探讨宁波市财政可持续发展的有效对策

自1987年宁波被列为计划单列市以来，无论经济建设还是社会发展，都走在了全国前列。在改革开放30周年以及宁波成为计划单列市二十周年之际，我们有必要回顾总结经验，分析宁波当前面临的经济形势，并以此为新的起点，结合宁波的经济社会发展实际，研究如何进一步完善财政管理体制，创造新的体制机制优势，激发宁波的发展后劲，推动经济平稳较快发展。

（一）充分利用计划单列市的体制机制优势，财政获得大发展

在成为计划单列市这二十年里，伴随着分税制改革和我市的财税管理体制调整，财政发展大致经历了三个阶段：

1.1988年一1993年，“收入递增包干”体制充分调动了各地组织收入的积极性，财政收入增长较快。1987年，国务院批准宁波成为计划单列市，1988年开始实行财政计划单列，直接承担国家下达的财政任务和行使相应的职能和权限，并同所属各县（市）、区建立预算分级关系。中央随之对宁波实行“收入递增包干”的财政体制，宁波市对各县（市）、区也相应实行了这一体制。“收入递增包干”财政体制的实施，较好地调动了各级政府组织收入的积极性，促进了地方经济的发展和地方财力的壮大。1993年宁波财政收入28.24亿元，比计划单列前的1987年累计增长147.6%，年均增长16.3%，财政支出年均增长27.7%，均为新中国成立以来增长最快的时期之一。同时，市级财政收入占全部财政收入的比重比1987年下降了7.3个百分点，说明实施“收入递增包干”体制后，各县（市）、区财政收入增长较快，也反映出宁波市财政收入增长的后劲较强。

2.1994年—1997年，“分税制”改革理顺了财政分配关系，建立了规范的财政运行机制。为适应建立社会主义市场经济体制的需要，中央决定从1994年1月1日起在全国范围内实行“分税制”的财政体制。为理顺市和县（市）、区的财政分配关系，1994年1月1日起宁波市对县（市）、区也相应实行“分税制”的财政体制。宁波市在对各县（市）、区实行“分税制”体制时，保留“分税制”的基本框架，即在收入划分、共享比例、返还办法以及双轨运行等方面参照中央对市的办法，但同时加强了市财政的调控能力。1996年，我市开始对包括行政事业性收费、基金和附加收入等财政预算外资金，实行“统一政策，收缴分离，分级管理，分类使用”的管理办法，由各县（市）、区按规定自行收取，自行安排使用。同年，为了增强县级财政的活力，在保持原有财政体制基本框架不变的前提下，对财政体制进行微调，市对县级财政作了相应让渡，使县级财政收入进一步增强。

3.1998年—2004年，市级与县（市）、区级的财政分配关系得到进一步规范和完善。1998年，各县（市）、区对乡镇财政体制进行重新修订或调整，极大调动了乡镇政府当家理财、发展经济的积极性。在此基础上，进一步完善市对县的财政体制。主要内容是：在保持市和县（市）、区1997年既得利益不变的前提下，从1998年起，对县（市）、区地方固定收入比上年实绩增长部分，确定一个上缴增长率，在增长率内的增量县（市）、区继续按20%上缴市，超过增长率的部分全额留给县（市）、区。根据县（市）、区的财政经济发展状况，确定鄞县、余姚、慈溪三县（市）的年上缴增长率为9%，奉化、宁海、象山三县（市）及五区为7%。新体制自1998年起执行，原则上五年不变。全市一般预算收入从1998年的87.64亿元增加到2004年的400.96亿元，年均增长28.8%。

4.2005年至今，新一轮财政管理体制顺利运行，财政改革与发展取得新的成效。2005年，调整完善了市对县（市）、区新一轮的财政管理体制，实行了税收属地征管，建立了“县级增收分成、区级比例分享”的财政收入分配新机制，规范了政府间的财政分配关系。同年，通过建立宁波市财政上交省里的机制，实现了在甬的省属企业税收属地管理，理顺了省与我市的财政分配关系。全市一般预算收入2005年首次突破了400亿元，达到466.5亿元，增长16.4%。2007年全市一般预算收入达到723.9亿元，增长29%，地方财政收入329.1亿元，增长27%，中央财政收入与地方财政收入之比调整到54545.5。

