实践与思考：我市水资源的资产化与资本化

水作为基础性自然资源，在国民经济和社会安全中具有重要的战略地位。加强水务资产整合，提高资源配置效率，已成为许多城市经济社会发展中的重要课题。我市是一个水资源短缺的城市，水资源资产的优化配置关系到我市经济社会可持续发展的质量和效率。因此，研究探索我市水资源资产优化配置具有重要意义。

（一）必要性

受传统经济体制的制约和束缚，多数城市一直比较侧重于对水资源的实物量管理，疏于对水资源资产的价值量管理。在水资源资产的管理与营运中存在的弊端，主要体现在以下两方面：

1.水资源管理体制不完善，影响水资源资产的有效配置。长期以来，只注重对水资源实物形态的管理，导致水资源事实上的部门所有。由于对水资源实行分散管理，往往导致相关部门之间管理上的冲突。现行水资源管理涉及水利、市政和环保等部门，在功能管理上存在“部门分割”：水源工程、水量和原水水质由水利部门管理，城市供水、排水与污水处理由市政部门管理，水环境保护与管理由环保部门管理。现行的水资源管理体制造成的弊端在城市显得更为突出，形成“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”的尴尬局面，人为割裂了水资源的综合利用体系。

2.水资源产品价格过低，人为排除市场的调节作用。长期以来，水资源利用一直是无偿或低价，从而导致水资源价格机制扭曲，水资源价值被严重低估。一是造成社会对水资源的需求和消费过大；二是不利于水资源真正进入市场，妨碍了水资源市场的发育。更为重要的是，由于缺少水资源资产的交易市场，缺乏价格信号的导向作用，使水资源的开发、利用和配置上缺乏客观依据，水资源资产缺乏流动性，难以实现优化配置和提高效率。

（二）可能性

水资源是否具有资产属性是对水资源实行资产化管理的首要问题，也是水资源实行资产优化配置的前提条件。我国新颁布的《企业会计准则——基本准则》将资产定义为“企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源”。从资产的定义可以看出，资产的本质在于它是一种资源，能带来预期收益。资产具有收益性和稀缺性、权属性等特征。

水资源转化为水资源资产必须具备一定的条件，其中最重要的条件是：具有稀缺性（通常指相对需求而言供不应求）、具有明确的权利归属。只有既稀缺同时又具有明确权利归属的水资源才能转化为水资源资产。本文讨论的水资源就是建立在供需矛盾突出的基础上的。（1）权属性。我国宪法明确规定：水流自然资源属于国家所有。《水法》更加具体地规定了水资源的权属：水资源属全民所有；农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。（2）稀缺性。水资源虽然是一种可再生资源，但由于受再生长规律的制约，决定了再生数量的有限性。人们用水的需要是无限的，而水资源有限期内的储量有限，说明水资源具有稀缺性。（3）收益性。水资源的收益性不仅仅表现在能带来经济利益，更重要的是能够带来良好的社会效益和生态效益。值得一提的是，水资源的收益性比会计资产的经济收益具有更加广泛的意义。

通过以上分析可以看出，水资源具有权属性、稀缺性、收益性，具备明显的资产属性。因此，对水资源实行资产化管理是可能的。

（一）初步实践

我市多年平均水资源总量为70多亿立方米，但人均水资源拥有量只有1285立方米，不到全国及全省人均占有量的一半。且由于地表水污染和水资源时空分布不均引起的水质性缺水、季节性缺水、地域性缺水的矛盾十分突出。截至2005年底，全市各类水库总库容达16亿立方米，再加上河网蓄水，形成21亿立方米的供水能力。而2005年全市总用水量已达20.16亿立方米。其中，生活用水量为4.74亿立方米，工业用水量为5.01亿立方米，已占总用水量的48.4%。根据我市社会经济发展规划和城市总体规划，预测用水高峰在2020年左右出现，总需水量将达30亿立方米，其中城乡生活用水量为8亿立方米，生产用水量为9亿立方米，占到总需水量的一半以上，成为供水的重点，水资源供需矛盾会更加突出。

