调查：宁波外来务工人员的居住情况

随着城市化进程的加快，大批外来务工人员涌入城市，在为城市的建设和发展做出重要贡献的同时，他们在城市的居住问题也逐渐成为亟待解决的课题。解决外来务工人员的居住问题，是城市化和现代化的内在要求，也是城市自身发展的客观需要，有利于提升城市竞争力，有利于社会稳定。本文以宁波市为例，通过调研，试图多角度、深层次地剖析外来务工人员的居住状态、发展趋势及其对城市发展的影响，并借鉴国内外对流动人口聚居区所采取的整治方法提出解决措施，为解决外来务工人员的城市居住问题提供理论支持和实际帮助。

截至2008年底，宁波市的外来务工人员已达380万人之众。考察他们的居住方式，主要有以下几种类型：

（一）集中居住

外来务工人员的集中居住主要指的是外来务工人员大规模地集体居住在公寓、宿舍中，此类居住方式主要有各类集居公寓和集体租住房。

各类集居公寓包括政府集居公寓、村（社区）营集居公寓、工业园区集居公寓和厂区集居公寓。政府集居公寓由政府统建。由于意识到集中管理外来人员居住问题的重要性，政府利用规模适宜的发展备用地建设临时性的流动人口安置区。安置区以统一建设、统一管理为开发原则，并为居住人口提供一定的配套设施。但由于城市用地的局限性，安置区数量较少，只能解决少部分人的居住问题。村（社区）营集居公寓。村合作社在经营集居公寓上具有一定的优势，土地与资金都较容易落实。如高桥镇联升村地处宁波市近郊，村域内各类注册企业30多家，暂居该村的外来务工人员达13000人。该村新投入1000万元，将一处闲置厂房重建为1.6万M²的外来务工人员公寓，解决了3000人的住宿问题。工业园区集居公寓。就是在园区内将各企业的员工公寓集中建设。如鄞州区滨海投资创业中心内的滨海社区，由沧海控股集团下属的宁波城展置业有限公司出资建设，总建筑面积54063平方米，可同时容纳8000多人居住。还有厂区集居公寓。目前的外来人口集中居住主要以厂区公寓为主。由于居住地集中，有利于创造一个易于管理的工作和居住环境，受到政府和企业的欢迎。

集体租住房不同于公寓，并非企业、政府、村（社区）特意建造的专供员工住宿的场所，而是由企业出面租下一定规模的房屋，再把它们转租或者提供给员工居住。租金方面，有的已由企业全额支付，有的则是企业支付一部分，另一部分每月从职工工资内扣除。此类集体租住房往往居住环境较差，几个人甚至几十个人共居一室，只提供基本的床位、公共厕所，采光通风等条件往往无法保证，没有专门的生活配套设施，而且一般距商业中心较远。还有的宿舍由闲置厂房改造而成，宿舍内水、电齐全，但厂房破旧不堪，年久失修。集体租住房的另一种常见形式就是工棚。宁波每年开工的建筑工地众多，参加建设的工人数量巨大。建筑工地工棚是辛苦劳作的农民工约定俗成的居所。这些住所大多是用轻质合金材料搭建的临时性住房，建材的隔声、隔热、防潮性能较差，墙体很薄，保温性很差。这些住房往往由于简单化批量生产而忽视人的个性需求；与城市居民隔离，生活圈子相对较为封闭；娱乐设施简陋使外来务工人员业余生活贫乏单调，精神文化匮乏。在居住类型已成为人的身份地位象征的今天，外来务工人员集中住区则无疑象征着一种流动的、不稳定的身份，给人一种不信任感。因而作为从事经营活动的外来务工人员除非迫不得已不愿选择这样的住区。

