食品安全治理：多角度理论视角探析

食品安全是全人类共同关注的重大社会问题。 在长期的治理实践中，国际社会逐步探索出一些与食品安全治理相关的理论。 深入研究这些理论， 有利于科学把握食品安全治理规律， 制定食品安全治理策略， 推动食品安全治理工作的科学发展。

一、健康产品理论

食品属于维持和促进人体健康与生命安全的健康产品。 与衣、 住、 行等其他消费相同， 食品消费属于全球性消费、 全民性消费、 终身性消费。但与其他消费不同， 食品消费属于健康性消费和一次性消费。

首先， 食品属于健康性产品。 食品是人类生存与发展最基本的物质资料， 其存在的价值在于维持和促进人的生命健康。 安全是食品生产、 经营与消费的基本前提与最低要求。 不安全的食品不仅不能维持人的生命健康， 反而会损害人的生命健康。 健康产品理论强调：直接作用于人体且维系人的生命健康的食品必须是安全的。

其次， 食品属于一次性产品。 有些产品在使用过程中如发现问题时可以进行修复和补救。 但食品是不能通过消费来对其安全性进行判断或者验证的。 因为食品一经消费就会对人的生命健康产生一定的影响。 由此可见， 食品在消费前就应当被证明是安全的、 无毒无害且符合应当有的营养， 不会对人体造成任何急性、 亚急性或者慢性危害。

由于食品消费属于健康性消费、 全民性消费、 终身性消费、 一次性消费， 所以食品安全属于政府严格监管的领域。 在许多国家和地区， 食品与药品作为健康产品， 往往由政府实行统一监管， 采取特殊的监管措施， 严格市场准入， 严格安全检查， 严格依法惩处。 食品生产经营者必须严格执行有关法律和标准， 对消费者和全社会负责， 确保食品安全。

二、有效供给理论

食品生产经营的目的在于满足消费。 在人类早期漫长的发展中， 由于生产力水平的低下， 食品需求与供给之间的矛盾曾长期困扰人类。 在相当长的历史时期， 人们对食品安全的要求受到极大的制约。

众所周知， 食品消费的目的在于满足生命健康所需要的营养和能量。如果食品不能提供生命健康所需要的营养和能量， 那么食品消费就没有意义。 从需求与供给的关系来看， 只有满足生命健康需求的供给， 才属于有效供给。 无论从生产角度还是从消费角度； 无论从经济角度还是从生理角度， 背离安全的食品供给都不是有效的供给。 所以说， 安全是保障食品有效供给的前提和基础。

在当代社会， 食品安全应是食品量的安全与质的安全的有机结合。 早期的食品安全有效供给主要表现在量的供给方面。 这一问题在世界范围内时至今日并未彻底解决。 当前， 我国食品安全有效供给问题主要表现在质的供给方面。 实现食品质的有效供给需要从多方面予以保障。 从要素安全的角度看， 其包括食品原料安全、 食品添加剂安全、 食品相关产品安全、场所环境安全、 从业人员健康等； 从过程安全的角度看， 其包括种植养殖安全、 生产加工安全、 贮存流通安全、 餐饮消费安全等。 必须深刻地认识到：任何一个要素或者任何一个环节出现问题， 都有可能导致食品安全问题的产生。

有经济学家提出需求创造供给理论的同时， 也有经济学家提出供给创造需求理论。 实践证明， 在消费可以选择的条件下， 供给可在一定程度上影响需求。 假冒伪劣食品的存在， 将在一定程度上影响消费者对该类食品的需求。 只有安全的食品供给， 才是真正满足消费需求的有效供给， 才是具有经济价值的供给。 没有安全保障的食品供给， 不是有效的供给， 而只能是巨大的浪费。 食品生产经营企业应当采取有效措施， 确保食品供给属于具有经济价值和社会价值的有效供给。

三、生命周期理论

任何事物都有自己的生命周期。 产品的生命周期， 不仅影响着产品的生产经营， 而且还影响着产品的使用消费。 1966年美国学者雷蒙德·弗农 （Raymond Vernon） 提出产品生命周期理论。 与人的生命周期相似，产品也要经历开发、 成长、 成熟、 衰退等阶段。 弗农的产品生命周期理论主要是从产品市场营销的角度进行考量的。 具体说来， 产品的生命周期就是新产品从进入市场到被市场淘汰的整个生命过程。