（二）较强的财政实力为促进社会民生发展提供了充足的财力保障

随着宁波经济的快速发展，财政收入快速增长。同时通过不断优化支出结构，为促进社会民生发展，实现基本公共服务均等化提供了有力的财力保障。

1.农村面貌发生历史性变化，新农村建设步伐加快。1978年，宁波农民人均纯收入只有129元，2007年增长到1OO51元，是30年前的78倍。农村经济发展迅速，2007年宁波市农村经济总收入达到8400亿元，年均增长24.4%。工业经济成为农村经济的主要拉动力，比重从1978年的33%提高到2007年的87%。此外，宁波市还形成了十大特色农业主导产业，农业产业化步伐加快，粮经比例从1978年的66：34调整到了目前的42：58。农村基础设施明显改善，农民培训投入资金达到7300万元，培训新型农民19.8万人次。加大了对经济薄弱村的扶持力度，全市财政扶贫资金投入超过9000万元。“百千工程”累计投入资金达11.36亿元，整治村庄2338个，占全市行政村总数的88%；治理水土流失面积45.51平方公里，“绿色通道”建设累计完成1035公里，所有行政村实现通等级公路；“百镇连锁超市、千村放心店”工程实现全覆盖；创建饮用水源92个，规范饮用水源9个，改善了34.1万农村人口饮水；“村收集、镇清运、县填埋（或焚烧）”的农村生活垃圾处理网络进一步巩固。新一轮广播电视村村通建设进展顺利，已基本完成每个自然村通有线电视。以购买公共服务的方式积极推动“万场电影千场戏剧”进农村活动，提前实现了“一月一村放映一场电影”目标。

2.教育方面的财政投入逐年增加。宁波从2006年秋季开始，对全市城乡义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，并鼓励有经济条件的县（市）、区增加课本费、作业本费和寄宿生的住宿费等免费项目。2006年全市财政用于教育的支出369947万元，2007年财政教育支出达590599万元，增长60%。城乡同步实施免除杂费的义务教育使全市62万名学生每年减少学杂费支出约14000万元。同时，财政支持高等教育和职业教育发展取得明显进步，新增高校2所，中学初升高比例达到96%，高等教育毛入学率达到44%。为确保全市每一个孩子都有接受教育的权利，不因贫困而失去学习机会，促进教育的公平化、均衡化，宁波建立了贫困生资助体系，帮助家庭经济困难学生、“三残”学生和“三残”贫困学生，减免学杂费、代管费、住宿费等费用，使他们能顺利完成学业。

3.医疗卫生服务不断完善。城乡公共卫生体系初步建立，城区社区卫生服务实现全覆盖，“小病在社区，大病去医院”的城市医疗卫生服务两级格局基本形成并不断完善。城乡社区公共卫生服务人均标准从15元提高到20元，政策覆盖全市893万包含外来人口的所有人群。医疗救助制度逐步健全和完善，重大疾病救助、困难家庭助医卡、慈善助医的格局基本形成。2006年，安排医疗救助资金7540万元，38724人次得到救助。2007年全市财政用于卫生事业的支出为224949万元，投入60920万元支持新型农村合作医疗、农民健康体检和城乡公共卫生服务工作，新型农村合作医疗财政补助标准由年人均71元提高到1OO元，参保农民370万人，参保率达96.5%。

4.就业和社会保障体系逐步健全。宁波2006年率先在全国出台了实施城镇老年居民养老保障制度，截至2006年底，养老、医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到169.9万人、127.1万人、80.5万人、126.7万人和54.6万人，被征地人员养老重点对象参保率达到79%。2006年，全市财政安排城市低保补助资金和抚恤事业费分别达到3.9亿元和3.7亿元，年均分别增长15.6%和5.6%，30.3万人次享受最低生活保障，农村“五保”、城镇“三无”人员集中供养率分别达到94.6%和98.3%。市区城镇居民医疗保险工作2006年启动，16万人享受到了政府对参保的补助。2007年，全市投入就业再就业扶持资金50134万元，13.9万人得到政策扶持。

随着我国市场经济体制的逐步完善以及一些试点改革在全国普遍推开，宁波的一些制度创新也成为经验向全国推广。近几年国家实施的西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略，一些优惠政策措施和改革试点都集中或倾向于这些地区，这样就使得宁波的一些体制机制优势逐步丧失。同时受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响，加上我国经济生活中尚未解决的深层次矛盾和问题，造成我国经济运行中的困难增加，经济下行压力增加。在这种形势下，财政改革与发展面临的形势更加复杂。

（一）宁波市财政发展的体制机制优势正在逐步弱化

2003年9月10日，国家出台《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，东北老工业基地振兴战略正式开始实施。财政部出台了多项政策措施全面支持东北等老工业基地振兴，如筹措、落实财政资金，支持东北地区国有企业改革和社会保障改革试点，实施增值税转型试点和金融改革，支持东北地区农业生产和生态保护，科技、教育、文化事业发展，加大基本建设投资等。2006年，《关于促进中部地区崛起的若干意见》出台，提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽。这些区域开发、发展战略的相继实施，新出台的一些政策优惠措施都集中或倾向于这些区域，宁波因计划单列市所具有的一些体制机制优势逐步弱化。

