新时期人民调解工作的实践与思考

做好人民调解工作，对切实维护社会稳定，推进和谐社会建设具有重要意义。根据《宁波市委办公厅、宁波市人民政府办公厅关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，我们就我市人民调解工作的现状，以及当前社会热点纠纷情况等进行了专题调研，并在此基础上就建立完善人民调解工作机制、更有效地化解社会热点纠纷进行了再思考、再认识。

近年来，在全市各级司法行政机关的积极指导下，广大人民调解组织和人民调解工作者紧紧围绕改革发展稳定大局，以深入学习推广“枫桥经验”为契机，大力推进人民调解工作改革发展，不断健全完善工作机制，努力预防、化解矛盾纠纷，较好地发挥了人民调解维护社会稳定的“第一道”防线作用。

（一）人民调解组织网络进一步健全

各地充分利用村级换届选举、农村区划调整、城市社区建设等有利时机，不断健全、完善村、居（社区）人民调解委员会，使村、居（社区）等传统人民调解组织进一步得到巩固和加强。目前，以村、居（社区）、乡镇（街道）为单位设置的区域性人民调解组织已实现全覆盖，基本实现了“小事不出村、大事不出乡镇、矛盾不上交”的工作目标。与此同时，针对我市专业市场较为发达和外来务工人员众多等实际，各地普遍加大了集贸市场、经济开发区、外来人口聚居区等人民调解组织建设工作的力度。现建有外来人口聚居地调委会29家、集市贸易调委会84个、经济开发区调委会10个。针对消费纠纷、劳资纠纷和交通事故纠纷、医患纠纷等日益突出的情况，我市开展了交通事故纠纷人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会等行业性专业人民调解组织的建设。全市现有消费者协会调委会11个和工会调委会10个、劳动争议调委会4个、交通事故调委会11个，医疗纠纷调委会7个。人民调解组织形式的不断创新和发展，使我市的人民调解组织形成了多层次、多形式、多方位、立体化的网络体系。

（二）人民调解员队伍建设进一步加强

各地不断丰富人民调解员的选任方式，通过选举与聘任相结合的方法，把人民调解员队伍的群众性、民主性、专业性有机结合起来。部分地方在乡镇（街道）以及有条件的社区设立专职人民调解员，将一大批离退休的法官、检察官、警官、律师、法学工作者以及高等院校法学专业毕业生等充实到人民调解员队伍当中。实行人民调解员持证上岗制度，建立首席人民调解员、等级人民调解员等制度。在人民调解员培训方式上，除了按照分级培训的原则，定期对广大人民调解员进行集中授课培训以外，部分地方还实行了村（居、社区）调委会主任定期到乡镇（街道）司法所（调委会）“上挂”锻炼、组织人民调解员参与人民法院诉讼旁听和诉讼调解、基层人民法院指派资深法官担任人民调解委员会指导员等做法。人民调解员队伍选任方法和培训方式的不断创新及综合运用，优化了人民调解员的年龄结构、知识结构，队伍的整体素质、化解矛盾纠纷的能力得到明显提高。

（三）人民调解工作机制进一步创新发展

一是建立了矛盾纠纷和社会不安定因素集中排查调处机制。在开展集中排查调处的同时，从“发现得早、控制得住、处置得了”的要求出发，建立了以矛盾纠纷预警性信息报送、突发性群体民事纠纷应急调处预案制订、群体性不安定因素预测为内容的“三预”工作机制。二是司法所（乡镇街道调委会）与信访部门的联动联调机制。指导各地建立了司法所（人民调解组织）与乡镇（街道）信访部门的联动联调机制。三是人民调解与行政调解的衔接配合机制。针对公安派出所、“110”接处的纠纷相当一部分属于民事纠纷或由民事纠纷引起的情况。建立了司法所（乡镇街道人民调解委员会）与公安派出所、“110”的联动联调机制的如鄞州、江东等。四是人民调解与民事诉讼（司法调解）的衔接互动机制。通过在基层人民法院建立人民调解委员会（调解工作室、调解窗口）和出台人民调解与诉讼调解对接文件，使诉前调解、委托调解得到普遍推广和引导。

2008年，建立在人民法院的人民调解组织已化解纠纷688件，涉及金额1677.1万元。多种机制的建立和完善，为全面构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解等多种形式综合运用、互相配合的多元化的矛盾纠纷化解机制奠定了较好的基础。