从食品安全的角度看， 食品的生命周期可以分为自然生命周期和商业生命周期。 自然生命周期， 是指食品按照其自然规律所表现的生命周期。各种食品在自然条件下都有可供消费的时间限制。 这种生命周期为食品生命的自然属性。 从最初的种植养殖， 到后来的加工制作， 再到最后的使用消费， 食品的自然生命周期是相对确定的。 尊重食品的生命周期， 就是尊重食品的自然属性， 就是尊重人类的健康权益。

商业生命周期， 是指食品在市场上进行商业流通的生命周期。 在食品成为商品后， 由于科技发展或者商业利润的驱动， 食品的自然生命周期与商业生命周期之间往往形成一定的鸿沟。 令人遗憾的是， 今天这种鸿沟还在不断地扩大或者加深。 从积极的角度来看， 新材料、 新技术、 新方法的应用， 有效延长了食品的生命周期， 使食品可以在更长的时间、 更广的领域进行大流通， 极大地满足了广大消费者的需求。 从消极的角度来看， 疯狂的商业利益往往驱使不法商贩唯利是图、 不择手段， 在食品中违法添加各类非食用物质， 食品安全的张力时刻都面临着崩裂的可能。

生命周期理论启示我们， 现代科学技术的发展可以适当延长食品的生命周期， 满足人类不断增长的健康需求。 但这种延长必须是有条件的， 即符合科学规律、 确保食品安全。 任何技术的发展都不是其自然价值的简单释放， 都必须遵循法律和道德的约束。 食品生命周期的延长， 如果是违背法律法规和安全标准的无节制的延长， 那只能给消费者的生命健康带来风险和危害。 对此， 食品安全监管部门要强化对超越自然生命周期的食品的风险监测与评估， 防止食品安全事故的发生。

四、社会责任理论

任何组织都在社会中生存和发展。 在从农业社会向工业社会、 个人本位向社会本位转变的进程中， 社会责任理论应运而生。 工业社会以来， 企业财产的社会性、 企业关系的社会性和企业影响的社会性等日益突显， 传统的企业责任理论受到挑战， 社会责任理论由此产生并逐步从伦理责任走向法律责任。

1924年美国学者欧利文·谢尔顿 （Oliver Sheldon） 在其所著 《管理的哲学》 一书中首次提出企业社会责任的概念。 但迄今为止， 学术界关于企业社会责任还没有统一的定义。 一般认为， 企业社会责任就是企业在创造商业利润、 对股东利益负责的同时， 还要对员工、 债权人、 消费者、 社区、 环境等承担维护职工权益、 参与环境保护、 支持慈善事业、 捐助社会公益、 保护弱势群体等责任。 企业社会责任超越了以往企业只对股东负责的狭隘视野， 要求企业在实现自身经济利益的同时， 也要对社会发展与进步承担更多的责任。

我国 《食品安全法》 规定， 食品生产经营者应当依照法律、 法规和食品安全标准从事食品生产经营活动， 对社会和公众负责， 保证食品安全，接受社会监督， 承担社会责任。 在食品安全领域， 一般认为， 企业社会责任是指食品企业在承担强制性的安全责任以外的其他道义性责任， 即生产经营安全食品以外的其他责任， 包括生产经营更有质量， 更有营养、 更加健康、 更加经济、 更加美味等的食品。 也有学者认为， 企业社会责任包括强制性责任和道义性责任两部分。

从历史发展与逻辑关系来看， 企业社会责任应当为企业承担的强制性责任以外的其他道义性责任。 生产经营安全的食品是食品企业必须履行的法定义务， 而不属于企业应当承担的社会责任。 国家和社会应当要求食品企业依法承担保障食品安全的法律责任， 应当鼓励食品企业积极承担促进食品质量等不断升级的社会责任。

五、企业公民理论

企业不仅是经济活动中的主体， 也是社会活动中的主体。 与公民一样， 企业也具有社会属性， 在享有一定权利的同时， 也应当承担一定的责任。 企业成功与否， 与社会的健康发展密切相关。 任何企业都不能脱离社会而存在、 不能背离社会而发展。 企业应当将其生产经营活动与社会的基本价值相融合、 相协调。 企业在获取经济利益时， 应当通过各种方式积极回报社会， 为社会的发展与进步做出应有的贡献。 优秀的企业公民应当自觉而又出色地履行社会责任。

