许可排污的实质是承认许可证持有者的排污权，排污权的实质是利用环境容量的权利，如果将环境容量视为一种自然资源，排污权可以视为一种资源产权。长期以来，我国主要采取行政控制手段来保护环境，但这种行政手段易造成高额成本和低效率等状况。为应对这种状况，有些地区致力于寻求成本更低、更有效防治污染的经济刺激手段，积极探索试行了排污权有偿使用和交易制度。
（一）国外排污权交易开展情况
1976年，美国开始试行可交易的排污许可证制度，并于1982年颁布、1986年修改了排污交易政策。1996年，二氧化碳排放权交易作为新生事物在欧洲登场，为了有效地削减二氧化碳等温室气体的排放，英国率先从2002年开始，在国内各企业间实行自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。此外，还有不少国家的《环境法》鼓励采用包括“可交易的排放许可证”、“可交易的水权”等经济刺激手段。从国外排污权交易实践看，排污权交易制度能有效地促进环境保护。根据美国环境保护局《酸雨计划进展报告》可知，通过发放排污许可证，美国电力企业的SO2（二氧化硫）排放总量得到了大幅度的削减。
（二）省内外排污权交易开展情况
我国完整意义上的排污权交易是1999年由美国环保协会引入的，南通与本溪被确定为首批试点城市。2002年3月，国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验。目前，我国的排污权交易虽然还处于试点阶段，但其优点已经得到了广泛的认可。开始进入试点的地区已包括江苏、广东、广西、河南、湖北、上海等省市。浙江省环保局以〔2007〕93号文要求在全省开展排污权交易的试点工作，嘉兴、绍兴和金华市已进入了试点的实施阶段。从浙江相关地、市试点的情况来看，其交易方式各不相同。目前所采用的交易方式主要为两种：一是将排污权作为交易标的，通过储备交易中心进行公开交易（嘉兴模式）；二是实行总量有偿使用，由环保部门实行统一管理（绍兴和金华模式）。
（一）镇海的环境现状
近年来，镇海城区大气环境中可吸入颗粒物、二氧化硫和二氧化氮No2年均值一直都在大气环境功能区的二级标准内，但大气环境中污染物浓度呈现增加的趋势。大气中特殊污染物除甲苯浓度变化较大外，其他控制性污染物均在仪器检出限附近，符合国家有关标准和欧洲环境空气质量标准。受区域性污染影响，镇海与宁波全市一样，酸雨污染日趋严重。
根据年度环境统计资料分析，我区统计范围内工业企业2007年工业废水排放总量为1814万吨，CODcr排放总量为1508吨，其中CODcr年排放量3吨以上企业的排放总量为1277吨，占统计总量的84.7%。化工和纺织印染两大行业的废水和CODcr排放总量分别占了全区排放总量的41.0%和30.4%；2007年镇海全区工业SO2排放量为64920吨，其中电力行业SO2排放量为64180吨，占98.9%。通过污染控制，工业CODcy和SO2的排放总量虽在逐步下降，但仍保持较高的水平。
对2008年环境普查数据的初步分析，全区498家工业企业中CODcr排放总量为2548.9吨/年，其中CODcr排放量在3吨/年以上的企业为80家，占总数的16.1%，其累计CODcr排放总量占全区工业CODcr排放总量的91.6%。
从行业分布来看，纺织、印染、石油化工和化工企业是CoDCr排放的重点，其CoDa排放总量占全区工业CODa排放总量的67.1%。
与CODcr排放不同的是，我区SO2排放的企业分布极不均衡，镇海发电、镇海炼化和联合发电三家企业占了全区SO2排放总量的89.9%，年SO2排放量在3吨以上的工业企业为73家，占SO2排放企业总数的99.8%；剔除上述三家企业，全区SO2排放总量为4512.1吨/年，其中年SO2排放量在3吨以上的70家工业企业的累计SO2排放总量占总数的98.2%。
镇海区内SO2排放的行业分布较为集中，剔除镇海发电、镇海炼化和联合发电三家企业，在年SO2排放总量大于3吨的生产企业分布中，SO2排放总量最大为热电和化工企业，占总量的76.4%，其他为印染、建材、钢铁和金属制品行业。
（二）镇海开展排污权交易的必要性