（二）自然聚居

外来务工人员的自然聚居，不同于上文的以同一企业或相邻企业员工为原因而形成的集中居住，而是自然形成的聚居。形式主要有：

（1）家庭经营（多户联营）出租房，有富余住房的农村家庭（多户）联营，把出租屋整合在一起对外经营，能较大数量地容纳租户数量，并提供一定的服务。（2）专业企业经营，如酒店企业、置业企业等独立经营住宿业务。这种情况最常见的就是刚来宁波的外来务工人员，试着找寻工作或者还并不确定是否在宁波落脚，会选择专门提供出租床位的旅店，以此来解决住宿问题。当形成一定规模时，就成为了一个外来务工人员聚居处。（3）自发形成“村落型”聚居。此类现象最为常见，外来务工人员或是因地缘、血缘、业缘而聚居在一处。这些聚居区分布在城乡结合部，这种区位分布是外来人口和当地居民双项选择的结果。一方面这里的种种资源和人文环境，为外来人口提供生存条件和发展空间。另一方面外来人口租赁住房，给这一地区并不富裕的市民带来了较为可观的经济收入和新的市场商机。这些聚居区的特点，是外来人口都是自由楔入、见缝插针，空间布局混乱，配套设施简陋，而关系网络较稳定：老乡之间，同事之间，邻里之间，朋友之间，由于聚居在一起慢慢形成了一系列不可或缺的关系网络，甚至还自发产生了一些简单而直接的经济关系网络。正是这些关系的存在使得整个住区更加和谐稳定。

（三）分散居住

就是外来务工人员以混合居住的方式进入城市住区。采用这种居住模式的大多是受雇于城市家庭或为城市住区服务的第三产业从业者，也包括部分租用城市民房的自由雇佣者，成为雇主的个体商贩和受雇于他人的打工者，多为单身户和家庭户。最常见的就是散租民用房。用于出租的零散民房部分为市民闲置的普通住房，部分为搭建的简易房。在此居住的外来人口以家庭为单位打工的居多。条件好的租住普通的闲置民用房。条件差的只能租住当地人在空地上临时搭盖的简易房。有些外来人口个体经营者的居住场所又是营业场所，使得本来面积很小的房屋更加拥挤不堪。采用分散、混合居住模式，外来务工人员能够与城市居民充分接触，并在交往的过程中被城市文化所影响，在生活习性、行为准则等各方面被同化。但也不代表他们真正融入了城市，相反他们心理上的漂泊感有时还更强烈。

关于外来务工人员的居住特征：一是居住条件差。条件简陋，居住面积小。外来务工人员人均住房面积只有城市居民的1/3。拥挤是外来务工人员住处的最大特征。居住设施不完善，住房内无厨房的占了近50%。厕所能使用抽水式的仅为20%，无洗澡设备是很普遍的现象。二是居住方式与职业紧密相连。在制造业就业的外来务工人员主要集中在劳动密集型行业，他们中的很大一部分居住在单位宿舍和工作场所，其中又以未婚女青年居多；建筑业也是外来务工人员比较集中的行业，以男性劳动力为主，工人多居住于单位搭建的临时集体宿舍或工棚；在商业、服务业就业的外来人员，其住房类型比较复杂，各种住房形式都有，这与服务行业比较分散、规模比较大的行业特点有关。三是居住分布呈明显区块化。如城乡结合部的农业区域。由于这些区域有大量低廉的私房出租，且大多数位于城市近郊地区，有较多的就业机会，加上与城区有便捷的交通联系，所以对外来务工人员具备较大的吸引力。再如，城市中未开发地区，即城中村。由于城乡交界处规划编制的粗放、政府吸引投资的迫切、投资主体对“效益最大化”的追求等多方面的综合作用，使得那些居住密度大、拆迁安置费用相对较高、建设周期较长的居民点，成为投资方在征地中有意暂时避开的地方。而正是这些尚未改造的城中村，成为外来务工人员青睐的租住场所。

