科学掌握食品安全的关键概念

关于食品安全、 食品卫生、 食品质量的概念以及三者之间的关系， 国内专家、 学者存在不同的认识。 在我国， 确立 “食品安全” 的法律概念，并以此种概念涵盖 “食品卫生” “食品质量” 等属概念， 以 《食品安全法》 替代 《食品卫生法》， 具有重要的价值和意义。 以食品安全统筹食品标准， 可以避免目前食品卫生标准、 食品质量标准、 食品营养标准之间的交叉与重复。 近年来， 有些地方和部门努力把握食品安全的发展趋势， 对食品安全立法进行了有益的探索。

近期， 围绕如何进一步提高我国食品安全保障水平， 有关专家、 学者对食品安全法制、 体制、 机制等问题进行了较深入细致的研讨。 在研讨过程中， 对于如何把握食品安全、 食品卫生、 食品质量间的关系， 专家、 学者展开了激烈的讨论。 令人感到困惑的是， 在我国食品安全问题不断考验我们治理能力的时刻， 为什么专家、 学者还在讨论食品领域中这些最基本、 最基础的概念呢？

一、把握时代趋势 科学确定内涵

关于食品安全、 食品卫生、 食品质量的概念以及三者之间的关系， 有关国际组织在不同文献中有不同的表述。 国内专家、 学者对此也有不同的认识。1996年世界卫生组织将食品安全界定为 “对食品按其原定用途进行制作、 食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”， 将食品卫生界定为 “为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。 食品质量则是指食品满足消费者明确的或者隐含的需要的特性。 从目前的研究情况来看， 在食品安全概念的理解上， 国际社会已经基本形成如下共识。

首先， 食品安全是个综合概念。 作为种概念， 食品安全包括食品卫生、 食品质量、 食品营养等相关方面的内容和食品 （食物） 种植、 养殖、加工、 包装、 贮藏、 运输、 销售、 消费等环节。 而作为属概念的食品卫生、 食品质量、 食品营养等 （通常被理解为部门概念或者行业概念） 均无法涵盖上述全部内容和全部环节。 食品卫生、 食品质量、 食品营养等在内涵和外延上存在许多交叉， 由此造成食品安全的重复监管。

其次， 食品安全是个社会概念。 与卫生学、 营养学、 质量学等学科概念不同， 食品安全是个社会治理概念。 不同国家以及不同时期， 食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。 在发达国家， 食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题， 如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家， 食品安全侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题， 如假冒伪劣、 有毒有害食品。 我国的食品安全问题则包括上述全部内容。

再次， 食品安全是个政治概念。 无论是发达国家， 还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。 食品安全与生存权紧密相连， 具有唯一性和强制性， 通常属于政府保障或者政府强制的范畴。 而食品质量等往往与发展权有关， 具有层次性和选择性， 通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。 近年来， 国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、 食品质量的概念， 更加突显了食品安全的政治责任。

最后， 食品安全是个法律概念。 20世纪80年代以来， 一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发， 逐步以食品安全的综合立法替代卫生、 质量、 营养等要素立法。 1990年英国颁布了 《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的 《食品安全白皮书》， 2003年日本制定了 《食品安全基本法》。 部分发展中国家也制定了 《食品安全法》。综合型的 《食品安全法》 逐步替代要素型的 《食品卫生法》 《食品质量法》 《食品营养法》 等， 反映了时代发展的要求。

基于以上认识， 食品安全的概念可以表述为：食品 （食物） 的种植、养殖、 加工、 包装、 贮藏、 运输、 销售、 消费等活动符合国家强制标准和要求， 不存在可能损害或者威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。 该概念表明， 食品安全既包括生产安全， 也包括经营安全； 既包括结果安全， 也包括过程安全； 既包括现实安全， 也包括未来安全。

在我国， 确立 “食品安全” 的法律概念， 并以此种概念涵盖“食品卫生” “食品质量” 等属概念， 以 《食品安全法》 替代 《食品卫生法》， 具有以下重要价值和意义。

首先， 突出了全局性。 食品安全可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素， 也可以涵盖食品企业、 监管部门、 中介机构等多单位和多部门， 可以克服目前部门立法或者环节立法的缺陷， 构建环节紧密、 要素齐全的食品安全保障体系。

其次， 突出了科学性。 从目前国际社会来看， 《食品卫生法》 与传统社会治理相联系， 突出政府许可和处罚， 属于第一代食品保障法。 而 《食品安全法》 则与现代社会治理相联系，以科学的风险评估为基点，兼顾行政许可与行政指导、政府宏观监管与企业微观保障，属于第二代食品保障法。

再次， 突出了统一性。 目前， 我国基本确立了以分段监管为主、 品种监管为辅的食品安全监管体制。 以食品安全可以统一各环节、 各部门的准入条件、 标准内容等， 而避免目前的在同一环节对同一企业进行卫生、 质量等多要素的重复监管。(www.xing528.com)

二、明确相互关系 建立和谐体系

以食品安全还是以食品卫生或者食品质量为要素来构筑我国的食品保障体系， 绝不是简单的概念游戏， 而是社会治理理念的变革。 食品安全、食品卫生、 食品质量等概念体现出不同的理念。

