加速我市城中村改造：深入落实中提升战略

城中村是我国城市化快速推进过程的特殊产物，是全国各主要城市都在进行探索和实施的一项开创性工作。城中村的改造，对于提升城市形象、完善城市功能，对于实施统筹城乡发展战略，对于改善民生、保障近郊农村和农民享受改革开放成果，尤其是在当前条件下，对于扩大内需、拉动投资、确保经济平稳较快增长，对于深入落实“中提升”战略，均具有重大而特殊的意义。

我市中心城区有59个村。2005年前，通过项目建设带动已基本完成了，18个村的改造。2008年起，主要改造剩余的41个村。2005年至2008年，我市中心城区正在实施改造26个村。2009年，计划再启动改造4个村。

在充分肯定我市近些年来城中村改造工作所取得的成绩和所作出的贡献同时，要清醒地认识到，当前我市城中村改造工作还面临着不少问题，主要有：

（一）改造时间长，进度偏慢

按照规划，2005—2007年将15个村作为第一批试点改造对象完成改造，然后在此基础上总结经验，开展第二轮改造。但截至目前，尚未有一个村全面改造完成，个别纳入2005年计划的村直到2008年下半年才打下安置房的第一根桩。城中村改造进度比较缓慢，改造时间跨度长，刚性支出急剧增加，导致资金周转时间长，在管理上也是顾此失彼。

（二）改造推进难

征地、拆迁、安置，本身就是当前城市建设中的矛盾和焦点。再加上城中村特殊的地理位置和利益交汇格局，使得在城中村改造工作中，土地情况异常复杂，违章建筑相对较多，农拆、城拆混杂交错，并且由于各区工作基础不一，情况不同，在相应的层面政策也各不相同，又增加了一些矛盾。

（三）资金需求大，平衡难

城中村改造定的一条原则是“自求平衡”。目前，实施城中村改造的都是多年来想改造而未能改造的村，不少土地都已经开发，剩余土地非常有限。在有限的可出让净地中，还要安排村级发展留用地、公建配套设施和一些公益性的项目用地。再加上征迁成本日益高涨，土地市场处于相对低谷，改造周期长导致资金在各个环节沉淀，财务成本居高不下。这些都使得“自求平衡”显得更加困难。同时，改造成本也越来越大，根据测算，正在实施改造的15个村，资金总需求达到93亿，土地净出让收益仅为55个亿，有将近38个亿的亏损。而且，每年资金的投入量非常大，光2009年改造资金的总需求量达到49亿。市区二级目前共向银行融资近18亿。测算2009年需30个亿的融资量。

分析上述三大问题存在的内在原因，主要归结于以下一些因素。

第一，城中村改造自身特点是导致上述问题出现的首要原因。从工作全过程来看，城中村改造从确定计划开始，涉及土地报批、征收，拆迁，高压线移位，公建配套，安置房设计、报批、建设，安置房分配，剩余土地出让等，是一个完整的土地一级开发加上二级开发的产物，这一过程本身的特点就决定了城中村改造工作相对时间就较长。就以安置问题为例，城中村目前基本上是以就近安置为主。但许多村本身已无完整安置地块，安置地块需要拆出来。安置房无法落地，拆迁工作就更是难上加难。如资金平衡难也跟城中村的本身特点有关。城市化就是中心城区不断扩大的过程，这一过程也就是以城中村的土地被各类项目覆盖为特点的。等到城中村被城市包围之后，这个村的剩余土地也就不多了，也就失去了平衡的最基础前提和条件。

