迎接食品安全治理的新时代

食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全， 关系经济发展、 社会和谐和国家形象。 新世纪以来， 随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快， 食品安全问题已成为国际社会面临的共同问题， 成为各国政府福利民生、 促进发展和保持稳定的重大课题。 近年来， 围绕着如何完善我国食品安全监管体制、 全面提高食品安全保障水平， 专家学者对我国食品安全问题进行了多方面的研究和思考。 随着研究的深入， 人们逐步认识到， 从食品卫生、 食品质量到食品安全， 从具体监管到综合监督， 这绝不仅仅是内涵外延的简单调整， 而是食品安全治理理念的深刻变革， 它标志着食品安全治理新时代的到来。

一、全程治理时代的到来

食品生产经营包括种植、 养殖、 生产、 加工、 贮存、 运输、 销售、 消费等诸多环节。 传统的食品安全保障重点基本锁定在食品的加工环节。 治理的基本信条是：只要抓好食品加工这一关键环节， 食品安全就能得到有效的保障。 然而， 近年来， 各种食源性疾病的相继爆发彻底粉碎了人们的美好设想。 许多食源性疾病的爆发大都是因食物链的某个环节， 尤其是源头出现了某种问题， 如疯牛病的爆发就与饲料被污染存在着一定的联系。面对着食源性疾病的频发， 消费者对种植、 养殖、 生产、 加工、 贮存、 运输、 销售等活动能否为公众健康提供有力的保障已经心存忧虑。 消费者在食品消费时， 除了要知晓他们正在吃的是什么， 还特别想了解他们所吃的食品究竟来源于哪里？ 是如何生产出来的？

在迎接食源性疾病挑战的过程中， 人们逐步认识到， 食品生产经营的任何环节存在缺陷， 都可能导致整个食品安全保障体系的崩溃。 仅在最后阶段对食品采用检验和拒绝的手段， 是无法为消费者提供充分有效的保障的， 而且这也违背了市场经济奉行的经济原则， 为此， 国际社会逐步探索出了保障食品安全的新方法， 即食物链控制法， 要求食品安全治理竭尽所能地向两端延伸。 最前端要延伸到农畜水产品的种植、 养殖环节， 甚至农业投入品的生产和使用环节， 最末端要延伸到食品的消费环节。 通过强化食品在消费前各环节的密切联系， 来实现对食源性疾病的全面预防和风险的全程控制。 为最大限度地保护消费者， 必须将全程治理的理念深深地嵌入到食品安全治理的各项工作中。 如果说， 当食品保障局限于养殖以后的部分环节时， 食品卫生、 食品质量还能游刃有余的话， 那么， 当这种保障继续向前延伸时， 食品卫生、 食品质量则实在难以担负起这天大的责任，让位于食品安全则成为历史的必然。 与食品卫生、 食品质量相比， 食品安全拥有更为广阔的发展空间。

二、政府治理时代的到来

随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快， 各种化学和生物污染在全球范围内以超乎寻常的广度和深度进行扩散着， 各国已无边界可守。 食品安全问题已跨越国界， 成为人类社会共同面临的课题。 保障食品安全不仅是各国政府对本国国民的责任， 同时也是对国际社会的责任。 在食品安全保障上， 各国政府应当通力合作， 共同应对挑战。

今天， 食品安全是广大人民群众最关心、 最直接、 最现实的问题。 在食品安全这一被全球放大的社会问题上， 政府在全社会的期盼中承担着沉重的压力和巨大的责任。 食品安全已经成为各国公共安全乃至国家安全的重要部分， 成为衡量政府执政为民、 考验政府执政能力的重要内容。 在全球化和信息化时代， 政府食品安全保障能力的提升速度如何逼近消费者对食品安全的渴望程度， 始终是发展中国家面临的重大课题。

近年来， 食品安全政府治理一直为国际社会所普遍关注和特别重视。2003年联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版了 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》， 阐述了食品安全政府治理的重要地位、 基本原则、 基本策略和基本措施。 该指南的出版旨在促进各国， 尤其是发展中国家的主管部门完善食品控制体系， 并为国际社会食品控制体系的立法、 基础结构以及实施机制选择最佳的方案。 国家食品控制体系的主要目标是：通过减少食源性疾病的风险， 保护公众健康； 保护消费者免受不卫生、 有害健康、 错误标识或者掺假的食品之危害； 维持消费者对食品体系的信任， 为国内及国际的食品贸易提供合理的法规基础， 促进经济发展。

