构建信访风险评估体系的实践和思考：我市重大项目例证

近年来，重大项目建设的力度和强度不断加大，为全市综合经济实力的显著提升和城乡面貌的明显改善发挥了重要作用。开展重大项目信访风险评估，预测分析项目建设可能引发的各种信访风险，从而采取针对性的防范措施，不仅是顺利推进项目建设的重要手段，也是维护公众利益、协调经济社会发展的客观需要，更是全面落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。为建立一套系统规范的工作机制，我们通过实地调研、走访座谈、专家咨询、项目试点等形式，就重大项目信访风险评估体系构建的现实基础、主要目标、基本框架、运行机制和保障措施等进行了广泛而深入的专题调研。

（一）本质内涵

重大项目信访风险评估的本义是指：在重大项目前期研究阶段，坚持以人为本的发展理念，运用社会学、人类学、项目评估学的理论和方法，系统地调查、收集与项目有关的各种社会因素和数据，识别、监测和评估投资项目的各种社会负面影响，分析项目实施过程中可能出现的各种信访问题；通过促进利益相关者对项目活动的有效参与，提出尽量减少或避免社会负面影响的建议和措施，优化项目建设实施方案，规避信访风险，使项目发挥最大的经济和社会效益。

综观整个评估过程，它实际包括了依法行政、综合评价、自我约束、公众参与四部分内容，其中，依法行政是基础，综合评价是前提，自我约束是根本，公众参与是主导。这四部分内容相辅相成，缺一不可，构成一个完整的信访风险评估体系。

（二）时代背景

重大项目信访风险评估的产生和发展，既是经济社会发展到一定阶段，人类发展观念转变所内生的客观要求，更与市政府主动适应经济社会发展规律，大力推动服务型机关建设的举措密不可分。

长期以来，各地遵循经济增长就是发展的传统观念，关注项目建设的经济指标，将大量资金用于工程项目建设，期望以此产生巨大的物质效益，拉动地区经济增长。即使项目建设可能产生较大的社会风险，也往往被所谓的“经济效益”所掩盖。但随着资源紧缺、生态破坏、贫富阶层对立、贫困失业和经济衰退等负面影响的逐步显现，人们开始认识到社会影响分析在项目前期研究阶段的重要性。为缓解社会矛盾，促进经济社会的和谐统一，以河南渑池为首，全国部分省市开始尝试实施重大项目信访风险评估制度，完善公众参与、专家认证和政府决策相结合的决策机制。实践证明，通过评估，当地在推动重大项目顺利实施、维护社会稳定等方面取得了明显的成效。

未来几年，是我市重大项目会战攻坚的重要阶段，但项目建设与部分群众之间的利益矛盾冲突也将日渐激烈。因此，要实践科学发展观，构建和谐社会，就必然要从维护公众利益、协调社会发展的角度出发对重大项目进行评估论证，将信访评估与项目的技术分析、财务评价、经济评估、环境影响评价放在同等重要的位置，从区域经济增长和公众安居乐业两方面考察项目的可行性，并且贯穿整个项目的建设阶段。

（一）现实基础

鉴于重大项目投资额大、影响面广、社会关注程度高，稍有疏忽，不仅影响项目的正常推进，而且还会制约全市经济社会的可持续发展，因此，从90年代开始，我们就对项目社会评价、公众参与、部门协调服务、评估试点等进行了积极而有效的探索与实践，为构建重大项目信访风险评估体系打下了扎实的基础。但总体来看，重大项目信访风险评估工作在我市尚处于起步阶段，没有形成全面、系统、规范的工作机制。

1.对世行项目实施社会评价

国外对社会评价高度重视，许多国际发展机构、跨国公司、投资商要求在项目决策前开展社会评价，世界银行、亚洲开发银行也将其列为发放项目贷款的一个必要条件。根据要求，我市有选择地对周公宅水库、慈溪市市域污水治理等一批可能带来较大社会风险的项目开展了社会评价，不仅使项目所在地移民得到了妥善安置，而且顺利获得世界银行资金支持。

2.逐步引导公众参与政府决策

在日常工作中，及时将有关项目审批（核准、备案）、招投标、征地拆迁、建设等事项在居民小区和政府网站、报纸等主要媒体上公告、公示，并对部分实事工程项目在建设前实行市民代表听证制，保障群众在影响自身利益决策上的知情权和参与权，减少信访问题的发生。同时，通过新闻报道、组织参观等形式，不断宣传项目建设的重要意义，使其得到群众的拥护与支持。

