宁波市政府投融资公司风险管理调研分析

为了更好地从体制机制上解决我市国有企业存在的内部控制不规范、内部管理薄弱等影响企业可持续发展的制度性问题，减少国际金融危机对国有企业的影响，更好地服务于宁波的经济社会的建设，我们对我市政府性投融资公司的风险管理状况进行了专项调查。本次调查选取了宁波城建投资控股有限公司（以下称城投公司）等八家投融资公司，走访了市国资委、市建设委员会等相关部门。现将调查情况报告如下：

根据被调查单位提供的合并报表反映：至2007年末，八家公司资产总计612亿元、负债合计400亿元（其中银行借款及应付债券余额317亿元）、所有者权益合计201亿元、少数股东权益11亿元；2007年度八家公司的主营业务收入合计92亿元，净利润4亿元。

截至2007年末，八家公司在建的项目共有53个，项目总投资1169亿元，上述公司共需投入资金751亿元，至2007年末已投入资金210亿元，尚需投入541亿元。2008年新开工的项目14个，包括象山港大桥、穿山疏港高速公路和宁波绕城高速连接线项目等，项目总投资259亿元，上述公司预计需投入资金89亿元。

近年来，八家投融资公司在市政府的重视下，充分发挥政府性投融资公司作为政府融资平台的作用，多渠道地筹措建设资金，不断加大对交通、水利、旧城改造和新区开发等基础设施建设的投入，为完善我市城市基础设施建设、改善城市环境和交通状况、提升城市的整体形象作出了积极的贡献。企业的规模和实力得到了进一步加强，八家公司2007年末账面资产和所有者权益分别比2005年末增长了59%和76%。市国资委针对国有企业投资、担保等风险隐患较大的业务活动，加大管理和监督力度，出台了一系列加强市属企业投资、担保管理的有关规定。各企业根据自身健康发展的需要，日益重视企业内部的管理和风险防范，相继制定了相关的内部控制制度。城投公司等单位还针对审计发现的问题对单位的内部控制制度进行了梳理，制定和完善了单位各项制度，促进了企业管理的加强。但调查也发现这些公司存在以下问题，应引起有关部门重视：

（一）公司法人治理结构不够完善

调查反映，我市大部分投融资公司能按照现代企业管理的要求建立相应的法人治理结构，内部控制制度比较健全。但调查也发现，部分企业尤其是成立时间较早的投融资公司法人治理结构不够完善，董事会成员结构、人数不符合《公司法》相关规定；部分企业虽然法人治理结构相对健全，但缺少实质性、经常性运作程序；部分企业由于内部管理不规范，在经营上出现了一些弊端和问题。

（二）部分公司资产负债率偏高，融资存在一定难度

被调查的八家公司2007年末账面总资产负债率为65.4%，其中资产负债率在70%以上的有城投公司、交投公司和东投公司三家。造成部分企业资产负债率偏高的主要原因是企业投资规模的扩大与企业净资产增加不相匹配。不少投融资公司投入项目的资本金大部分靠银行借入，建设项目对银行贷款的依赖度呈现上升趋势。资产负债率的攀升，使得部分投融资公司信用等级降低，融资日益困难。上述现象在承担城市基础设施项目较多的交投公司、城投公司显得尤为突出。

（三）部分公司自身造血功能不足，盈利能力下降

调查发现，由于部分已完工项目经济效益较低、区域性开发项目多在起步阶段，效益尚未体现，同时一些投融资公司为缓解资金压力而出售优质资产，导致主营业务收入增加缓慢，企业总体盈利能力下降，企业净利润也随之减少。为了使公司账面保持一定的盈利水平以进行正常的融资，一些企业不得不通过虚增收入、少提折旧和延缓资产交付使用时间等方法掩饰账面利润的不足。此外，随着一些大项目的陆续完工，项目的贷款利息、资产折旧需要计入当年损益，企业账面维持盈利的压力则更大。

（四）资本金投入跟不上项目建设的需求

近年来，我市的城市化建设进程不断加快，政府部门也逐年加大了对城市基础项目的财政支持力度。但调查中也发现存在政府部门对企业资本金投入跟不上项目建设需求的情况，主要表现为以下几点：

一是与项目的投资相比，资本金投入相对不足。如交投公司承建的11个基础设施项目，计划总投资606.99亿元，项目资本金226.73亿元，其中交投公司按比例应投入资本金115.44亿元。政府部门虽然通过多种渠道共安排了项目资本金29.56亿元，但仅占应投入数的25%，其余资本金仍需公司通过借债解决。

二是政府部门承诺投入的项目资本金未能及时到位。城投公司承建的“五路四桥”项目，有关部门授权城投公司采用BT形式代建。至2008年8月末应到位资本金15亿元，实际仅到位6.6亿元；原水公司承建的周公宅水库项目，至2008年8月末，市财政计划应出资4.09亿元，实际到位资金2.51亿元。这部分未到位的资本金，也需要企业通过借债予以补充，无形中增加了企业的负担。

（五）今后几年企业面临还本付息高峰期

调查发现，今后几年我市政府性投融资公司将面临还本付息的高峰期，筹资压力进一步加大。根据被调查企业提供的数据显示，2008至2010年上述八家投融资公司（本级）因银行借款到期每年累计需归还本金数分别为57亿元、88亿元和90亿元；按照调查期间的贷款利率测算，预计利息支出分别为17亿元、25亿元和26亿元，本息合计分别需流出资金74亿元、113亿元和116亿元。由于这三年同样是项目建设的高峰期，需要大量的资金用于项目建设，还贷需要的资金缺口又无法通过项目贷款形式取得。如何面对即将到来的还贷高峰，避免企业因资金链断裂造成的经营风险，是目前我市部分投融资企业最为担忧的问题。