（二）影响宁波市财政收入增长的经济因素复杂多变

“十五”期间，是新中国成立以来我市财政收人增长最快的时期。一般预算收入由2000年的143.2亿元，增加到2005年的466.5亿元，年均递增26.6%。地方财政收入由2000年的64.4亿元，增加到2005年的212.4亿元，年均递增27%。“十五”时期财政一般预算收入总量达到1641亿元，是“九五”时期的3.4倍。一般预算收入占GDP的比重由2000年的12%，提高到2005年的19.1%。“十一五”时期，宁波市的经济社会发展进入了一个经济总量快速增长、产业结构加速升级、改革开放全面深化、工业化、城市化加速推进、人民生活快速跃升的时期，同时也面临着前所未有的矛盾和问题。(www.xing528.com)

一是一些潜在的制约因素逐步暴露，开始影响企业效益。宁波经济结构主要以外向度较高的加工制造业、临港工业和重化工业为主，受汇率、能源、原材料价格的影响较大。从2007年开始，随着人民币升值，能源、原材料价格的上涨，企业效益持续下降，对增值税和企业所得税的影响较大。石油加工作为宁波市工业经济的重要支柱行业之一，受高油价和国家对成品油价格管制等因素的影响，2008年上半年全市成品油制造业仅完成税收16.9亿元，减收12.5亿元，下降42.5%。这充分暴露了我市经济发展的瓶颈，过度依赖于能源，企业效益随着能源价格的波动而波动，给我市经济发展带来不稳定性。

二是房地产行业回归理性，对财政收入的拉动作用明显减弱。“十五”期间，房地产行业税收（房地产业所产生地方税收）从2000年的不到8亿元增加到2005年的33.5亿元，年均增长33%，有力推动了财政收入的高增长。但是，随着国家的宏观调控，房地产业进入调整期，正在逐步回归理性，房地产税收大幅萎缩，对财税收入的拉动作用明显减弱。

三是税制改革对财政收入的影响已经显现，同时还面临新的税制改革对财政收入的减收影响。新企业所得税法实施后税率下降8个百分点，静态测算2008年要减收23亿元。上半年全市企业所得税完成91.85亿元，增收7亿元，增长8.3%，增幅比上年同期回落39.5个百分点，占当年财政一般预算收入比重为20.1%，同比下降2.1个百分点。随着国家积极财政政策的实施，包括增值税转型等一系列减税轻费政策的落实，以及其他可能出台的结构性减税政策，将会大幅减少我市的财政收入。而扩大内需、实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，将持续加大对基础设施、“三农”、社会保障和改善民生等方面的投入力度，相应要求地方配套部分会增多，使得我市的财政收支平衡面临很大压力。

（三）当前国内外宏观经济形势不容乐观

从2007年下半年开始，由美国次贷危机一波未平引发的全球性金融危机，已对全球的实体经济形成了越来越大的影响。在金融危机未见底的情况下，经济发展放缓，财政收入形势严峻已成为我们不得不面对的现实。作为对外开放程度较高的沿海开放城市，宁波的经济社会发展受国际金融危机的影响也十分明显。2008年，宁波市规模以上工业企业完成利润总额215.1亿元，增长一44.5%，增速比上年回落69.1个百分点；亏损企业累计亏损额151.9亿元，增长284.2%；累计亏损面19.3%；比上年上升7.6个百分点。宁波市的经济外向型程度较高，原材料、销售两头在外，受外部经济波动的影响更大。我市工业品出口依存度高达30%，随着全球金融危机向制造业等实体经济领域蔓延，国际市场需求萎缩，订单锐减，加上人民币升值、制造成本上升等导致的企业出口意愿减弱，对我市工业出口造成直接影响。出口增速自二季度起逐步下滑，特别是四季度连续3个月负增长，当季增速为-9.3%。全年规模以上企业累计完成出口交货值2599.5亿元，增长9.3%，比上年增速下降26个百分点，创1998年以来最低增长率。工业出口对销售的增长贡献率24.2%，比上年下降15.8个百分点。

宁波市在改革开放30年和计划单列的20年里，既有成功的先进经验，也有需要向其他计划单列市学习的地方。复杂的经济形势和财政发展过程中遇到的新问题，对财政可持续发展既是挑战也是机遇。我们要密切关注国家的重大经济发展战略，争取新的改革试点，深化改革开放，进行制度创新，创造新的体制机制优势；充分运用财税政策，促进经济发展方式转变和经济结构调整，优化地方财政收入结构，保持地方财力的持续稳定增长；适应新的经济形势和发展战略，完善现行财政管理体制，并继续深化财政支出管理制度改革。