3.加大政府部门协调服务力度

先后建立了市领导联系重大项目、重大项目责任分解落实、市级部门联席会议等制度和工作体系，协调解决重大项目推进过程中的问题和困难，在维护社会稳定方面发挥了积极的作用。如，东部新城建设项目，由于各级党委、政府“想项目之所想，急项目之所急”，敢于走进矛盾，化解矛盾，4个月动迁居民4177户，签约率达96%，没发生一起群体性事件。

4.有序开展重大项目信访风险评估试点

由于项目建设所产生的信访风险大多是潜在的，单以目前的工作机制难以对整个项目作出全面而系统的信访风险评价。2006年起，我市选取东钱湖旅游度假区作为信访风险评估规范化、程序化、法制化试点，先后对多个项目实行评估。自从开展信访风险评估，该区域至今未发生一起因重大项目建设而引发的进京、赴省上访和到市集体上访事件，实现了开发建设与社会稳定的“双赢”。2008年，我市又提出将信访风险评估引入重大项目建设。根据市领导的批示要求，我们选定项目投资大、建设周期长、对社会影响较大的镇海泥螺山北侧围垦工程作为试点进行全面系统的信访风险评估。通过试点，明确了评估的内容、重点和程序，同时摸索出一套行之有效的工作方法，为信访风险评估工作在全市的推广积累了经验，打好了基础。

（二）制约因素

作为一项新生事物，重大项目信访风险评估在实际操作过程中还面临着不少困难和阻力。一是法制基础薄弱，因国家对信访风险评估没有明文要求，使得项目单位工作积极性不高，投入精力不足；二是专业权威的评估咨询机构缺乏，使得群众诉求不能得到公正客观的反映和有效解决；三是评估工作流于形式和口头，存在着“重开工、轻评价”，“以管代评”或以“事后弥补代替事先评估”等现象；四是社会监督有限，因信息不对称，难以有效保障所有群众在影响自己切身利益的重要决策上的知情权和参与权。只有克服以上这些困难，这一开创性的工作才能得到进一步的发展和提升。

（一）指导思想

坚持用科学发展观统领经济社会发展的全局，以维护人民群众根本利益为工作的出发点和落脚点，以依法行政为基础，以体制机制创新为动力，努力构建全市重大项目信访风险评估体系，完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，协调经济发展和维护社会公平之间的矛盾，从源头上减少和避免损害群众利益的现象发生，促进全市生产力的合理布局、资源的优化配置和社会的和谐稳定，实现经济社会的全面协调可持续发展。

（二）主要目标

到2020年，初步建立与市场经济体制相适应、符合我市市情的统一、科学、有效的重大项目信访风险评估体系，做到评估机构权威高效，评估程序科学规范，评估规则公正合理。

——制定配套的法律法规。明确信访风险评估的地位、内容、重点和运作程序，赋予相关机构一定的职能和权力，使评估工作有法可依，确保评估建议和措施得到贯彻和落实。

——理顺有关机构的职能。深化行政管理体制改革，明确信访评估机构、决策机构、执行机构、监督机构的职能和责任，形成各方联动、共促发展的良好局面。

——建立严格规范的评估程序。确保评估程序的公开、公正、透明，使评估报告能最大程度地反映不同群体的合理诉求，保证评估结果的公正客观。

——建立责任追究制度。未按程序进行评估或未采纳评估意见，造成决策失误，引起群体性上访事件的，要根据有关规定追究项目主要负责人和相关人员的责任。

（一）评估对象

目前，重大项目引发的信访问题主要集中在规划选址、征地拆迁、环境污染、失业贫困、分配，不公等方面。为集中精力、重点突破，今后我市将对直接涉及群众利益、容易引发社会冲突的项目开展信访风险评估，近期主要是水利、交通、城建、社会事业等政府性投资项目，并重点关注规划选址、征地拆迁、移民安置、建设施工等关键环节。(www.xing528.com)

（二）评估内容

虽然每个评估报告因项目内容、建设环节、受影响人群以及所处环境的不同而有所差异，但其主要内容应包括以下几部分：

一是重大项目概况。包括项目的概况、目标和作用，考察项目与当地经济社会环境的互适性，利益相关者对项目建设、生产运营的态度和参与程度，以及项目所在地现有的工程技术、社会文化状况是否满足项目建设和发展的需要。

二是分析预测信访风险。在对可能影响项目的各种社会负面因素进行识别排序的基础上，选择影响面大、持续时间长、容易导致较大矛盾的社会因素进行研究，分析风险存在的社会环境、条件，以及受影响群体对项目的态度和诉求，预测信访风险及其造成的后果。

