食品安全治理创新的地位与价值

破解食品安全问题是当今国际社会共同面临的重大挑战。 从全球的角度看， 食品安全的历史是一部错综复杂的 “问题史”。 食品安全问题具有严重性， 即便是发达国家每年也约有三分之一的人受到食源性疾病的侵扰； 食品安全问题具有复杂性， 传统的食品安全问题尚未彻底解决， 新的问题却又接踵而至， 新老问题交错叠加； 食品安全问题具有广泛性， 没有哪个国家的食品安全存在 “零风险”， 也没有哪个国家可以独善其身； 食品安全问题具有艰巨性， 破解这一难题既要打好攻坚战， 也要打好持久战， 付出巨大的努力和创造。 当前， 我国仍处于社会主义初级阶段， 食品安全问题更加凸显、 更加敏感、 更加复杂， 有效破解这一重大社会问题更具挑战性。 食品安全治理创新是我国社会治理创新的重要试验田、 先行者和突破口。

一、食品安全治理创新：社会治理创新的试验田

党的十八届三中全会提出， 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化。 从社会管理建设到社会治理建设， 虽然只有一字之差， 但却标志着我国社会建设理念和模式的重大转变。 食品安全治理具有社会治理所蕴涵的逻辑、 气势和神韵， 已成为我国社会治理创新的切入点和试验田。

一是食品安全治理确认利益主体多元化。 保障多元利益主体共同参与是推进社会治理的重要前提。 食品是人类生存和发展最基本的物质资料之一。 食品是人人消费、 终生消费的重要产品。 因此， 食品安全拥有最广泛的利益相关者， 如企业、 行业协会、 地方政府、 监管部门、 检验机构、 认证机构、 新闻媒体、 消费者等。 在这些利益相关者中， 政府占有着十分重要甚至主导的地位， 但政府并不能包揽一切， 企业、 行业协会、 检验机构、 认证机构、 新闻媒体、 消费者等均拥有一定的利益， 承担着一定的责任。在食品安全治理中， 各利益相关者均拥有各自的利益， 有的是公共利益，有的是私人利益，但这并不妨碍这些利益相关者各定其位、 各尽其力、各得其所。权利与义务、利益与风险彼此相伴，多元利益主体构建的格局必然是多元治理格局和多元责任格局。企业负责、行业自律、 政府监管、 部门协同、社会参与、媒体监督，成为食品安全社会共治的基本格局。

二是食品安全治理追求共同利益最大化。 推进追求共同利益是实现社会治理的重要目标。 食品安全治理倡导在不同利益相关者各自利益的前提下追求共同利益或者社会利益的最大化， 也就是在承认不同利益相关者各自利益的前提下努力追求共同利益或者社会利益的最大公约数。 尽管各利益相关者拥有不同的利益， 但食品安全是这些利益相关者实现各自利益的共同基础。 离开食品安全， 所有利益相关者的利益都将荡然无存。 高脚杯中可以盛放各利益相关者渴望的 “美酒”， 这 “美酒” 就是各利益相关者的共同利益， 而 “杯座” 就是 “安全”。 如果一不小心撞断 “杯座”， “美酒” 都会倾泻在地。 所以， 必须建立最紧密的命运共同体， 共同倾心呵护“杯座”， 以确保共同利益得以实现。

三是食品安全治理确定治理关系网络化。 推动新型治理关系是实现社会治理的重要手段。 当今社会， 食品安全风险复杂多变， 食品安全治理关系已不再仅仅是政府与企业之间命令与服从的简单线性关系， 而是企业、政府、 社会之间交流与互动的复杂网状关系。 这种网状结构塑造着各利益相关者间平等、 交流、 合作、 协商、 协作、 协同的新型伙伴关系， 构造互动、 互助、 互利、 共治、 共享、 共赢的新型治理格局。 如食品安全风险交流， 就是食品安全监管部门、 食品安全风险评估机构， 按照科学、 客观、及时、 公开的原则， 组织食品企业、 行业协会、 技术机构、 消费者协会以及新闻媒体等， 就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流， 并依法向社会公布有关情况， 提供科学、 客观、 全面、 准确的信息，维护消费者和食品企业的合法权益。