近年来，随着国民经济和社会的快速发展，我市水资源供需矛盾日益突出，水资源已成为经济和社会可持续发展的重要制约要素。为此，市委、市政府充分认识到水资源的资产属性，从战略高度提出要进一步加强水资源优化配置，对优质水资源存量资产进行整合。以市水利投资开发有限公司为基础，整合鄞州、奉化等县（市）区优质水库资产，以资产为纽带，组建注册资本为20亿元的原水集团，并由市、县（市）区两级政府共同控股，县（市）区以注入原水集团的资产获得相应股权。优先将向市区供水的市本级和鄞州、奉化等县（市）区优质水库资产注入原水集团，使原水集团初具资产规模。根据资产评估结果和适当调整情况，最终确定原水集团股权比例为：市本级拥有37.5%股权，奉化市拥有33.9%股权，鄞州区拥有28.6%的股权。

原水集团主要从事水资源的综合投资、开发、经营管理及水资源项目建设的技术咨询、信息服务等，并统一调控向城市供水的原水资源。经过三年多来的经营运作，原水集团已成为我市水资源投融资的平台、水资源的建设主体，并取得了明显的成效：总资产增至近50亿元，年供水能力将近6亿立方米；初步建立起了有效的水资源配置和调度体系，向城市供应优质原水125万吨/日；积极发挥融资优势，筹集资金建设钦寸水库、引曹南线等境外引水工程。在开发水资源的同时，原水集团还积极参与供水投资等，业务范围不断扩大。如原水集团参股35%与市开发投资集团共同组建成立宁波工业供水有限公司，供水规模为50万吨/日。

（二）现状

我市对水资源资产的初步整合取得了一定的成效，但与实现水资源优化配置和统一调控的目标还相差甚远，与水务行业市场化的要求也相距很大。目前市属涉水企业有原水集团、自来水公司、工业供水公司及城市排水公司，并分别由水利、市政和排水管理处等部门多头管理。现行的水资源管理体制造成的弊端在我市显得更为突出，涉水企业主要存在以下问题：

1.水务管理体制不顺。由于历史原因，水资源管理存在不同程度的分割，由此导致企业之间关系不顺。如原水集团向自来水公司供应优质原水，认为现行水资源费价格偏低，与自来水价不协调。自来水公司却认为自来水价不调整，调高原水资源费将直接导致自来水公司受损。而新建成的工业供水公司却又与自来水公司存在利益冲突。工业供水公司日供水能力达50万吨，而目前需求量却只有3万吨。问题是部分企业使用自来水（以优质水库水为源水生产的）作为生产工业用水，而部分居民却在使用以河网水为源水生产的自来水作为生活饮用水。

2.企业运营效率不高。受资金、管理体制等因素的长期制约，供水企业存在设备老化、人员过多和管理水平低下等一系列问题，造成企业经营效益低下、连年亏损，企业自身无力进行大规模的基础设施建设，由此形成了“低水价+亏损+财政补贴”模式，导致政府财政补贴负担过重。而污水处理行业起步较晚，污水处理设施及管网建设滞后，污水处理厂运营效率偏低，主要依赖银行贷款及财政拨款。

3.企业持续发展能力不强。由于承担了过重的管网及设施建设任务，同时财政投入资金偏少，企业大都需要通过筹融资解决绝大部分建设资金缺口。一方面企业无可用担保资产，筹融资更加困难；另一方面，大量的筹融资使得企业负债率居高不下，承受较重还本付息压力。而目前水价不尽合理，综合水价甚至低于企业运营成本，使得企业难以达到保本微利。

4.企业业务覆盖范围不广。目前各企业业务主要集中于部分中心城区，未能全面覆盖远郊、乡镇及农村。如城市大都已经用上了优质的水库水作为自来水水源，而有的乡镇水源直接取自河网水道。城乡污水处理力度差距明显。截至2008年底，我市中心城区生活污水处理率已达78.92%，而全市农村生活污水处理率预计到2012年才将达到60%。