国内外的学者都曾经对影响城市居住人口分布的主要因素进行过研究，认为城市居住人口分布是城市多元因素综合作用的结果，涉及城市土地利用率、公共服务、交通方式、就业岗位分布、家庭结构、生活方式、社会生活、文化心理、城市自然环境及社会政治、政策管理等诸多方面。外来务工人员是我国城市化进程中特定阶段出现的特殊群体，影响其城市居住空间分布的因素也具有其特殊性，主要有以下几个方面：

（一）经济因素

经济因索是影响外来务工人员居住选择的主要因素。根据阿隆索（W.Alonso）提出的居住用地区位选择理论，居住用地区位的选择通过居民的收入、支付工作的费用（交通费用）、能使家庭满意的基地等级（基地大小）三方面的互相均衡来达到。低收入家庭尽量选择最靠近其工作地的区位，以便能最大化降低综合成本。比如由于很多就业机会都在城市中心附近，因此尽管那里每单元土地上的租金很高，但他们还是希望住在市中心附近，因为在这三个影响其区位选择的因素中，交通费用是他们能够明显减少的一部分支出，而住宅租金费用则可以通过减少其居住面积而得到削减。由此可见，外来务工人员居住选择与就业有密切的关系，在就业地周边居住是外来务工人员的第一选择。外来务工人员居住地的选择常常是各种因素综合平衡的结果，但经济因素往往是最根本的原因，在居住选择中具有重要的位置。

（二）社会文化心理因素

社会文化心理也是影响外来务工人员居住选择的因素之一。一般来说，人们总是倾向于同质居住。所谓同质就是指城市人内在文化结构以及生活和意识形态等的相似，具体地说就是指人们在生活背景、职业、经济水平、受教育程度、性格爱好、社会地位、价值观念、文化层次、行为习惯等涉及社会生活的各个方面存在着能彼此认同或相互吸引的东西，正是这些彼此认同或相互吸引的东西成为把居住在一起的人们凝结成一个共同体的基础。外来务工人员主要选择居住在城乡结合部，除考虑这里地价低、房租便宜以外，还与这里多是当地农民的私房，无论从城乡文化结合、居住群体，还是生活方式、习俗都更接近他们原本的生活环境有关。

（三）城市政策和城市管理因素

城市政策和城市管理在相当大的程度上制约了外来务工人员城市居住空间的分布。城市政策和城市管理所发生的作用有时是决定性的，政策的外在指导常常直接否定了外来务工人员居住分布的内在意向。我国许多大城市流动人口居住分布就直接受到住房政策、外来管理制度的限定。主要表现在三个方面：①现行住房政策很少考虑到外来务工人员这一特殊群体的需求，城市中廉价住房短缺，面向低收入家庭的廉租房政策也仅限于拥有城市户口的居民，导致大多数外来务工人员选择租金较低的农民私房；②政府兴建的外来务工人员安置区由于其相当低廉的租金吸引了大量外来务工人员到此居住，直接影响了外来务工人员城市居住空间分布；③由于传统的外来务工人员管理制度多以防范为主，城市中心地区对外来务工人员的严格控制增大了他们的生存成本，迫使纷纷选择管理相对松懈的城乡结合部。

总而言之，外来务工人员在城市的居住选择，一方面受到房源、房价以及政府对流动人口租房控制等因素的制约，另一方面也受到外来务工人员经济负担能力与务工经商需要的限制，所以在城区难以形成大规模的外来人口聚集区。但在近郊区，许多农民由于城市的扩张失去耕地，但另一方面他们却拥有远大于城市平均水平的宅基地和住房面积，向外来务工人员出租房屋成了他们的一项重要的收入来源。近郊区由于房价相对低廉，在区位上对内接近市场，对外联络方便，又有经营务工的广阔市场，加上城市管理相对松弛，因此外来务工人员在此聚集而渐成规模。

