实现财政转移支付制度下的镇乡均衡发展

财政转移支付作为财政管理体制的制度性调整，对于弥补体制缺陷、促进基本公共服务均等化的实现具有不可或缺的作用。近年来，鄞州区财政转移支付规模逐年增加，区对镇乡政府的财政转移支付也从初期的单纯以财政困难程度为依据，发展到建立转移支付制度，综合考虑经济发展水平、可用财力状况、基础设施差异等因素，实施了一般性转移支付和专项转移支付。由于城区向边远地区的社会经济发展水平呈现依次递减的态势，镇乡间财力差距和公共服务能力不平衡性趋势不断扩大。进一步健全公共财政体系，建立起更加科学、合理的财政转移支付制度，对于均衡农村基本公共服务水平、促进城乡统筹发展具有重要的现实意义。

“十一五”期间，鄞州区镇乡财政收入快速增长，综合实力显著提高。2007年，全区20个镇乡（街道）中有16个财政收入超亿元，8个镇乡（街道）可用财力超亿元。但镇乡间经济发展存在客观差异，财力分布存在失衡，不利于实现区域均衡发展和基层政权的稳定。建立区以下财政转移支付制度是实现各地财力均衡和公共服务均等化的基本手段。

本着“效率优先、增进公平”的原则，在健全财政体制激发镇乡财政活力的前提下，鄞州区更加注重财政二次分配的公平性。2008年初，出台了区级财政转移支付暂行办法，将转移支付类型分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付根据区域经济发展不平衡的现状和镇乡财政体制、欠发达镇乡财力困难状况等，用于弥补欠发达镇乡政府的财力不足，确保基本支出需求。专项转移支付是按照公共财政的要求，体现民生理念，重点用于欠发达镇乡基础设施项目、社会事业建设和生态环境保护等公共服务领域，按项目补助，实行专款专用，以弥补欠发达镇乡政府在提供公共产品时的财政收支缺口，保证不同经济发展水平的镇乡在享受基本公共产品上达到均等。根据镇乡当年度项目实施进度和财政实际支出数，剔除区级补助资金和其他渠道来源资金后，再按区、镇乡分级负担的原则，对三类镇乡补助80%，二类镇乡补助60%。2008年，共确定了8个镇乡的乡道建设、供水管网建设、卫生院改造和敬老院扩建等9个民生项目，转移支付资金总额达1亿元。转移支付制度的实施，有效保证了经济落后镇乡政府事权的履行，使边远镇乡的居民能享受到与富裕地区大致相同的公共服务，从而消除在教育、卫生、环境保护、公共设施和社会保障等方面的巨大差距，推进了基本公共服务均等化的进程。

同时，区财政根据当年确定的镇乡专项转移支付项目情况及实施进度，加强对专项转移支付资金的监管，跟踪检查财政转移支付资金使用情况，建立以“结果”及“追踪问效”为导向的支出管理模式，明确转移支付资金的绩效目标、严格按照绩效目标分配使用资金，并根据绩效目标开展绩效评价工作，确保转移支付资金分配的科学化、透明化和资金使用的有效性。

转移支付制度是镇乡财政体制改革的重要组成部分。该制度实施以来，对于保证镇乡政府职能的正常运转，实现财政能力的相对均等化，从而解决区域经济发展不平衡和社会公平等问题具有积极的作用。但受一些因素制约，目前执行的转移支付制度还不完善，无论是支付的力度、支付结构，还是资金分配办法都有待进一步调整和优化。

一是区、镇财力不平衡性问题比较突出。近年来，随着鄞州区区本级财力的逐年增加，政府调控的主动权和调控力大大增强，2007年，鄞州区可用财力43亿元，下拨镇乡可用（支出基数加体制分成）为14.1亿元，占到32%，区本级可用占到68%（未剔除各部门下拨的财力性转移支付和专项补助）。但部分经济发展相对滞后的镇乡财政基础仍相当薄弱，加上各种政策性因素调整对镇乡收支的影响，镇乡间的财力差距较大，转移支付制度未能很好地发挥相对均衡镇乡财力的制度功效。从2007年可用财力看，最高的石碶街道一般预算可用资金为22720万元，高出最低的章水镇2亿多，是章水镇的7.7倍。从财政供养的人均可用财力看，虽然鄞州区普遍保障水平较高但差距较大，最低的章水镇为人均13.04万元，是石碶街道的21.8%。如不尽快完善转移支付制度，一些经济发展相对滞后镇乡财政运行将面临更大的困难。