（一）以国家进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展为契机，争取新的改革试点

国务院通过的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，提出要加快提升长三角地区经济整体素质和国际竞争力，促进长三角地区率先发展，加快建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，为全国积累新经验、探索新路子。以此为契机，宁波可以争取更多的改革试点，不断深化改革开放，创造体制机制优势。例如在促进外向型经济进一步发展和支持节能降耗和生态环境建设方面，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用。在支持节能降耗和生态环境建设方面，要综合运用贴息、税收等政策工具，支持节能减排、环境整治和循环经济等建设。继续扶持节能产品、技术和工艺的创新研发，促进节能产品的生产和应用，推广实施清洁生产和合同能源管理。加大对环境保护支持力度，支持环保系统检测监控能力的建设以及对全市重点流域（区域）环境污染进行综合治理。

（二）优化地方财政收入结构，保持地方财力的持续稳定增长

对于宁波这样的经济较发达地区，工业化程度较高、三产基础比较稳定，其财政收入结构的优化应更多体现在地方财政收入的持续稳定增长上，以及新的税收增长点的培育上。

1.在财税政策上给予各类服务业以必要的倾斜，大力发展现代服务业，以提高第三产业对地方财政的贡献率。随着宁波市“中提升”战略的全面推进，一批重大项目相继完成，城市基础设施建设进入了出成果出形象的新阶段。要充分利用现有财税优惠政策，并适时制定鼓励服务业发展的政策措施，吸引低污染、低能耗、高产出的企业投资，引进一批优质高端项目，积极推动“港口经济”、“楼宇经济”、“总部经济”、“知识经济”等新的经济形态蓬勃发展。引导和支持服务业产业基地建设，落实服务外包产业扶持政策，配合有关部门争创服务外包示范城市。促进制造业企业二、三产业分离发展，落实鼓励工业企业分离设立生产性服务业企业的财税政策。支持县（市）、区发展现代服务业，对县（市）的营业税（不含金融保险业）超收部分给予一定的奖励。

2.大力扶持区域科技创新平台建设和重大科技创新工程，促进经济发展方式转变。科技创新与发展是促进经济转型升级的关键所在，要围绕主要行业和重点区域技术，积极引进大院名校，与宁波的企业和科研院所建立产学研战略联盟，围绕关键技术、共性技术攻关，组织实施重大科技专项，建设面向行业、企业的科技创新服务平台。要利用各项优惠政策引导各类创新主体加大研发投入，推动创新要素向企业集聚。落实相关配套政策，扶持全市各类创新示范企业的发展，培育科技型企业。建设新兴特色优势产业基地，支持先进装备制造业发展。落实促进企业自主创新的财税优惠政策，引导企业提升创新能力。发挥财政补助资金的导向作用，推进科技富华汽建设。鼓励企业通过资产重组、企业兼并等，优化资源配置，推动企业结构调整。

（三）完善现行财政管理体制，创新管理方法，创造体制机制优势

针对现行财政管理体制运行中存在的问题，新一轮财政管理体制的制定要与建立和完善社会主义市场经济体制和公共财政的方向相适应，科学界定各级政府事权范围，明确体制，合理划分各级财政收入。按照各县（市）、区经济社会发展的不同特点，分类指导，适度增强市政府的宏观调控能力，激发活力，努力形成科学公平、共同增长、激励先进的机制。逐步调整共享收入的分配比例，适当增加市级财力，目的是“集中财力办大事”，将市级事权界定在事关全市的重大项目上，主要体现在宏观调控、经济和产业政策以及跨区主干道、轨道交通、垃圾处理和污水处理等重大基础设施建设等方面；区级事权主要表现为管理性和维护性的事权，即辖区一般性经济和社会管理，提供公共产品和公共服务，以及根据实际需要由辖区政府安排的一般性基础设施和公共工程的建设和维护。

（四）继续深化财政支出管理制度改革

随着部门预算、国库集中支付、政府采购、财政支出绩效评价等制度的建立以及财税信息化进程的加快，深化财政支出管理制度进入了信息化阶段，必须加快改革步伐，推进财税体制机制创新。加快推进“金财”工程建设，建立以“实时监控、自动预警、智能分析、综合查询”为核心应用的综合查询监控系统，使财政资金管理更加规范。要进一步完善财政支出绩效评价制度，扩大绩效评价范围，对重大的、事关民生的专项资金以及专项转移支付资金，组织进行绩效评价，努力使绩效评价成为专项资金管理的必须环节。要优化财政转移支付结构，逐步减少专项转移支付资金，增加一般转移支付所占的比重，同时完善转移支付办法，根据客观因索计算确定各地区的标准财政收入和支出的差额，以差额作为分配的依据，还要将财政转移支付占地方支出的比重、资金使用效率、体现主体功能区等因索纳入转移支付办法中。

（市财税局 胡谟敦 王效民 张峰平）