现行的水资源管理体制造成的弊端在城市显得十分突出。各地的涉水企业一般分别由多个部门管理，关系错综复杂，不仅难以实现水资源的优化配置和统一调控，而且难以形成涉水企业的集约化市场竞争能力。一些大中城市政府已先行察觉到弊端，并纷纷组织协调，整合原来分散、多头管理的供排水企业，组建大型水务集团，将水务行业积极推向市场，促进水务行业走规模化经营的发展之路。如深圳、厦门等城市已走在前列。

2001年底，深圳市改革原有的排水管理体制，将自来水（集团）有限公司与市排水管理处合并，在自来水集团的基础上组建深圳市水务（集团）有限公司，在全国大中城市中率先实现了自来水与排水业务的一体化经营；2003年底，深水集团在国内率先以国际招标方式进行产权改革，最终以4亿美元将股权的45%出让给法国威利雅水务（5%）以及威利雅和首创股份的合资公司首创威水（40%），实施了产权主体多元化。(www.xing528.com)

2003年初，厦门市整合现有水务行业的资源，将原水、给水和污水处理行业的国有资产进行重组，组建厦门市水务集团有限公司，实现了原水、给水和污水处理一体化经营。以自来水公司为基础组建水务集团，同时采用资产划转的方式将原水和污水处理的全部市级国有资产并入水务集团。水务集团核心业务采取总分公司组织模式，包括原水分公司、制水分公司、售水分公司、污水分公司等四个分公司。2005年底，厦门水务引进战略合作伙伴中环保水务投资有限公司，成立厦门水务中环制水有限公司（其中厦门水务集团拥有55%股权，中环保水务投资有限公司拥有45%股权）和厦门水务中环污水处理有限公司（其中中环保水务投资有限公司拥有55%股权，厦门水务集团拥有45%股权）。

2008年，沈阳市也对水务资源整合进行了探索，将自来水公司、污水处理公司和市排水管理处等企业优良资产整合，组建集供水、排水、污水处理为一体、城乡区域统一运营管理的国有独资水务集团。水务集团核心业务采取母子公司组织模式，整合设立四家子公司：自来水发展公司、污水处理公司、水务管理公司和排水管理公司。与深圳、厦门不同的是，沈阳保留了自来水公司。自来水公司优良资产进入水务集团后，其他正常经营的企业及壳企业、不良资产和冗员继续留在自来水公司，由水务集团进行托管。水务集团负责对正常经营的企业进行改制，对壳企业和不良资产进行处置，妥善安置冗员，处理遗留问题。

为加快我市水务行业的改革步伐，建立适应城市建设发展需要的基础设施投融资体制，根据我市水务行业的现状，并借鉴其他兄弟城市水务企业改革的先进经验，应尽快对我市现有水务行业的资源进行整合，组建国有独资的水务集团有限公司（以下简称水务集团），以实现我市原水、供水、排水及污水处理一体化经营、城乡区域统一运营管理。应授予水务集团特许经营权与资产经营权，将水务集团打造成为我市水务发展及项目建设的投融资和运营管理平台。

（一）资产整合阶段

1.按照“三水合一”的原则，水务集团的资产可以包括以下三个部分：（一）原水部分；（二）自来水及工业供水部分；（三）城市排水及污水处理部分。遵循“大资产先整合、小资产后理顺”的原则，水务集团应优先整合原水集团、自来水公司、工业供水公司、城市排水公司、市排水管理处等企事业的优良资产，核心业务实行母子公司运营模式，并设立四家子公司：宁波原水有限公司（以下简称原水公司）、宁波自来水有限公司（以下简称自来水公司）、宁波工业供水有限公司（以下简称工业供水公司）、宁波城市污水处理公司（以下简称污水处理公司）。

2.根据“管网设施建设与运营相分离”的原则，明确母公司、子公司之间主营业务范围。水务集团应重点围绕新建原水、供水、污水处理管网与设施等三大主业，并明确界定各子公司主要经营范围：