（四）人民调解激励保障机制进一步建立健全

经费保障不到位，特别是人民调解员补贴、报酬得不到有效落实，一直是农村经济体制改革后影响和制约人民调解工作进一步发展的突出问题。2002年，市委、市政府联合发文，确保人民调解专项经费列入财政预算。2003年，又提高了司法所工作人员的岗位津贴。2004年，海曙等地还建立了专职人民调解员财政保障机制。2006年开始，多个县（市、区）推行了人民调解以奖代补制度，如镇海区出台了《基层调处矛盾纠纷奖励办法》，区财政每年拨出20余万元作为奖励经费。目前，人民调解“以奖代补”激励保障机制已在全市普遍推广。

（五）人民调解的作用进一步得到发挥

近年来，在全市各级司法行政机关的积极指导下，广大人民调解组织和人民调解员坚持立足于调解、着眼于防范，预防和化解了大量的矛盾纠纷，较好地发挥了维护社会稳定“第一道防线”作用，有力地促进了基层社会的和谐稳定。全市现有人民调解组织5078家，2008年调解纠纷75032件，调解成功73820件，成功率为98.4%。特别是随着人民调解员综合素质的不断提高，以及以司法所为依托的乡镇（街道）人民调解委员会的建立和发展，人民调解组织调解的矛盾纠纷从以前的公民与公民之间纠纷，扩展到了现在的公民与公民之间、公民与法人及其他社会组织之间的各类矛盾纠纷；从传统的婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等简单民间纠纷，扩展到了医患、交通、征地拆迁、环境污染等极易引起群体性事件的疑难复杂纠纷，人民调解的职能作用进一步得到发挥。同时，广大人民调解员通过公开调解、以案说法等形式积极开展法制宣传教育，大大提高了广大人民群众的法制观念和法律意识，有效预防了矛盾纠纷的发生，促进了社会的和谐稳定。

从调研情况看，近年来，我市人民调解工作取得了较快的发展，组织建设不断丰富和完善，工作范围和领域不断拓展，工作理念、方法、手段和机制不断创新，职能作用进一步得到发挥。但另一方面，随着宁波经济发展迈上人均，GDPl0000美元台阶，经济社会发展同时呈现“黄金发展期”和“矛盾凸现期”两大特征。婚姻、家庭、邻里和小额债权债务等传统民间纠纷仍然高发，数量居高不下，调处难度不断增大；同时，劳资、医患、环保等具有较强行业性、专业性特点的新型矛盾纠纷不断出现并日益增多，群体性事件多发，成为影响我市经济发展和社会稳定的热点问题，也对新时期人民调解工作提出了新的要求和挑战。如何应对新形势、新要求，充分发挥人民调解的特点优势，探索建立人民调解化解社会热点纠纷工作机制、建立“大调解”工作体系，将是各级司法行政机关学习实践科学发展观、不断推进人民调解工作改革发展需要研究和解决的一重大课题。

（一）当前社会热点纠纷的主要类型

通过对调研中收集的情况进行梳理和分类，近年来发生频率较高、数量较多、影响较大的矛盾纠纷主要有以下几类：

1.劳资纠纷。我市是民营企业大市，外来务工人员众多，用工、劳资等纠纷近年来一直呈上升趋势。特别是2007年以来，受美国次贷危机引发的全球性金融危机的影响，一些企业出现了停产、半停产和裁员，甚至出现企业主负债逃逸等情况，从而引发克扣、拖欠职工工资等纠纷。一是劳动争议案件增多。全年该类案件共有4813起。其中最主要为劳资纠纷、工资拖欠等问题。由于金融危机的影响，部分企业效益下滑，甚至支付不出工资，出现了企业负责人外逃的现象，由此引发部分务工人员上访、投诉等事件的发生。如奉化市的溪口坚华机电厂企业负责人樊某因欠下银行贷款到期无法归还，外出不知去向，欠外来务工人员工资15万元；溪口开原气动工程有限公司因盲目扩大投资范围，致使资金链断裂，最终导致企业破产倒闭，负责人郑某离厂出逃，拖欠职工工资约85万元等。这类矛盾纠纷主要发生在鄞州区、奉化市、慈溪市、镇海区和北仑区等地，以鄞州区最为突出。