（一）多元化解决外来务工人员居住问题

宁波市的外来人口已经达到了380万，城市是无法一时解决所有人员的居住困难的。而且随着城市化进程的加快，大量务工人员的涌入，也造成了宁波人口、资源和环境的不协调，使得原本紧张的公共资源的供应更加超负荷运转。当前我们应该通过多元化的渠道来解决外来务工人员的居住问题，即通过多元化的住房提供方式来解决他们在城市的居住。

采纳集中居住模式。企业或其他主体提供的公寓、宿舍，仍是集中用人单位解决员工住宿问题的首选方案。此外可以新建外来务工人员安置区。由政府统一兴建的外来务工人员安置区，具有配套较健全、管理相对严格的特点，便于对外来务工人员进行管理，同时大面积的安置区容积率高，在外来务工人员集中涌入时，是一个极好的缓冲地。

开发面向外来务工人员的住房。一要引导住宅开发企业在合理规划的基础上，建设面向外来务工人员的住房，向用人单位和务工人员个人出租。市政府应参照经济适用房的有关标准，在土地供应税收等方面给予优惠。政府制定政策引导房地产开发商按比例兴建小套型的低租住宅，主要针对包括外来务工人员在内的弱势群体，以优惠的价格吸引他们进入居住。

改建一批现有房屋。鼓励企业利用闲置厂房等建筑改造低租金住房，对于用工量比较大、以外来务工人员为主的劳动密集型企业，要把员工的公寓建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。鼓励村镇集体利用原有闲置房改建单身宿舍和单元式住房。房屋要以小户型为主，租赁方式多样化，既可多人共同租住，也可由家庭承租。(www.xing528.com)

充分利用现有住房。在目前外来务工人员住房紧缺的状况下，应当采取一种现实主义的态度，在新建和改建之余，对现有住房资源的充分利用才是关键。例如对社会空置住宅再利用，包括空置商品房和利用差价调房等置换出的空余住房。这些住宅相当一部分地段良好，但面积较小，房屋设施条件相对较差。由政府对这些住房予以认定和收购，用于解决包括部分低收入外来务工人员家庭在内的弱势群体的居住困难。

继续发挥外来务工人员聚居区的功能。外来务工人员自然形成的聚居区在解决外来务工人员居住问题方面的积极作用是不言而喻的，在一定时期内，这些聚居区仍有存在的必要，而且相对集中的居住形态也有利于外来务工人员的管理。关键是要增加用于改善外来务工人员聚居区环境的投资，建造廉价的卫生设备和排水系统，加强对其的法制管理，保证良好的治安环境。

（二）分阶段解决外来务工人员居住问题

解决外来务工人员的城市居住问题，必须循序渐进，逐步解决。近期是为外来务工人员提供具备基本人居条件的住所，改善居住环境。远期是要将他们纳入城市住房体系，使其融入城市。

1.城中村改造是解决外来务工人员居住问题的近期对策

提高城中村的容积率。在不与城市规划强制性控制条件相冲突的前提下，可适当提高改造项目的容积率。毕竟城中村具有吸纳外来务工人员前来居住的各项优势，同时也是解决外来务工人员居住问题的一个大的方面。

同步建设城中村配套设施。制定城乡公交一体化规划，增辟公交线路、增设站点，方便城中村居民出行。加快水、电基础设施改造建设，鼓励整合周边整体开发及通信改造，逐步改善燃气供应体系。充分整合周边土地资源，鼓励对相邻的城中村进行整合，实行较大范围的连片改造。

调整城中村内经济和产业结构。一是发展以城中村内居民和附近城市居民为主要对象的生活配套服务活动，主要包括批发零售、餐饮、娱乐等业务。使城中村商贸业的辐射范围、经营业态、服务档次都上升到一个新台阶。二是改变目前城中村内的产业现状，使城中村经济尽快融入到城市经济体系中来，把城中村产业提升到与其所处城市中心区位相适应的结构和水平上来，成为城中村改造和城中村经济发展的根本方向和重要内容。