企业公民理论始于20世纪80年代， 目前在全球范围内越来越受到重视， 有关组织已开始制定相关国际标准。 企业公民建设的目的是寻求企业发展与社会和谐的契合点， 达到互惠与双赢。 近年来， 我国相关组织也积极开展企业公民理论研究及企业公民绩效评价。

企业公民理论是个开放的体系。 随着时代的发展和社会的进步， 企业公民理论的内涵不断丰富。 一般认为， 企业公民的基本要求有以下几点：一是尊重法律和道德， 包括遵守国际标准和商业道德行为准则、 维护中小股东利益、 防范腐败贿赂等； 二是维护员工权益， 包括落实员工安全计划、 保障就业机会均等、 维护薪酬公平等； 三是保障利益相关者利益， 包括注重保护消费者、 供应商、 社区等利益； 四是注重环境保护， 包括减少污染物排放、 使用清洁能源、 注重废物回收再利用、 共同应对气候变化、保护生物多样性等； 五是促进社会发展， 包括传播国际标准、 向贫困社区提供产品和服务等。

一般认为， 企业公民理论是企业社会责任理论的最新表达。 事实上，企业公民理论更加强调企业权利与义务的对等性与一致性， 更加注重企业社会责任的有效落实。 企业公民理论要求食品企业应当最大限度地履行社会成员的责任， 在为消费者提供安全食品、 依法获得商业利润的同时， 还应当积极主动地承担更多的社会责任。(www.xing528.com)

六、利益攸关理论

与其他任何产品相比， 食品作为人类生存的必需品， 拥有最广泛的利益相关者。 食品安全关系到全世界的每一个人， 关系到每个人的每一天。正因为食品与人类的生存和生活息息相关， 保障食品安全才需要全社会的共同参与。 企业生产经营的目的在于满足社会对食品消费的需要。 与食品企业间具有一定关系的人都是食品安全的利益相关者， 对企业的生产经营活动都享有一定的参与权、 知情权、 监督权与表达权， 企业对这些利益相关者应当承担一定的义务。

国际上研究利益攸关理论或者利益相关者理论的学者很多。 如美国的卡罗尔 （Archie B. Carroll） 认为， 利益相关者是指在企业经营和决策过程中具有所有权、 索取权的集团或者个人， 包括业主、顾客、 员工、 社区、供应商、公众等。企业对这些利益相关者承担的社会责任， 是一个由经济、法律、 道德等组成的金字塔。 加拿大的克拉克森 （Max B.E.Clarkson） 则认为， 企业的利益相关者可以分为首要利益相关者和次要利益相关者。 前者是指那些在过去、 现在或者未来在企业活动中享有索取权、 所有权以及利益的个人或者集团， 主要包括股东和投资者、 员工、 顾客、 供应商以及政府和社区； 后者亦包括能够影响企业和受企业影响的个人或者集团， 诸如媒体、 非政府组织。 而企业社会责任就是企业对首要利益相关者的责任。

在食品安全领域， 利益相关者主要包括生产者、 经营者、 消费者、 股东、 员工、 政府等。 食品企业应当对各利益相关者承担相应的责任。 应当强调的是， 安全是所有利益相关者的共同利益基础。 食品如不安全， 每个利益相关者的利益都将受到损害。 与此同时， 安全应当成为所有利益相关者共同的价值追求。 食品只有安全， 企业才能健康成长、 持续发展， 各利益相关者的利益才能得以实现。

七、公共利益理论

公共利益， 通常是指符合社会大多数成员需要并能为其带来积极意义的利益。 公共利益往往被视为法律保护的目标、 制度设计的取向和行为选择的标准。 一般认为， 公共利益的界定既是协调利益冲突、 实现社会和谐的重要前提， 同时也是降低交易成本、 提高社会福利的基本途径。 公共利益是与私人利益相对应的概念， 具有以下特点：一是客观性。 公共利益是客观存在的， 其不同于私人利益、 国家利益、 集体利益， 也不同于社会利益、 共同利益。 公共利益最终往往能够确定为特定民事主体的私人利益。与任何人不相干的公共利益不具有正当性。 二是抽象性。 公共利益是一个与诚实信用、 公序良俗等相类似的框架性概念， 具有高度的抽象性和概括性。 三是开放性。 公共利益的边界模糊， 其范围随着时代的发展而发展、变化而变化。 实践中往往需要行政机关或者司法机关根据实际情况自由裁量。 四是共享性。 公共利益可以为多数人所共享。 仅为某个人所独享的利益不是公共利益。

