和公正性； 要逐步实现检验检测资源的整合和共享，政府检验检测机构与监管部门脱钩， 减少部门间的重复检验检测，逐步建立检验检测共享数据库；要推动检验检测资源的合理区域分布，保证省、市、县三级检验检测机构结构优化， 实现检验检测职能的合理分工；要出台相关扶持政策，鼓励发展食品安全检验检测社会中介机构，逐步实现检验检测体系的体系化、专业化、社会化。

（四）强化基层食品安全监管全覆盖

生产加工小作坊和食品摊贩在广大农村和城乡接合部大量存在， 监管难度比较大， 已成为监管的薄弱环节。 各省级人大常委会应当以 《食品安全法》 及其 《实施条例》 为基础， 加快出台有关食品生产加工小作坊和食品摊贩管理的地方性法规， 确保食品生产经营者和监管部门有法可依。在地方人大出台相关地方性法规之前， 省级政府可以制定相关地方性规章。 为加快立法进程， 可以鼓励有关科研院校和社会团体起草有关加强食品生产加工小作坊和食品摊贩管理的示范法， 供各地立法机关借鉴参考。针对基层食品安全监管力量不足的难题， 应当加强乡镇食品安全协管员、信息员队伍的组织管理， 实施工作绩效考核， 落实工作补贴， 有效发挥其作用。 食品安全违法犯罪行为隐蔽性强， 仅仅依靠监管部门的有限力量，很难及时发现和查处， 应当充分发挥社会力量加强食品安全监督， 有效弥补目前监管资源的严重不足。 应当进一步落实食品安全有奖举报制度， 形成公众参与、 社会监督的良好氛围。

（五）严惩重处让不法者望 “罚” 生畏

严厉处罚违法违规行为是维护消费者权益行之有效的措施。 近期， 有关组织调查表明， 食品已成为我国民众信任度最低的产品。 恢复民众对食品安全的信心， 必须坚持对违法犯罪行为严惩重罚。 各监管部门要严把食品生产经营准入关， 加强对许可后的监管和检查。 对不能持续满足许可条件的企业，要依法撤销许可；对存在严重食品安全问题的，要依法加大行政处罚力度，直至停产整改、吊销证照；对隐瞒食品安全隐患、 故意逃避监管的，要依法从重处罚；对涉嫌犯罪的，要及时移交公安机关。 要抓紧出台食品安全事故调查处理办法， 完善责任调查处理机制。 强化行政监察和问责，对监管中的失职渎职行为，要依法依纪严肃追究相关责任人的责任。

食品安全状况是衡量一国经济发展和社会进步的重要指标之一。 我国社会主义初级阶段的基本国情决定了我国现阶段的食品安全状况。 食品安全监管既是一场攻坚战， 也是一场持久战。 只要各级政府把食品安全监管工作放在优先地位并持之以恒强化监管， 我国的食品安全水平就会不断实现新跨越， 就会为社会主义和谐社会建设做出更多的新贡献。

[1] 徐景波： “我国食品安全监管问题及对策”， 载 《中国食品安全报》 2012年2月21日。