培育城中村管理新体制。城中村的管理既不能完全依赖政府的传统权威和权力，也不能依赖市场的价格协调机制，而应倾向于多元主体之间的信任与合作，特别是要把外来务工人员作为一个新的利益主体参与到城中村的管理之中来。必须促进城中村社区管理主体向多元化发展，做到真正以多元化管理体制解决各方利益主体之间的矛盾和其他相关问题。

2.完善住房体系是解决外来务工人员居住问题的远期对策

增大廉租房的供应量。进行联合开发是增大廉租房供应量的有效途径。针对不同的区位采用不同的联合方式，把用于廉租屋建设的土地和城中区位较好的土地进行联合开发，这样既增加了质量一般的廉租房供应量，又能很好满足收入水平较高的外来务工人员的廉租房需求。

制定经济适用房建造标准。要把经济适用房提供对象扩大至外来务工人员，首要条件就是扩大经济适用房的供给规模，但还需注意经济适用房建造标准多样化的问题，即制定不同的经济适用房建造标准。虽然同属于城市低收入群体，但外来务工人员和本市低收入群体在生活方式、思想观念以及居住偏好等方面存在差距，外来务工人员在对社区公共服务水平的要求一般不如城市低收入群体，因此经济适用房的建设应充分考虑不同群体的不同的居住需求。可以考虑建设一批针对外来务工人员的适用房。

加大外来务工人员的住房补贴。要想更多的外来务工人员加入到申请经济适用房的队伍中，必须加大外来务工人员购买经济适用房的补贴力度。住房公积金制度是加大对外来务工人员补贴的有效方式。要在劳资关系比较和谐以及现代企业管理比较健全的企业为外来务工人员建立住房公积金制度，并为他们提供住房公积金贷款。

（三）有重点解决外来务工人员居住问题

1.圈定外来务工人员中的帮扶重点

宁波当前所进行的产业结构调整，与务工人员的整体素质息息相关，拥有高技术、高素质的外来务工人员是我们必须关注的，因此他们也应成为我们在解决外来务工人员居住问题时的帮扶重点。

通过制定一定的标准，逐步将重点帮扶人员纳入廉租房的租户中。一是居住年限，二是收入标准，三是专业技能。首先，解决那些在宁波有一定居住年限、在一定收入标准以下且适合本地经济发展的有一定技能的外来人员在城市的居住问题，将他们的住房纳入城市发展规划。再者，降低廉租房的门槛。现阶段的资格线至少要降到这些有一定技术、有相对较高收入的外来务工人员所能承受范围之内。

鼓励那些有能力的外来务工人员购买商品房。高级技术工人是外来务工人员中有能力购房的主要人群，政府应提供一些优惠政策，让他们在商品房市场上自行解决住房问题，例如采取发放住房补贴、鼓励银行等金融机构向他们贷款等措施。

2.确立出租屋管理中的改革重点

转变管理的观念和整体思路。对外来务工人员的管理方式，应该由防范型管理向服务型管理转变；对外来务工人员的管理主体应该是政府管理为主，社会协同管理；对外来务工人员管理的具体操作应该是社区化管理，将对外来人口的管理纳入城市基层管理，即城市社区管理的轨道。

规范完善住房租赁市场。当前宁波市的住房租赁市场很不完善，外来务工人员的住房租赁大部分以私下交易的方式进行，同时，住房租赁市场是以房屋中介机构的组织形式而存在，只具有提供信息等方面的服务功能。因此，我们应该统一、完善住房租赁市场，加强租赁管理，规范房地产中介机构行为；建立房屋租赁信息发布制度，向外来务工人员提供及时有效的房屋租赁服务。

搭建完善的出租屋管理平台。包括两个方面，一是建立针对外来务工人员管理和出租屋管理的共有网络平台；二是建立一支出租屋管理队伍，即人力资源的平台。网络平台把“人”与“房”共同纳入数据库，随时动态调整外来人口在出租屋中的租住状况，并且在各相关部门中共享资源。

（市社科院 王启富 俞建文 谢磊）