二是财政转移支付制度涵盖面狭窄。从中央和省、市情况来看，财政转移支付应包含一般性转移支付和专项转移支付，其中一般性转移支付包含体制返还和结算补助，体制返还即税收返还和财政体制确定的返还项目，结算补助主要是指在财政运行中由于体制的政策变动等因素引起的各种财力转移事项。专项转移支付主要指对下级政府具有专门用途的补助和特殊性补助。目前鄞州区的财政转移支付是指镇乡财政体制确定的转移支付资金，未包含各部门下达的财力性转移支付和专项补助。因此，转移支付的涵盖面狭窄，不利于统筹调控。

三是财政转移支付结构不尽合理。一般性转移支付在转移支付总额中的比重低。从2008年预算安排情况看，鄞州区财政转移支付资金规模为356294万元（含各部门下达的专项补助和一般性转移支付），其中：一般性转移支付57912万元、专项补助162820万元、财力性转移支付135562万元。一般性转移支付所占份额不高，由于经济发展、财力状况等多种因素制约，一般性转移支付的规模与农村经济社会发展的需求还存在较大的差距。

四是涉及农村公共服务方面的保障因素考虑的还不够充分。财政转移支付在因素选择上，要将涉及农村公共产品和服务因素和指标方面充分考虑还有个渐进过程。边远镇乡居民相对城郊居民而言，其享受政府提供的公共产品和服务范围小、种类少。有些公共产品甚至需要村级组织及村民自己投钱投工投劳，如乡村道路建设、村到户水改及农业综合开发的前期政策处理费等。有些公共产品，如乡村公共卫生医疗，教育软硬件环境等，城区与边远农村差异也较大。因此，在制定转移支付政策时，既要向边远镇乡倾斜，又要根据边远镇乡的特殊地域特点、环境状况、人口密度等因素综合考虑保障水平。

五是科学的转移支付测算体系尚未建立。目前鄞州区一般性转移支付是以镇乡财政困难程度来衡量，依据相对单一，未涉及镇乡的生态环境、自然条件和基础设施等因素，尚无系统的可控的计算办法。作为一般性转移支付，应突出财政转移支付的导向作用，紧紧围绕“公平”和“效率”进行，要体现科学性原则，具体因素的设立、数据收集、计算方法、权重确定等都要真实、规范、有科学依据。

应按照科学发展观的要求，以推进基本公共服务均等化为目标，进一步优化财政转移支付结构，提高转移支付的公开性、合理性与有效性，推动区域经济社会全面协调可持续发展。

（一）完善区以下财政转移支付制度的基本思路

1.要合理确定转移支付的规模。合理规模的确定主要从两方面考虑，一方面，总量要达到一定的规模，既要有足够的数量保证解决公共支出责任的区、镇乡两级政府间的不平衡和缓解镇乡间财力差距扩大的趋势，逐步实现各地的基本公共服务的均衡，这是转移支付的下限；另一方面，规模也应有上限，使财政收支的纵向不平衡达到既能保持区级政府的控制力，又使损失的效率最小化。

2.要优化财政转移支付的类型结构，增加均等化补助比重。要实现地区之间基本公共服务的均等化，就必须加大财政转移支付中用于均等化的资金。一般性转移支付是用具有均衡地方财力作用的财政转移支付形式。建议清理财力性转移支付的其他项目和专项转移支付补助，将其中用于弥补财力不足的补助逐步纳入到一般性转移支付中去，提高一般性转移支付比例和均等化功效，使其成为财政转移支付的主要形式。另外，在逐步清理规范专项转移支付的同时，要将专项转移的支付项目更多定位在基本公共服务项目上。并逐步改变专项转移支付方式，取消配套做法，建立激励和约束机制，发挥转移支付政策的导向作用。