食品安全与食品卫生：食品安全是种概念， 食品卫生是属概念。 食品卫生具有食品安全的基本特征， 包括结果安全 （无毒无害， 符合应有的营养等） 和过程安全， 即保障结果安全的条件、 环境等安全。 食品安全和食品卫生的区别：一是范围不同。 食品安全包括食品 （食物） 的种植、 养殖、 加工、 包装、 贮藏、 运输、 销售、 消费等环节的安全， 而食品卫生通常并不包含种植环节的安全。 二是侧重点不同。 食品安全是结果安全和过程安全的完整统一。 食品卫生虽然也包含上述两项内容， 但更侧重于过程安全。 所以， 《食品工业基本术语》 将 “食品卫生” 定义为 “为防止食品在生产、 收获、 加工、 运输、 贮藏、 销售等各个环节被有害物质 （包括物理、 化学、 微生物等方面） 污染， 使食品有益于人体健康、 质地良好所采取的各项措施”。

食品安全与粮食安全：粮食安全是指保证任何人在任何时候都能得到为了生存与健康所需要的足够食品。 食品安全是指品质要求上的安全， 而粮食安全则是数量供给或者供需保障上的安全。 食品安全与粮食安全的主要区别是：一是粮食与食品的内涵不同。 粮食是指稻谷、 小麦、 玉米、 高粱、 谷子及其他杂粮， 还包括薯类和豆类。 而食品的内涵要比粮食更为广泛， 包括谷物类、 块根和块茎作物类、 油料作物类、 蔬菜和瓜类、 糖料作物类、 水果和浆果类、 家畜和家禽类、 水产品类等。 二是粮食与食品的产业范围不同。 粮食的生产主要是种植业， 而食品的生产则面向整个国土资源， 包括种植业、 养殖业、 林业等。 三是发展战略和评价指标不同。 粮食安全主要是供需平衡， 评价指标主要有产量水平、 库存水平、 贫困人口温饱水平等。 而食品安全主要是无毒无害、 健康营养， 评价指标主要是理化指标、 生物指标、 营养指标等。

食品安全与生物安全：生物安全是指现代生物技术的研究、 开发、 应用以及转基因等生物产品的跨国、 跨境转移， 不存在可能损害或者威胁生物多样性、 生态环境以及人体健康和生命安全的物质。 食品安全与生物安全属于交叉的关系， 其中与生物产品消费相关的安全属于食品安全的范畴， 而其他与生物种群、 生态环境影响相关的安全则不属于食品安全的范畴。

从上面的分析可以看出食品安全、 食品卫生、 食品质量的关系， 三者之间绝不是相互平行， 也绝不是相互交叉。 食品安全包括食品卫生与食品质量， 而食品卫生与食品质量之间存在着一定的交叉。 以食品安全的概念涵盖食品卫生、 食品质量的概念， 并不是否定或者取消食品卫生、 食品质量的概念， 而是在更加科学的体系下， 以更加宏观的视角来看待食品卫生和食品质量工作。 以食品安全来统筹食品标准， 就可以避免目前食品卫生标准、 食品质量标准、 食品营养标准之间的交叉与重复。

三、加强法制建设 提高保障水平

近年来， 有些地方和部门努力把握食品安全的发展趋势， 对食品安全立法进行了有益的探索。 如北京市政府于2002年12月31日颁布了 《北京市食品安全监督管理规定》， 广州市政府于2004年2月28日颁布了《广州市食品安全监督管理办法》， 2004年4月28日苏州市政府颁布了《苏州市食用农产品安全监督管理办法》。 这些立法探索为我国 《食品安全法》 的出台积累了宝贵的经验。

实事求是地讲， 改革开放以来， 我国食品安全法制建设取得了一定的成绩， 初步奠定了我国食品安全保障的基本框架。 但是， 我国食品安全的法制建设也存在着时代发展遗留的缺陷：重权力， 轻权利； 重程序， 轻实体； 重局部， 轻全局； 重职权， 轻责任； 重处罚， 轻促进。 随着我国从传统社会向现代社会转变， 从封闭社会向开放社会转变， 从人治社会向法治社会转变， 我国食品安全法制建设已进入了新的变革时代。

未来的 《食品安全法》 所调整的食品安全关系， 应当包括以下几个方面：食品生产经营企业内部的食品安全管理关系， 食品生产经营企业之间的食品安全协作关系以及食品安全监管机关与食品生产经营企业之间的食品安全管理关系。 《食品安全法》 应当成为食品安全的基本法， 确立起我国食品安全的基本原则、 基本体制和基本制度。 基本原则可以包括：食品生产经营者对食品安全承担首要责任的原则； 充分依靠科技进步不断提高食品安全水平的原则； 广泛开展食品安全交流与合作的原则等。 基本体制可以包括：综合监督与具体监督相结合的体制， 部门决策与综合执法相结合的体制等。 基本制度包括从农田到餐桌全过程的各项重要制度。 《食品安全法》 可以基本制度的有机联系来安排篇章结构。 同时， 《食品安全法》 应当成为食品安全的综合法， 既包括食品安全的实体内容， 也包括食品安全的程序内容； 既包括食品安全的监管内容， 也包含食品安全的促进内容。

未来的 《食品安全法》 可以按照两个方案来设计。 大方案包括：监管体制、 监管要素、 监管手段、 监管环节以及法律责任。 小方案包括监管体制、 监管要素、 监管手段以及法律责任。 无论是大方案还是小方案， 其内容都应当体现公正与效率价值目标的科学统一、 权利与权力辩证关系的有机互动、 监管与服务基本要素的合理配置。

[1] 徐景和： “明确食品安全内涵不是玩概念游戏”， 载 《中国质量万里行》 2004年第9期。