从食品安全管理到食品安全治理， 预示着食品安全工作将实现从一元到多元、 从局部到全局、 从线性到网状的转变， 视野将更开阔、 格局将更舒展、 气势将更磅礴， 从而进入治理的新境界。

二、食品安全治理创新：社会治理创新的先行者

在社会治理的诸多领域， 食品安全治理扮演着先行者、 排头兵乃至领跑者的角色。 这是因为新世纪以来， 我国食品安全问题凸显， 食品安全事件时有发生， 党和政府高度重视， 社会各界高度关注。 困则思变， 难则求进。 新世纪以来， 我国坚持以人为本、 执政为民、 科学发展， 在食品安全治理方面进行了不懈的探索和实践， 取得了重要的阶段性成果。

一是创新食品安全治理理念。 理念事关食品安全治理的灵魂。 解决中国的问题需要世界的眼光。 从我国长期处于社会主义初级阶段的最大现实国情出发， 积极借鉴国际食品安全治理的有益经验， 探索我国食品安全人本治理、 风险治理、 全程治理、 社会治理、 责任治理、 效能治理、 能动治理、 依法治理、 和谐治理、 综合治理、 专业治理等， 努力实现从结果治理到过程治理、 从被动治理到主动治理、 从经验治理向科学治理、 从传统治理向现代治理的转轨， 开辟了食品安全治理的新天地。

二是创新食品安全治理体制。 体制事关食品安全治理的格局。 新世纪以来， 我国进行了食品安全监管体制改革， 确立了科学、 统一、 权威、 高效的价值目标， 为此进行了积极的探索。 监管体制改革是食品安全改革的首选领域， 贯穿我国食品安全改革的全过程。 从 “双轨” 变 “单轨”，“小综” 变 “大综”， “多段” 变 “少段”， 我国食品安全监管体制改革逐步逼近预期目标。 2013年国家食品药品监管总局的组建， 标志着我国食品安全工作翻开了崭新的一页， 开创了食品安全治理的新格局。(www.xing528.com)

三是创新食品安全治理法制。 法制事关食品安全治理的轨道。2009年颁布实施的 《食品安全法》 在我国食品安全发展史上具有 “里程碑” “划时代” 的重要意义。 从食品卫生到食品安全， 这绝不仅仅是事物内涵外延的简单调整， 而是食品治理理念和治理模式的重大变化， 它标志着食品安全治理新时代的到来。 适应新时期食品安全工作的新变化， 当前我国正在加快修订 《食品安全法》， 努力使其理念更加现代、 价值更加和谐、 制度更加完备、 机制更加健全， 进一步增强食品安全治理工作的科学性和有效性。

四是创新食品安全治理机制。 机制事关食品安全治理的动力。 食品安全拥有最广泛的利益相关者， 应当建立最紧密的命运共同体。 为使纸面上的法律转化为行动中的法律， 我国积极探索建立激励与约束、 褒奖与惩戒、 动力与压力、 自律与他律相结合的食品安全治理机制， 努力使食品安全治理资源和治理力量整合起来， 使食品安全治理责任和治理措施落实下去， 进一步增强食品安全治理工作的积极性、 主动性和创造性。

五是创新食品安全治理方式。 方式事关食品安全治理的效能。 早在新世纪之初， 世界卫生组织就曾指出： “过去数十年， 传统的食品安全措施已被证明不能有效地控制食源性疾病”， 国际社会必须 “改变某些现有的方法， 以确保适应全球食品安全出现的新挑战”。 新世纪以来， 我国坚持国际化视野、 社会化思维、 信息化手段、 专业化队伍、 科学化管理、 法治化基础的战略要求， 不断探索食品安全治理方式方法的创新， 如综合评价、 责任约谈、 飞行检查等， 努力推进监管方式从传统向现代转轨， 进一步提升食品安全治理能力和水平。

六是创新食品安全治理战略。 战略事关食品安全治理的未来。 新世纪以来， 许多国家和地区更加注重食品安全治理战略的创新， 以抢占食品安全治理的制高点、 赢得主动权。 我国逐步探索食品安全治理的理念创新战略、 产业提升战略、 行业自律战略、 社会参与战略、 标准提高战略、 科技支持战略、 法制健全战略、 机制创新战略、 责任落实战略、 国际合作战略等， 逐步从微观运作向宏观总揽、 从消极应对到积极谋划的转变， 谱写了食品安全治理的新篇章。