食品安全的历史就是公共利益和商业利益长期博弈的历史。 公共利益和商业利益之间的关系具有二重性， 两者之间既有和谐统一的一面， 也有矛盾冲突的一面。 公共利益理论要求：在公共利益和商业利益方向和谐统一时， 政府要切实依法保护企业的正当权益； 在企业冲破法律和道德底线、 公共利益和商业利益发生冲突的时候， 政府要始终坚定不移地站在公共利益一边， 毫不动摇地维护公共利益， 坚持不懈地做公众健康的守护神。 这也是公益优先原则在食品安全领域的具体体现。

八、风险治理理论

风险是人类社会面临的永恒主题。 食品生产经营的全过程和各方面都存在着一定的风险。 食品安全治理的目标就是最大限度地防范食品安全风险， 最大限度地保障公众饮食安全。

20世纪90年代以来， 在应对一些重大食品安全事件上， 国际社会逐步探索出食品安全风险治理理论。 2006年， 联合国粮农组织、 世界卫生组织出版了 《食品安全风险分析——国家食品安全管理机构应用指南》，这标志着食品安全风险治理理论走向成熟。

防范食品安全风险， 需要从技术、 行政和社会三维的角度展开。 风险评估主要是从技术的角度来识别食品安全风险， 风险管理主要是从行政的角度来排查食品安全风险， 风险交流主要是从社会的角度来应对食品安全风险。 风险治理理论的确立， 标志着食品安全治理正在从经验治理走向科学治理、 从传统治理走向现代治理、 从事后应对走向事前防范。 这标志着食品安全治理新时代的到来。

风险治理理论主要包括以下几个方面：一是风险评估， 主要是对食品、 食品添加剂、 食品相关产品中生物性、 化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行科学评估； 二是风险交流， 是将已知风险在食品生产经营企业、 政府监管部门、 科技支撑单位、 行业协会等之间进行交流； 三是风险管理， 主要是食品生产经营企业和政府监管部门根据风险分布状况研究治理的具体治理措施， 实行动态治理， 落实治理责任。

风险治理理论启示我们，安全与风险之间是对立统一、此消彼长的辩证关系。不在安全与风险的对立中研究食品安全， 就不知道食品安全的奥妙；不在安全与风险的统一中把握食品安全，就不知道食品安全的真谛。 在不同国家以及不同发展阶段， 食品安全风险并不相同。 食品安全风险因素众多，只有坚持综合施策，才能形成治理合力，有效化解食品安全风险。

从我国现实情况出发， 实施食品安全风险治理， 一要坚持能动治理，通过主动排查风险， 将食品安全风险消灭在萌芽状态； 二要坚持全程治理， 从农田到餐桌实施全过程治理， 防止因某一环节存在缺陷导致体系崩溃； 三要坚持分类治理， 食品安全风险有轻有重、 有缓有急， 应当根据不同的情势实行分类治理， 以提高治理效率； 四要坚持精细治理， 食品安全风险往往隐蔽在众多的细节中， 只有注重细节才能有效发现风险并解决风险； 五要坚持综合治理， 影响食品安全的因素很多， 必须坚持综合施策、协同治理。

九、全程治理理论

食品生产经营包括种植、 养殖、 生产、 加工、 贮存、 运输、 销售、 消费等诸多环节。 传统的食品安全保障体系基本上将保障重点锁定在生产加工环节， 其信奉的原则是：只要抓好生产加工这一关键环节， 食品消费最终就能得到有效保障。 然而， 各种食源性疾病的相继爆发， 彻底粉碎了人们这种纯真而善良的愿望。