三是提出措施建议。为公众参与项目决策制定适当的框架机制，提出减少或避免信访风险的措施、手段，优化完善项目设计方案，并有针对性地制订信访应急预案。

（三）组织体系

按照“明确分工、注重协作，减少重复，提高效能”的原则，建立健全评估、决策、执行、监督等组织机构，明确职责分工。

决策机构——项目管理部门，应结合现有项目审批程序要求项目单位对可能产生重大社会影响的项目在前期研究阶段开展信访风险评估，并将此作为决策的重要依据。

评估机构——有资质的咨询研究机构，受项目单位委托，开展项目信访风险评估，主要是对项目决策依据的充分性和合理性，决策程序的严格性以及项目本身所产生的社会负面影响等进行评估，分析可能产生的信访风险，发现受影响较重的社会群体，并提出决策参考意见。

执行机构一项目单位，应在项目建设过程中，根据评估意见，采取必要的措施和手段，减少或避免信访问题的发生，并对可能上访的群体，密切关注动态，及时制订信访应急预案，避免事态恶化。

监督机构一社会公众。通过公示制、听证制和举报制，正确引导群众参与经济社会事务的管理；邀请人大代表、政协委员、群众代表担任监督员，加强对项目决策、建设过程的监督检查；发挥新闻媒体的舆论监督作用，对问题严重的项目单位和利益群体及时予以曝光。

（四）评估程序

一是成立评估工作领导小组。在项目建设前期，由责任主体单位牵头，协调有关部门或单位，组成信访风险评估小组，确定评估方案，委托咨询机构进行信访风险评估。

二是深入实地调查研究。评估小组深入实地，走访相关部门和社会工作者等，了解社情民意，预测可能出现的信访风险。

三是进行分析论证。召开分析论证会，邀请有关部门、专家及与项目有直接利益关系的群众代表参加。经过协商沟通、科学论证，形成明确的分析论证意见。

四是形成评估报告。评估小组根据分析论证意见，提出信访风险评估报告，提交责任主体单位。责任单位应按照评估结果，修改完善项目建设方案，制订调处化解措施和应急预案。

五是评估成果的运用。市项目管理部门要把评估结论作为决策的重要参考依据，并在工作中予以落实。

六是进行事中、事后的动态评估，及时建立应急预案。项目单位和评估小组要把好执行中的跟踪关口，加强对决策实施和项目建设过程的监督。

为全方位、多层次构建重大项目信访风险评估体系，我市还需从以下四方面加强措施保障，营造良好的评估环境。

（一）树立执政为民、依法行政的理念，切实提高决策的科学化、民主化、规范化水平

重大项目信访风险评估工作，与推进我市民主政治进程息息相关，具有系统性、复杂性、艰巨性的特点。要树立执政为民、依法行政的理念，加快完善重大项目决策的规则和程序，逐步推进重大项目听证制、公示制、责任追究制，提高科学决策、民主决策的水平；要健全风险管理制度，建立健全规划、环保、征地、招标等相关环节的信访风险评估、预警和调节机制，强化项目推进过程中事前、事中、事后的社会影响控制，提高项目运行的规范化水平。

（二）积极推进制度建设，建立健全相关的政策法规

积极推进制度建设，不断完善相应的政策法规。一是要尽快出台《开展我市重大项目信访风险评估的通知》，明确评估的对象、内容、方式和程序，在全市推广这项工作；二是要抓紧制定出台公众参与决策的相关配套文件，引导公众正确参与政府决策；三是建立重大项目后评价制度，将信访风险评估作为项目综合验收的一项重要内容，及时总结经验教训；四是适时建立责任追究制，对造成重大损失的，依法追究有关责任人的行政和法律责任。

（三）完善重大项目制衡机制，加强部门协同

完善重大项目制衡机制。一是合理进行重大项目“评估、决策、执行、监督”的权力配置，使各部门在职责范围内行使相应的权力；二是完善部门联席会议、情况通报等制度，使各部门之间按照工作流程相互对接、相互协作；三是建立严格的工作程序和行为规范，按照“评估、决策、执行、监督”四分离的要求，分步操作，环环相扣，在保证权力运行畅通、高效的前提下，严格规范政府投资行为。

（四）广辟多元参与渠道，营造良好的监督环境

引导公众参与项目的决策、建设过程。一是进一步推进重大项目信息公开制度，建立健全重大项目决策前公示和听证制度，保障公民的知情权和参与权；二是强化监督检查工作，各主管部门要公开信访举报、投诉电话，并聘请人大代表、政协委员、群众代表担任监督员，对项目建设单位执行情况进行定期不定期的监督检查。三是健全信访风险评估机构与新闻媒体的联动机制，对问题严重的项目建设单位及时予以曝光。

（市发改委 汤思敏 汪保生 高颖 董文泽 张奇峰）