第二，体制机制仍不顺畅是主要原因。市政府在启动城中村改造时，就确定了“市区联动，以区为主”的原则。2007年，出台的补充通知更是明确了“区为主体”的原则。但在现实操作中，尤其是在7：3比例投入的情况下，市区二级在城中村的职责职权划分上还存在缺陷。市里将教练员、裁判员、运动员职责集于一身，区是半个运动员。一方面，在启动城中村改造计划后，市与区之间签订的是委托改造协议，市、区两者之间是委托与被委托关系；另一方面，在项目立项时，实施主体是市城中村办公室。在这样的情况下，区只是成为代理人和操作主体。因为区只是受委托方，涉及资金的问题必然要求市里明确态度，这就形成了诸多的协调事项，市必须参与到大量的事务性和具体性的工作中协商、分析、解决之中，成为了“运动员”。

第三，合力形成不够、队伍不强是重要原因。城中村改造工作启动以来，市、区二级在实践中都体会到需要建立实干班子。从市里看，一开始城中村改造领导小组办公室只作为协调机构，下设在国土局。这种模式从一开始就遇到了障碍，最主要的表现是在项目立项和融资方面。后来才有了救急的办法，将市国土局下属的事业单位——征地拆迁办与城中村办合署办公，内设了一个村改科，主要从事城中村改造业务工作。从区里情况看，2005年开始城中村改造时，三个区政府都没有单独设立城中村改造办公室，只有海曙区有一个与区建设局建设处合署办公的旧村改造办公室。经过一年多运作之后，三个区的政府几乎同时认识到城中村工作的重要性和必要性，相继单设了城中村办。加强了工作机构和班子建设，但尽管如此，与城中村极其复杂的工作相比，仍稍显力度不足。尤其在市区二级个别部门的眼里，城中村工作就是国土部门的事，在合力合拍上仍存在一些差距。

城中村改造说到最后，还是一个体制问题。体制问题的核心，就是资金问题。一旦将科学的资金投入体制、收益分享机制、成本合理分担机制建立完善起来，将市区二级尤其是区里的积极性充分调动起来，发挥出来，我市的城中村改造工作将又会迈上一个新的台阶。

（一）通力合作，全面彻底摸清家底，测准盈亏状况，为体制调整提供第一手资料

城中村改造到最后，到底会不会亏损？如果亏损，到底要亏损多少？到底城中村还有多少村级发展留用地需要落实？还有多少土地可以出让？每一个具体地块的规划是否定性？由于多方面的原因，这些基本的资料，到目前为止，还没有一个权威的科学的评估。下步，建议由市城中村改造办牵头，国土、规划、建设和发改等部门共同合作，对正在开展改造的15个村和下步将改造的11个村作一次全面彻底的摸底调查，从土地登记、土地确权定性、房屋确权定性、公建配套用地、村级发展留用地和可出让土地规划定性等作全面测量和摸排。在此基础上，对城中村改造的成本、收益作一次相对准确的测算，进而建立一个动态的数据库，对城中村改造的地块情况、规划情况、进展情况作动态的跟踪和把握。

（二）体制调整的几种主要的建议模式

若通过前述的测算，整体城中村改造资金缺口的确较大，7：3投入比例不能改变的条件下，那么：(www.xing528.com)

模式一：基于现状的优化模式。

要真正落实“区为主体”的城中村改造体制，在不改变市区二级7：3投入比例的情况下，首先从资金的性质入手，将市七成的投入资金视为“补助资金”，而不是直接的建设资金，对各区的城中村改造项目，按实际发生额的70%予以补助，区通过履行一定的手续，申拨补助资金。市对区的补助资金的到位时间，不一定跟项目建设配套同步。也就是说，可能与项目建设同步给予补助，也可以在项目建设后期，或者在项目结束后分步给予补助。补助资金的到位年限视市级的资金运作情况而定，市里承诺70%的补助一定到位，同时承诺，因区实施项目而发生的融资成本也按70%的额度补助。市级城中村改造办取消融资功能，不再通过银行融资的方式拨给区级补助资金。该模式的优越性：第一，真正落实了“区为主体”的思路，按这一模式，若区级认为本级可能承受，可以同时多面开发，启动多个城中村的改造，区级的积极性必将大大激发；第二，真正将市办从既当运动员又当裁判员的角色中脱离出来，在这一模式下，可以考虑不用单设城中村办，市办只需把握城中村改造的计划关、立项审批关即可，可以全心对各区改造工作进行考核监督；第三，从资金运作的角度来说，可以完全化解资金中断的风险，这一模式的精髓就在于市层面将短期集中高额的资金支付转化为长期的分散的支付过程，对于区一级来说，只要市里承诺70%一定会到位，同时相应的财务融资成本也会列人补助范围，区里也就吃了定心丸，就会充分运用区一级融资方式多融资灵活等优势，根据各自情况，宜快则快，宜慢则慢。