在迎接食源性疾病挑战的过程中， 人们逐步认识到：食品生产经营的任何环节存在缺陷， 都可能导致整个食品安全保障体系的最终崩溃。 仅在最后阶段对食品采用检验和拒绝的手段， 是无法对消费者提供充分有效的保障， 而且这也违背了市场经济奉行的效益原则。 为此， 国际社会逐步探索出保障食品安全的新方法， 即食物链控制法， 要求食品安全治理竭尽所能地向两端延伸， 并强化食品在消费前各个环节的密切联系， 从而实现对食源性疾病的全面预防和风险的全程控制。

全程治理理论启示我们：仅将全程治理理解为从农田到餐桌的概念是不充足的。 全程治理至少包括以下要点：一是全程覆盖， 即食品安全治理应当涵盖从种植、 养殖、 生产、 加工到贮存、 运输、 销售、 消费等全部环节， 避免因食品生产经营中的某一环节存在缺陷而导致整个食品安全保障体系的崩溃。 二是全面预防。 在食品生产经营的全过程要采取积极有效的控制措施来防止食品安全问题的发生， 最大限度地保障公众切身利益。 三是注重源头。 尽管食品生产经营可以分为若干环节， 但每一个环节都有其源头， 只有从源头把关， 才能确保食品安全。 四是注重联系。 食品生产经营各环节间要保持密切的联系， 防止因出现断档而产生监管盲点和盲区。五是强化统一。 凡是跨环节的监管和服务要素， 如风险评估、 检验检测等都应当实行统一管理。 六是强化尽责。 食品生产经营的每一环节都必须尽职尽责， 必须将风险解决在本环节内， 而不能将风险放逐到下一环节。

十、社会治理理论

如果将食品生产经营过程比作一条河流， 那么， 全程治理则是这条河流主航道上游、 中游和下游全过程的治理。 掌控这条河流的主航道对于保障食品安全至关重要。 然而， 食品安全问题的产生绝不仅仅源于主航道。影响食品安全的因素是多方面的。 在加强主航道治理的同时， 必须实施食品生产经营全流域的治理。

食品安全问题的产生是多要素、 多环节、 多方面综合作用的结果。 这里既有产业因素， 也有文化因素； 既有科技因素， 也有管理因素； 既有环境因素， 也有生态因素； 既有国内因素， 也有国外因素。 坚持食品安全社会治理， 有利于形成纵横交错的食品安全治理网络， 及时发现食品安全隐患， 促进食品企业依法生产经营， 不断提高食品安全水平。

政府是食品生产经营活动的监管者。在社会主义市场经济条件下， 政府承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。对食品安全进行监管，是政府履行职责的应有之意。 随着经济全球化和贸易自由化的发展，各国政府在食品安全保障方面面临着越来越严峻的挑战，而发展中国家比发达国家承受着更大的压力。在食品安全治理体系中，由于政府是公共利益的忠实代表，政府治理往往被认为是最权威、最坚决、最公正的治理。

作为食品的生产经营者， 企业是食品安全的第一责任人。 企业对食品安全承担主体责任。 随着科学技术的发展， 从农田到餐桌的食品生产经营活动日趋复杂， 只有食品生产经营企业才能对其生产经营活动了如指掌，深知其风险隐患， 才能采取有效的措施应对食品安全风险。 企业的食品安全意识、 安全措施以及管理水平直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。 没有企业完善的保障措施， 即便再完善的政府监管也恐怕难以取得理想的效果。 在食品安全治理体系中， 企业治理往往被认为是最直接、 最根本、 最经济的治理。

消费者、 食品行业协会、 新闻媒体等是社会治理的重要组成部分。《食品安全法》 规定， 食品行业协会应当加强行业自律， 引导食品生产经营者依法生产经营， 推动行业诚信建设， 加强食品安全知识宣传、 普及。新闻媒体应当开展食品安全法律、 法规以及食品安全标准和知识的公益宣传， 并对违法行为进行舆论监督。 任何组织或者个人有权举报食品生产经营中的违法行为， 有权向有关部门了解食品安全信息， 对食品安全监督管理工作提出意见和建议。 在食品安全治理体系中， 社会治理往往被认为是最广泛、 最彻底、 最及时的治理。

[1] 徐景波： “食品安全治理的若干理论视角”， 载 《中国食品安全报》 2013年2月28日。