（六）部分与非国有股东合资经营的项目存在责任、利益、风险不相匹配的现象

城市基础设施建设引入非国有资本是加快城市基础设施建设，发挥国有资本带动效应的有效举措。为了多渠道地筹集资金，我市国有投融资公司在项目建设中也吸收了其他社会资本参与。调查发现，有个别国有投融资公司与非国有股东合资成立的项目公司未能严格按照风险共担的原则运营，存在部分非国有股东以小投入取得高收益的现象，投资各方的责任、利益、风险不相匹配。此外还存在部分非国有股东未按章程规定及时缴足资本金的现象，国有股东的权益受到一定损害。

（一）政府性投融资公司现有体制与现代企业制度对企业法人的要求相矛盾(www.xing528.com)

目前我市政府性投融资公司大部分项目的投资决策权实际在政府部门，而融资和还款则是企业行为。投资决策者更多的是从经济社会发展需要和社会效益角度出发，来决定项目投资，而较少对投融资公司本身的融资规模和偿债能力进行全面、综合的分析。而企业作为一个市场主体，其投资和承担债务必须要有一定的实力相匹配。项目的经济效益和企业的偿债能力是投融资公司保持正常运行必须考虑的重要因素。

（二）经济社会发展的需要与投融资公司实际资金供给之间存在矛盾

城市基础设施建设对于提升整个城市功能、改善城市面貌起着基础性、先导性和带动性作用。从实际效果讲，项目建设投入越早，相关的土地、拆迁成本越低。但在一定的时间内我市的投融资公司在建设过程中所能供给的资金是有限的，特别是一些市政道路和交通建设项目，很难得到必要的投资回报。而根据我市的实际情况，政府又难以投入大量的财力满足基础设施建设所需资金。

（三）项目建设所需大量资金与融资来源相对单一之间存在矛盾

为了增加建设资金，我市各政府性投融资公司虽然采取了发行债券、中期票据等种种措施来筹集资金，但融资渠道还相对比较单一，银行贷款目前仍是各公司融资的主要渠道。2007年末8个投融资公司（本级）借款余额186.74亿元中，银行借款171.31亿元，占借款总数的91.37%，而且部分投融资公司银行短期贷款占较大比重。由于银行贷款受企业授信额度的限制，增长具有一定的局限，尤其是银行短期借款需要随时承受转期续借的成本和压力，难以适应增长迅速的投资需求。

政府性投融资公司是我市城市基础设施建设的投资主体，在我市社会经济发展中占有十分重要的地位，如何防范这些企业的经营风险，应对即将来临的还贷高峰，保持企业健康稳定地发展，是当前亟须研究和解决的问题。为此建议：

（一）加强对投融资公司的政策扶持力度，做强企业融资平台

一是政府部门通过增加补贴、贴息等方式，提高投融资公司的赢利水平，防止投融资公司由于财务状况恶化导致信用等级降低、融资困难等现象的发生。二是通过资产划拨的方式，将资产质量较好的企业资产充实到资产负债率比较高的投融资公司，降低公司的资产负债率，同时也使企业有相对稳定的收入和利润来源，做强融资平台；三是利用政府的资源优势，在要求国有投融资公司承担投资大、经济效益差的公共基础设施项目的同时，尽可能安排一些获利空间相对较大的经营性项目使企业内部能获得平衡，增强企业的发展后劲。

（二）理顺政府与公司之间、出资人与行业主管部门之间的关系，明确各自的职责和权限，为企业发展提供良好的外部环境

有关部门应根据城市发展的需要、财政的投入能力以及政府性投融资公司的经济实力，科学制定政府性投融资公司的投资规划，合理安排投资项目，从而使投融资公司的投资规模与其实际赢利能力和还贷能力相匹配，保证公司资金借得进、转得动、还得出，确保公司的可持续经营。

（三）提高投融资公司的管理水平，增强企业防风险、促发展的能力

要进一步完善政府性投融资公司的法人治理结构，严格按《公司法》规定设立相关的组织机构，规范企业重大事项的议事规则，防止由于决策失误导致的国有资产流失；要充分发挥企业监事会、内部审计机构的作用，强化对公司决策、项目公司建设过程的控制和监督；要重视投融资公司人才培养和人才引进，提高企业管理的档次和市场经营能力。

（四）进一步扩大筹资渠道，降低建设项目对银行贷款的依存度

应抓住国家扩大内需的有效时机，用好用足财政金融政策。一是积极向上级部门争取补助资金，增加国有投融资公司基础设施项目的政府投入比重；二是创造条件逐步增加企业债券、中期票据等直接融资的比重；三是在规范管理、防范风险的前提下，重视企业的资本运营，吸收更多社会资金参加投资建设。

（五）面对即将来临的还贷高峰，有关部门（单位）应未雨绸缪，沉着应对

建议市政府组织有关部门专题研究相关对策，保证投融资公司在还贷高峰来临时，能及时调度资金，防止出现资金链断裂而产生的负面连锁反应，保障我市社会经济健康有序地发展。

（市审计局 董国君 陆亚芬 金齐天）