模式二：包干制模式。

市区二级7：3同比例配套投入情况下，在具体工作中，有“膨袋口”的忧虑和可能。如何使改造的总成本达到可控，包干制是一个比较好的办法。其主要操作精髓是：在正式开展城中村改造前，对该改造项目由第三方专业力量作全面精确的测算。在该测算基础上，市按70%的总投规模，予以适当再上浮若干个点，然后与区签订合同，由区包干。区在改造过程中，如果最后总资金量出现节约，则全部奖励给区；若出现资金缺口，则超量部分按市区2：8由区承担为主，或全部由区自我负担。该模式的精髓在于将城中村的总体成本控制在可知范围内，同时充分调动区的积极性。

若通过测算，城中村改造资金缺口不是很大，经过一定补助基本能实现自我平衡，那么：

模式三：比例调整模式。将7：3比例调整为3：7或5：5。

模式四：全部下放模式。改造工作、收益盈亏由各区由自行负责。市里负责计划、服务、考核。

（三）与体制调整相关的配套政策和措施

1.明确并严格执行“滚动开发”的原则

要严格城中村改造的有关程序，对新纳入城中村改造的，市领导小组要根据文件要求，履行审批手续，进行可行性论证。真正做到成熟一个，开发一个，完成一个，再改造下一个，以合理的摊子和资金盘子，实现轻装上阵，使有限的资金运用在多次周转中，实现资金使用效益的最大化。

2.多方筹资解决城中村资金问题

城中村改造工作承担着“为过去的发展埋单”的责任，光靠自身一般难以实现平衡。从整体战略思路上来看，现在已经进入“以城带乡”的新阶段，城中村改造就是最现实、最紧迫的以城带乡工作。城中村是伴随着城市化快速推进的产物，对城中村改造工作，拿出一定的财政资金进行补偿，这是城市化必须要付出的代价，力争实现每年补助一点，减免一点。同时，积极创新融资方式，尽力降低融资成本也是一条现实的途径。

3.优化规划，尽最大可能提高可出让土地数量，提高出让土地的容积率

城中村最终的依靠还是可出让的土地。由规划局牵头，对各区的城中村改造规划进行系统的梳理，从最优化的和最合理的、最精细的角度，对已在进行改造和将要进行改造的村进行再一轮规划，落实细化到具体地块，尽最大可能提高出让土地的数量。同时，对可出让土地，尽最大可能提高容积率，增加出让金收入。要建立城中村重要地块会商制度，规划与国土、城中村办要对城中村改造范围内的重点地块用途进行会商，共同确定。

4.尽最大可能加快改造工作进度

要树立“快进度就是最大的节约”这一理念，从利益、考核等各方面尽最大可能调动区和街道、村的积极性和工作潜力。主要措施有：一是完善相关机构，确保有人抓城中村有钱抓城中村，尽快单设和明确市城中村改造办的编制和级格。建立一整套的强有力的目标、督察、考核、表彰激励机制。下放有关审批权，建立审批工作绿色通道。建议由发改委和市行政服务中心牵头，就城中村改造中的安置房建设审批等相关问题，在充分调研的基础上，建立绿色通道机制。充分发挥各类协调平台的作用。调整充实市城中村改造工作领导小组、建立下属的联络员办公室，定期研究和决定有关重大问题。从决策层面优化城中村工作的外部环境。

（市国土资源局 何国强）