3.要建立科学的转移支付测算体系。转移支付补助数额的确定应科学评估基础性、社会性、经济性等各因素的影响，采用统计分析的方法按照收支均衡的标准加以确定。要进一步完善现行的转移支付因素法，尽量采用客观的量化公式，除原有采用的计算因素外，还可以适当考虑加入财政努力程度、财政减支效果、生态环境保护、公共财政共享水平等因素，采用更科学的计算方法来加强一般性财政转移支付的均等化作用。

在规范化、公式化的前提下，转移支付的形式、结构和规模等诸方面也不是一成不变的，依照具体情况的变化进行相应调整，以剔除补助方式中的不适宜成分。作适时的调整，不仅使补助更加贴近实际需要，也有助于增强区财政调控的弹性和力度。

（二）完善区以下财政转移支付应遵循的原则

1.综合平衡的原则。根据区域经济发展不平衡的现状和镇乡财力状况、资金使用效率、财政努力程度等因素，建立科学的转移支付测算体系，加强一般性财政转移支付的均等化作用，适当弥补欠发达镇乡政府在提供公共产品时的财政收支缺口，并保证不同经济发展水平的镇乡在享受基本公共产品上达到均等。

2.突出重点的原则。本着集中财力办大事的目的，根据一定时期区委、区政府确定的战略目标和工作重点，按照公共财政的要求，体现民生理念，专项转移支付重点用于基本公共服务保障水平较低镇乡的基础设施项目、社会事业建设、生态环境保护等领域。(www.xing528.com)

3.规模控制的原则。区财政要每年根据全区可用财力安排一定规模资金作为财政转移支付资金，以保证解决公共支出责任的区、镇乡两级政府间的不平衡和缓解镇乡财力差距扩大的趋势。同时，财政转移支付作为财政体制的一种制度性调整，要实行规模控制，避免资金分配的效率损失。

4.讲求绩效的原则。建立以“结果”及“追踪问效”为导向的支出管理模式，财政转移支付资金必须具有明确的绩效目标，严格按照绩效目标分配使用，并根据绩效目标开展财务监督和绩效评价工作。

5.科学规范的原则。必须制定相应的管理办法，规范分配程序，实行公开透明、公正合理的财政转移支付机制。

（三）坚持科学测算，规范一般性财政转移支付

一般性财政转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，要逐步提高一般性转移支付占财政转移支付总额的比重，并根据财政体制、财力水平、环境状况和公共服务保障能力等因素进行分配。在目前情况下，要考虑改革对原体制的冲击，尽量采取渐进式改革，对地方既得利益的调整不宜过于激烈，应根据条件成熟度逐步将各部门的财力性转移支付和经常性专项补助纳入一般性转移支付范围。

要进一步规范一般性财政转移支付的测算办法。按照各镇乡的标准财政收入和标准财政支出需求差额确定转移支付对象。对标准财政支出大于或等于标准财政收入的镇乡可享受转移支付；标准财政支出小于标准财政收入的镇乡则不能享受转移支付。

1.在标准财政收支确定方面。首先要确定标准财政收入。标准财政收入是衡量财政收入能力的指标。现阶段，各镇乡标准财政收入可由当年体制分成、支出基数和其他补助（含上级补助、财政补助）来构成。待条件成熟时，应将所有的预算内外和基金收入全部纳入标准收入范畴，统筹考虑镇乡的标准收支差额。其次是要确定标准财政支出。这包含人员经费、公用经费和刚性配套支出三个方面。财政供养人员应包含在编和非在编人员，人员经费可按标准财政供养人数和支出标准核定，支出标准参照各镇乡平均支出水平和津补贴清理标准核定。非在编人员按标准和定额核定。公用经费按一般公用经费、车辆经费、车改经费计算，参照各镇乡平均支出水平或定额分别核定。涉及民生的配套支出（除项目外），现阶段主要为义务教育生均公用经费和设备购置费、公共卫生经费和卫生设备购置经费、老年人生活补助、低保（含农村和城镇）根据相关标准按实核定。随着财政保障能力的增强和保障水平的提高，要逐步拓展标准财政支出的范畴。