（1）宁波原水有限公司。将原水集团的市属国有资产等资产注入原水公司，主营原水生产及销售、现有原水管网维护。

（2）宁波自来水有限公司。将自来水总公司的水厂及现有自来水管网等资产注入，主营自来水生产及销售、现有自来水管网改造和维护。

（3）宁波工业供水有限公司。将原水集团与市开发投资集团所属工业供水公司的水厂及现有工业供水管网等资产注入，主营工业用水生产及销售、现有工业供水管网改造和维护。

（4）宁波城市污水处理公司。将城市排水公司所有的污水处理厂、排水管网及排水管理处管理的排水管网等资产注入，主营污水处理及回用、现有排水管网改造和维护。

与其他城市做法不同的是：剥离各子企业的管网及设施投资建设职能，赋予水务集团全方位的水资源基础设施投资建设职能，使水务集团专注于水资源基础设施建设，子企业各负其责，做好相应水资源的生产、销售及相应管道的维护。新管网、设施建设完成后，水务集团可以选择将新建的管网及设施注入相应的子公司或通过关联交易出售给相应的子公司。这既有利于各子公司免于承担巨大的投融资压力，使企业处于赢利状态，增强企业可持续发展能力，也有利于引进民资、外资参与建设城市供水、污水处理等经营性市政公用设施。

（二）改革发展阶段

1.产权制度改革。把水资源资产作为资本来经营，转让水资源资产部分产权进行合作，通过引进战略投资者作为合作伙伴，实现产权结构多元化。根据我市具体情况，借鉴外地经验，原水公司应由政府独资控股，而供水、排水、污水处理等公司可以实行产权制度改革，逐步吸引外资、民资等战略投资者，允许实施特许经营、股份制经营。通过在合资公司中引进先进的企业管理理念和经营管理机制，提高水务集团的管理服务水平和市场竞争力，提高水务企业的经营发展能力。

2.发展模式创新。除供水、排水、污水处理等领域向外资、民资开放外，还要通过发行债券、上市融资来新建优质项目，或大力推动供水、排水、污水处理等公司的优良资产、核心资产打包上市，拓展融资方式，拓宽融资渠道，进一步做大做强水务集团，增强企业可持续发展能力。同时，为实现城乡区域统一运营管理，条件成熟后，按照市场化原则，逐步整合县（市、区）原水、供水及污水处理企业资产，将县（市、区）原水、供水及污水设施及管道资产并入水务集团，促进水资源城乡协调、综合利用。

（三）几个需要关注的问题

1.水价调整。长期以来，城市自来水行业一直在低于市场实际成本的低价位下运行。在城市化迅速发展的今天，城市水业领域只能推行水价全成本核算体系，公众需要对制水的运营成本和投资收益支付全部费用，这是由现阶段国情所决定的。水价改革的关键就是要建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制。水价形成机制改革将对提高企业运营水平和盈利水平，吸引私人部门投资，拓宽水务市场融资渠道，改革现行供排水管理体制，引入市场竞争机制起到积极而关键的作用。

2.准入规制。实行城市水务行业市场准入制度。市政府应授予水务集团城市供水、污水处理的特许经营权，在市场、权利上予以保证，在责任、义务上予以约束。而水务集团又可以对控股公司转授特许经营权。水务集团只应转让供水、污水处理等公司的股权，原水和管网资产不转让。因为供水与污水处理两个环节具有自然垄断性质，城市水业的规模经济和自然垄断主要体现在管网这一环节。供水与污水管网建设对城市发展影响巨大，需要政府具有较强的控制力。这既能强化对合资公司生产运营调度的监控，也能减缓对水价管制造成的压力。

3.政府监管。城市水务改革，一开始就是由政府发起的，政府在其中的作用举足轻重、至关重要。可以说，没有政府的果断决策与强力推动，水务改革无从谈起。但政府下一步该如何由强势介入转向逐步淡出，并通过合理管制做到既能保证政府“放心”，又能保证水务企业具有理性博弈的良性发展空间，具体地说，即水务管理部门之间如何形成有效管理，公众对公用事业特许经营如何实现有效监督，这些问题都尚需进一步探索。

（市国资委 王少青 傅斌 陈振新 汪志军）