2.环境污染引发的纠纷。近年来，随着人们生活水平的不断提高，群众的环保意识越来越强，对环境改善的要求越来越强烈。但部分企业片面追求经济效益、忽视环境保护以及资金、技术等困难和问题，不同程度地存在排放废气、废水、废料等现象，由此引发的纠纷时有发生。全年共有2371起。环境污染引起的矛盾纠纷仍是当前影响社会稳定的重要因素之一。我市各地均有该类案件发生，特别是鄞州区情况比较严重，仅第四季度就发生了300多起。鄞州区洞桥镇宜裴村野猪岙的垃圾填埋场，臭气熏天，严重影响周边村民生活，多次发生村民集体拦截装运垃圾车辆等情况。

3.土地征用、拆迁安置引起的纠纷。随着城市建设和新农村建设的深入推进，房产开发、公用设施建设和大型项目建设增多。但是，由于法制不健全、市场秩序失范、社会诚信缺失、工作程序不到位等原因，由此引发的安置、补偿、就业和保障等方面的纠纷日益增多。全年因旧城改造、房地产开发之土地征用、拆迁安置等引发的纠纷有1950起。(www.xing528.com)

4.医患纠纷。近年来，我市医疗卫生事业不断发展，但同时医患纠纷也呈不断增多趋势。据市卫生局统计，自2004年1月至2006年底，宁波市卫生行政部门及医疗机构共受理医疗纠纷投诉3763件，且呈逐年上升趋势。特别是重大医疗纠纷、医患冲突逐年上升，愈演愈烈，3年间重大医疗纠纷1419起，占总投诉数的37.7%。医务人员被打、医院被砸事件时有发生，而且索赔金额越来越大。医患纠纷频发，不仅干扰了正常的医疗秩序，甚至直接危及医务人员人身安全，成为影响社会稳定的重要因素之一，引起了政府和社会各界的高度关注，如何破解此类难题已成为卫生服务领域的重要课题。由于患方普遍存在对卫生行政部门主持调解公正性的“合理怀疑”，以及诉讼的高成本、长周期等原因，通过行政调解和诉讼解决的比例较低，仅占20%，大量的纠纷滞留在医院。但是，由于医患双方之间互不信任，又缺乏对话的平台和“隔离带”，极易导致纠纷激化，由此引发的打砸医院、打伤医务人员的群体性事件时有发生。

5.交通事故纠纷。近年来，交通车辆大幅增加，交通事故频繁发生，事故的受害方，尤其是死者亲属一方往往情绪激动，缺乏理性，为了达到赔偿目的，常常聚集数十人甚至上百人，实施打、砸、抬尸、上访等行为或扬言实施上述行为，成为影响社会稳定的一大热点问题。鄞州区交通事故纠纷人民调解委员会2008年1月至12月受理交通事故纠纷10590件，平均每月受理近900件。

（二）当前社会热点纠纷的主要特点

上述社会热点纠纷虽然成因、类型各不相同，但从表现形式、纠纷的内容等方面来看，普遍具有以下主要特点：

1.纠纷主体呈现明显的群体化特征。从纠纷的主体看，无论是劳资纠纷、环境污染纠纷，还是土地征用、拆迁安置等引起的纠纷，其中一方当事人往往涉及具有相同利益的众多人员，呈现出明显的群体性特征。医患纠纷、交通事故纠纷，直接受损害的人数虽然不一定很多，但受损害一方往往会聚集起众多亲朋、邻里向对方“讨要说法”。纠纷主体的群体性，使得在处理过程中稍有不慎就极有可能引发群体性事件。为此，各级党委、政府不得不把大量的时间、精力和财力放在解决这些问题上。如近期因企业倒闭引发的劳资纠纷，涉及的都是整个企业的职工，少则几十人，多则成百上千人。

2.纠纷内容具有相当专业性。纠纷内容具有较强的行业性、专业性是当前社会热点纠纷的一个显著特点。以医患纠纷为例，一般人既看不懂其中的医学术语，也不了解有关医疗程序，更无法了解掌握医疗机构在治疗过程中可能存在的失误。其他如劳资纠纷、环境污染纠纷、土地征用、拆迁安置纠纷、交通事故纠纷等，也都表现出明显的行业性、专业性特点。这种专业性要求在纠纷的解决过程中，主持调解的人民调解员不但要具有法律法规、政策知识和调解技能，还要求具有相应的相关专业或专门知识，确保在调解过程中说内行话，做内行事，嬴得双方当事人，特别是纠纷起因相对人一方的信任，使双方在信息、知识和纠纷处理上处于对等地位，从而有利于公正、公平解决纠纷。