2.在转移支付金额确定方面。可根据标准财政收支差额情况，对收支缺口镇乡进行适当补助。或者通过选取影响财政能力和支出需求的最主要因素，包括地区GDP、地区常住人口、财政供养人数、财政收入、人均可用财力、标准财政支出、生态公益林面积、水库蓄水量等因素，建立转移支付计算模型，科学计算一般性转移支付额。

（四）兼顾效率优先，规范专项转移支付制度

专项财政转移支付是对特定项目的扶持，按项目补助、专款专用，以保障各镇乡政府最基本的公共服务能力为重点，主要扶持镇乡的基础设施建设、为支持提高镇乡基本公共服务均等化水平、生态环境保护等群众普遍受益的项目。

一是在专项转移支付对象的确定上。可根据镇域面积、农民人均收入、综合经济实力（用经济竞赛排名得分来表示）、人均财政收入（常住人口）等因素来衡量各镇乡公共服务保障水平，对公共服务保障水平相对较低的镇乡确定为专项转移支付对象。

二是在专项转移支付项目的确定上。要逐步建立项目库制度，根据公共财政和分级管理负责的要求进行编制，动态进行，对符合条件的择优安排。条件成熟时，应将各部门下达的所有专项转移支付（专项补助），按预算编制要求，根据区政府确定的专项编报专项补助项目预算，由财政部门统筹平衡后确定预算额度，并分项目直接下达到责任单位，实行国库直接支付。有关部门要加强对实施项目的监管。

三是建立专项转移支付资金规范管理的制度。包括专项资金申报制度（包括立项情况、招投标情况、项目实施进度表、其他补助资金到位情况、镇乡财政支出拨付凭证等）、使用管理制度、使用结果的评价报告制度。要明确专项资金的使用目的和标准，规范使用管理程序。同时建立公开公布制度，完善监管办法。

四是要实行区别对待的补助政策。对基础设施建设、公共服务、环境保护等基本公共服务方面的专项转移支付，应逐步取消镇乡的配套比例，并在补助的准入条件设置上，向发展相对滞后的镇乡适当放宽。对经济领域的专项补助，应按各地经济和社会发展水平高低分档确定。对各部门下达的专项补助，在制定政策时，应充分考虑实际情况取消村级负担。

五是逐步推进财政支出绩效评价制度。对每一项专项转移支付（专项补助）要纳入财政支出绩效评价范围，建立考核评价体系，有明确的经济效益、社会效益和生态效益目标，根据项目特点，制订具体的绩效评价方案，对项目实施过程和结果进行综合考评，审计部门对一些重要的转移支付资金开展绩效审计，切实提高转移支付资金的使用效益。同时，加强支出绩效评价结果的应用，将评价结果作为下一年度预算安排的重要依据，对绩效评价结果好的，可以动态优先考虑安排下年度的专项资金；对绩效低下的，采取必要措施减少专项资金规模，直至取消该专项资金。

（五）建立特殊转移支付，促进教育事业均衡发展

从现行财政体制情况来看，教育专项转移支付的资金来源，可通过财政体制调控或加大对教育费附加和地方教育费附加的区统筹来解决。教育专项转移支付重点要用于推进基础教育的均衡发展，可建立义务段教育布局调整专项资金，主要补助各镇乡教育基本建设项目和教育设施维修。对教育基本建设项目补助，可按立项投资额并根据各类型镇乡的财政能力设定补助比例。而教育设施维修补助，主要是解决农村教育费附加取消后，山区、边远地区镇乡由于教育费附加和地方教育费附加收入少，校舍维修资金不能得到保障的问题，可根据固定资产账面的校舍建筑面积和设备投资额来预算，并根据各镇乡财政能力适当向财力贫困地区倾斜确定补助比例。

（鄞州区政府办公室）