将食品安全融入到公共安全乃至国家安全之中， 突显了食品安全的基础地位， 提升了食品安全的战略价值。 在食品安全问题上， 政府治理的主要内容是：倡导科学理念， 确定发展战略， 完善保障规则， 健全保障体系， 整合监管资源， 加强基础投入， 强化运行监管、 优化社会环境等， 从而全面提高食品安全保障水平。 对国际社会而言， 各国政府应当逐步统一食品安全法律、 标准、 信息、 检测等治理规则和治理内容， 向国际社会发出统一而和谐的声音。 对本国国民而言， 各国政府应当整合食品安全监管资源， 逐步建立起统一、 高效、 权威、 便民的食品安全监管体制， 全面提高食品安全保障水平。

三、科学治理时代的到来

在市场经济条件下， 无论是政府的治理， 还是企业的治理， 都必须以科学的原理和规则为基础， 讲究科学方法， 突出治理效率。 食品安全监测技术、 检测技术、 评估技术、 评价技术、 预警技术、 追溯技术等的广泛应用， 使食品安全治理无不反映出科学技术支撑的价值。 食品安全治理的目标和任务就是预防和减少食品风险， 因此， 食品安全科学治理的核心内容就是风险治理。 近年来， 国际社会开展了以风险评估、 风险管理和风险交流为主要内容的食品风险分析的有益探索。 政府逐步以风险为基础来配置监管资源， 确定监管力度； 企业逐步以风险分析来确定安全保障的关键控制点。(www.xing528.com)

目前， 国际上对食品安全风险分析的框架已达成广泛的共识。 食品安全风险分析包括风险评估、 风险管理和风险交流。 其中， 风险评估作为一个以科学为依据的过程， 旨在确定与食品相关的风险程度， 并回答以下三个问题：会出什么问题 （情况）？ 这个问题可能会如何出现 （可能性）？ 如果出现了， 会产生什么结果 （严重性）？ 风险评估大体分为危害确定、 危害定性、 影响评估以及风险定性四个步骤。 风险管理旨在确定是否需要和需要何种监管措施方可将食品安全风险降低至社会可以接受的水平。 在处理食品安全风险时， 应当制定风险管理方案并对其有效性进行评估， 同时应当考虑每一方案对于利益相关者以及产业发展的影响。 风险交流是在风险分析的整个过程中， 就危害和风险、 与风险有关的因素及风险观念问题在风险评估人员、 风险管理者、 消费者、 产业界、 学术界以及其他的利益相关者之间进行信息和观点的交互式交流， 其中包括对风险评估结果的解释和风险管理决定的依据。

四、协作治理时代的到来

为全面提高食品安全保障水平， 各国普遍对食品的生产经营活动进行全程治理。 但是， 因经济发展水平、 社会治理理念等不同， 各国在全程治理上也采取不同的方式：有的采取分环节治理的方式， 有的采取分品种治理的方式， 有的则将两者有机地结合起来。 近年来， 为进一步提高食品安全治理的效率， 许多国家对传统的食品安全治理进行改革。 改革大体上是按照一个方向采取两种方式进行的。 “一个方向”， 就是全面提高监管效能； “两种方式”， 就是将过去分散的监管予以适当的统一或者协调。 随着全程治理时代的到来， 各监管部门逐步意识到， 食品安全治理不仅要强调专业分工、 实现专业治理， 更要强调专业协作、 实现社会治理， 从而共筑食品安全保障体系。 为了强化协作的广度与深度， 有些国家建立起综合协调机构， 以超脱的平台实现了事业的超越。 目前， 我国食品安全治理实行综合监督与具体监管相结合的独特体制， 其中具体监管采取的是分段监管为主、 品种监管为辅的监管方式。 综合监督部门的重要职责之一就是对具体监管进行协调， 通过协调不仅要实现段段清、 段段明， 而且要实现段段连、 段段合， 从而全面提高食品安全的治理水平。