3.行为方式激烈，有一定的暴力倾向。从以上六类纠纷当事人的行为方式来看，因受“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”以及“法不责众”等错误思想的影响，往往表现为过激的行为。如群体围攻、集体上访、越级上访和非正常上访等，有的甚至演化为严重的治安案件、刑事案件，在社会上造成极坏的影响。

4.纠纷调处通常难度较大。矛盾纠纷主体的群体化、纠纷内容的专业性和纠纷当事人行为方式的激烈性，客观上增大了当前社会热点纠纷调处的难度。从调研中各地反映的情况来看，劳资纠纷、土地征用、拆迁安置等纠纷调处过程中，一是当事人之间的意见难以统一；二是当事人比较容易对道听途说的信息信以为真，在情绪上互相交叉感染，进而导致情绪激动，语言偏激，给调处工作带来很大困难；三是在调处过程中还关联诸如纠纷当事人因受刺激疾病突发等不确定因索，稍有不慎便可能导致纠纷在短时间内进一步激化。因此，调处这些纠纷，人民调解员往往需要付出比调解婚姻、家庭、邻里等传统纠纷更多的汗水。

新时期矛盾纠纷的多样化、复杂化，以及社会主体对纠纷解决方式需求的多样性，使得建立多元化的解决纠纷机制已经成为当前妥善解决社会矛盾纠纷的必然选择，这也是一个社会文明进步的重要体现。当前和今后一个时期，各级司法行政机关应当把如何针对社会热点纠纷的特点，探索建立并推广完善与之相适应的人民调解组织和工作机制，作为推进人民调解工作进一步发展的新的增长点来抓。

（一）尽快建立完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制的总体构想

但是，人民调解工作机制总体上还处于探索阶段，许多方面需要进一步深化和完善。要尽快研究制定符合实际的推广完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制的总体思路和工作意见，适时召开相关工作会议进行全面动员和部署。切实加强对各地探索建立人民调解工作新机制的指导，有意识地在各个方面进行一些试点，培育一批典型，系统总结各地试点的经验，按照成熟一个推进一个的原则，通过召开现场会、印发实施意见等形式，在不同行业和领域逐个推广、推进，逐步健全完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制。

（二）积极推进行业性专业人民调解组织建设和专业化、职业化人民调解员队伍建设

构建人民调解化解社会热点纠纷机制，首先，必须加强行业性专业人民调解组织建设，这是社会热点纠纷的行业性、专业性特点对构建人民调解化解社会热点纠纷工作机制的客观要求。只有针对不同社会热点纠纷的行业特点，建立与之相应的专业人民调解组织，设立“专科门诊”，才能从根本上解决传统人民调解组织、传统工作机制在化解社会热点纠纷方面不相适应的问题。其次，要加强专业化、职业化人民调解员队伍建设，这是建立和完善人民调解化解社会热点纠纷工作机制必不可少的重要一环。要整合现有的城市的基层法律服务工作者队伍资源，积极引导、鼓励、支持他们在退出诉讼领域后，专职从事人民调解工作。

（三）着力提高行业性专业人民调解组织和调解员化解社会热点纠纷的能力和水平

要把对人民调解员的培训纳入总体培训规划，积极会同人民法院和相关部门，按照分级培训的原则，建立培训制度，制订培训计划，采取岗位培训、年度培训、示范培训、观摩交流、旁听案件审理等多种形式，切实加强对人民调解员的培训工作。要科学设置培训内容，提高培训工作的针对性和实效性。要把行业性专业人民调解委员会主任作为培训对象纳入其中，并根据实际需要，适时编印相关调解工作手册。此外，要进一步注重在人民调解员中选任人民陪审员，使更多的人民调解员有机会参与审判工作，在司法实践中不断提高政治索质和业务水平。

（四）进一步加强基层基础建设

加大工作力度，采取有效措施，以进一步理顺管理体制、加强派驻司法所建设、基础设施建设和队伍建设为重点，不断推进司法所规范化建设。要积极创造条件，推进乡镇（街道）专职人民调解员队伍建设，缓解当前司法所工作任务重、人员力量弱等问题。同时，通过发展乡镇（街道）专职人民调解员队伍，为行业性专业人民调解组织提供培养和选聘专业化、职业化人民调解员的平台。要进一步加强县级司法局建设。确保司法行政机关有足够的经费来深入开展指导管理工作，提高人民调解组织化解纠纷的能力和水平。

（市司法局 黄学云）