三、食品安全治理创新：社会治理创新的突破口

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化。 食品安全治理是我国国家治理体系的重要组成部分。 食品安全治理能否成为我国社会治理创新的突破口， 为我国社会治理创新积累经验、 开辟道路，令人值得期待。 为实现这一目标， 需要将食品安全治理摆上更加突出、 更为重要的位置。

一是将食品安全治理创新摆上我国社会治理创新的优先地位。 食品安全问题是百姓最关心、 最直接、 最现实的利益问题。 当前， 食品安全问题凸显， 能否给百姓一个满意的交代， 已成为对党和政府执政能力的重大考验。 新一届政府组建以来， 我国将食品安全工作摆上了更为优先的战略地位。 国务院组建的第一个部门就是国家食品药品监督管理总局， 出台的第一个 “三定” 规定就是有关国家食品药品监管总局的 “三定” 规定， 下发的第一个机构改革的指导文件就是有关地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见。 党的十八大、 十八届三中全会、 中央经济工作会议、 中央农村工作会议等都对加强食品安全工作进行了部署和安排， 食品安全工作得到了前所未有的高度重视。 地方各级党委和政府应当按照中央的要求， 从重大的社会问题、 重大的经济问题、 重大的民生问题、 重大的政治问题的高度出发， 将食品安全工作提升至社会治理创新的优先地位， 优先谋划、 优先投入、 优先保障、 优先落实， 努力开辟食品安全治理更加美好的前景。

二是将食品安全治理创新纳入我国社会治理创新的重点领域。 党的十八届三中全会指出， 要紧紧围绕更好保障和改善民生、 促进社会公平正义， 深化社会体制改革， 改革收入分配制度， 促进共同富裕， 推进社会领域制度创新， 推进基本公共服务均等化， 加快形成科学有效的社会治理体制， 确保社会既充满活力又和谐有序。 食品安全治理与民生福祉、 社会和谐相关， 与社会公正、 政治进步相连。 食品安全治理创新无疑是社会治理创新的重中之重。 当前， 各地应当按照 《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》 的要求， 深刻认识改革完善食品药品监管体制的重要性和紧迫性， 加快整合监管职能和机构， 加快整合监管队伍和技术资源， 加快推进监管能力建设， 加快健全基层管理体系， 加快推进地方食品安全监管体制改革步伐，努力形成一体化、广覆盖、专业化、 高效率的食品药品监管体系，为实现食品安全的长治久安奠定更为坚实的组织基础。

三是将食品安全治理创新纳入我国国家治理战略的大格局。 食品安全问题作为全人类普遍关注的重大问题， 反映着一个政党的执政理念， 反映着一个国家的发展水平， 反映着一个政府对国民的责任， 反映着一个民族对人类的担当。 新世纪以来， 我国对食品安全的认识不断深化， 经历了从重大社会问题、 重大经济问题、 重大民生问题到重大政治问题的转变， 食品安全的基础性、 全局性、 战略性地位更加凸显。 从全球的角度看， 目前发达国家对食品安全的认识， 已逐步完成从公共安全到国家安全再到人类安全的历史性转变。 有的国家和地区已从粮食安全、 生物反恐、 转基因安全等角度， 将食品安全问题纳入国家治理战略中。 我国从经济社会发展的全局出发， 已将食品安全治理纳入公共安全领域， 而公共安全是国家安全的重要组成部分。 在此意义上讲， 食品安全治理战略是国家治理战略的有机组成部分。 食品安全是国家软实力的重要组成部分， 将食品安全纳入公共安全、 国家安全和人类安全， 凸显了食品安全治理的战略地位和政治责任。 将食品安全治理纳入国家治理战略中， 需要深入研究食品安全治理的规律、 模式、 格局、 方式、 战略、 文化等重大问题， 加快推进食品安全治理体系和治理能力的现代化。

[1] 徐景波： “食品安全治理创新的地位与价值”， 载 《中国食品安全报》 2014年1月9日。