五、统一治理时代的到来

从当前国际社会的发展趋势来看， 在食品安全治理方面， 各国并没有将改革的步伐停滞在 “协调” 这一量的积累， 而是在积极推进 “统一”这一质的飞跃。 当然， 在统一的内涵与层次上， 各国推进的速度、 深度和力度有所不同， 有的是监管机关的统一， 有的是监管要素或者监管方式的统一。 一般说来， 监管机关的统一往往涉及多方利益的调整和诸多制度的改革， 所面临的困难、 承受的压力、 展示的魄力和带来的效果往往更大些。 而监管要素或者监管方式的统一， 则因所涉及的事项相对集中和简单而更容易被采纳。 目前， 这种统一方式主要表现在以下三个层面：一是决策层面的统一， 包括政策、 法律、 标准和规划等的统一； 二是执行层面的统一， 在由多部门决策时由一个部门综合执行； 三是监督层面的统一， 无论是哪个层面的统一， 都是避免多头监管、 重复监管， 以提高监管效能。实践证明， 对跨越环节、 跨越部门的管理或者服务要素， 如政策、 法律、标准、 计划、 监测、 信息、 检测等予以统一规范， 是市场经济社会中确保分段治理实现最佳效果的最优手段。

六、效能治理时代的到来

当前， 国际食品安全治理呈现以下趋势：一是监管体制的相对集中化。 联合国有关食品安全的专家曾经指出， 当今世界食品安全的监管体制分为三种， 即单一型体制、 多元型体制和综合型体制。 其中， 综合型体制是多元型体制向单一型体制的过渡性体制。 二是监管规则的法典化。 近年来， 在食品安全监管体制逐步统一化的进程中， 各国政府逐步开始统一食品安全的各项规则， 其显著标志就是食品安全法律和标准的法典化。 法典化的根本目标在于基于共同的原则形成体系完整、 结构科学、 价值和谐的制度体系， 从而避免因制定机关过滥、 制定层次过多而增加治理成本。 我国已初步建立起保障食品安全的法律框架和标准框架， 但与建立起价值统一、 体系科学、 结构合理、 制度完备、 规范协调的食品安全法律和标准体系之间还有较大的距离。 当前， 健全我国食品安全法律体系和标准体系是食品安全的当务之急。 三是技术服务的社会化。 食品安全技术服务是指由专业技术人员依靠其专业知识或者专业技能对受托的特定食品安全事项进行检测、 检验、 监测、 鉴定、 评价等并出具相应专家意见的专业技术与科学实证活动。 在食品安全技术服务的认识上， 国际社会经历了以下若干转变：在基本属性的定位上， 经历了从行政权力到技术服务的转变； 在服务对象的把握上， 经历了从服务权力机关到服务整个社会的转变； 在资源价值的发挥上， 经历了封闭所有到开放利用的转变。 四是信息保障的集成化。 基于食品安全形势预测和风险管理的急迫要求， 国际社会特别强化信息整合和综合利用， 通过建立畅通的信息网络体系， 实现互联互通和资源共享， 形成统一、 规范、 科学的食品安全风险评估和预警体系， 及时分析食品安全形势， 对食品安全问题做到早发现、 早预防、 早整治、 早解决。食品安全治理的上述四个趋势， 集中反映出新时代的食品安全治理必须走内涵式的发展道路， 通过不断整合监管资源， 减少治理成本， 提高监管效率， 促进良性发展， 实现食品安全和经济效益的共同提升。

食品安全是天大的事、 永恒的事、 大家的事。 今天， 食品安全治理的新时代已经到来。 登高望远， 把握规律， 驾驭全局， 因势而导， 顺势而为， 乘势而上， 未来的中国食品安全治理一定能够更加体现时代性、 把握规律性、 富于创造性， 一定能够在构建社会主义和谐社会中创造出更加辉煌的业绩， 为经济健康发展和社会全面进步做出更大的贡献。

[1] 徐景和： “迎接食品安全治理新时代的到来”， 载 《中国食品质量报》 2006年1月12日。