宁波市人民政府要求我区在“十一五”期间CoDCr、SO2分别要比2005年下降15%和70%，主要污染物减排任务严峻。今后随着资源要素市场的逐步完善，国家和地方对资源消耗高、污染物排放强度大的行业的控制将越来越来严格，仅仅依靠当前的行政控制手段将难以实现污染物总量控制目标任务，探索寻求成本更低、更有效的防治污染的经济刺激手段成为今后主要污染物减排的一个重要工作，也符合当前镇海区经济社会发展的要求。为探索排污权交易机制，优化环境资源配置，宁波市《关于要求开展排污权交易试点工作的通知》已将镇海区列入宁波市排污权交易试点区域，要求我区结合本地实际，制订实施计划和方案，取得经验后以便为宁波市在全市范围内开展排污权交易奠定基础。
（一）排污总量的确定和初始分配
目前排污单位排放的总量有三种不同的口径：一是起始总量，即项目在可行性论证阶段，环保部门对提交的环评报告进行批复时确定的总量（也即环评总量）；二是核定总量，即已经通过竣工验收的新建企业，进入正常生产后排放的总量（也叫竣工验收总量）；三是竣工验收后，在开展排污权交易试点前，企业在达标排放的同时开展清洁生产，降低污染物排放后的实际排放总量（实际总量）。
从镇海的情况来看，排污总量的确定可以按照实际总量——竣工验收总量——环评总量的顺序来进行。以项目环评批复和政府确定的限期治理等文件为依据，对于已经实施在线监控和定期污染源监测的企业，按照实际总量来核定；对于未实施在线监控的企业，按照竣工验收和临时监测相结合的方式来核定；对于未通过竣工验收的企业，核定一个短期内使用的临时总量。核定的排污总量，通过排污许可证的形式确定其使用权；核定的临时总量，通过临时排污许可证的形式确定其临时使用权。
（二）年度总量的审核
年度总量的审核是实施有偿使用后的一项重要工作。以监测数据为基础，对一个年度内与污染物排放相关的所有数据进行核对和确认，从目前的监测人员和管理人员的数量配备上看，环保局要使这项工作得到正常开展，具有很大的难度。不论从总量管理来说，还是按照日常环境监测的要求，迫切需要补充一定数量的监测人员，以确保污染源监测数据的完整性。同时需要建立一个总量管理机构（如总量管理科）来从事这项专职工作。
（三）总量交易机制
考虑到目前的排污权交易属于试点阶段，国家和省、市的相关政策和法律均未明确，因此，可在政府一级层面上建立污染物排放总量的申购、回购和储备机制，由政府对我区的排污总量实行统一收储和有偿分配，排污单位所获得的排污总量使用权不能在市场上进行交易。
（四）初始价格的确定
有偿使用的初始价格，主要涉及行业分类和企业的成本水平。鉴于总量交易的非市场化，可以确定一个相对合理的初始价格。部分试点地区试行的价格见表1：
表1 部分地区污染物总量指标申购初始指导价
续上表
绍兴、金华和江苏省太湖流域在实施总量有偿使用制度中所确定的收费价格相差很大。从污染源监测数据来看，我区工业企业的废水排放达标水平较高，重点环保企业的污染物排放总量能得到较好控制。因此我区总量有偿使用收费价格的确定，首先应考虑我区目前企业实际存在的现状、全区的总量控制状况和企业的污染治理达标水平，同时参考上述地区的收费价格。按照尊重历史的原则，实行新建企业和现有企业不同的政府指导价。为鼓励现有企业加强污染治理工作，积极采取措施削减污染物排放总量，对现有企业确定较低的申购价和较高的回购价；为控制污染物排放量大企业的准入，对新建企业确定较高的申购价。
镇海区经济社会发展的一个重点任务是优化资源配置、促进污染减排、产业结构调整和加快经济发展方式的转变，以实现经济社会又好又快发展。从这一点出发，根据我国现有的法律，结合镇海的特点，镇海开展排污权交易拟采用污染物排放总量有偿使用的方式进行。根据各地开展试点的经验，结合镇海的实际情况，镇海的排污权交易可以按照企业申请、政府审核、总量有偿使用和节余量回购这一框架来进行。
（一）框架的基本设想
开展排污总量有偿使用，既要充分肯定现有企业对镇海经济社会发展的贡献和企业在污染治理和总量减排方面所做的成绩，又要考虑我区不同地域实现总量控制、确保环境质量得到改善的要求；在总量有偿使用的申购和回购价格的确定上，要尽量体现现有企业、新建企业、不同发展区域的具体情况，即一方面要提高企业减排的积极性，另一方面，要控制有污染、重污染企业在一定区域内的准入。因此，在价格确定上，对现有企业，回购价高于申购价，限制申购区的申购价高于允许申购区内的申购价；新企业的申购价高于现有企业的申购价；超总量排放实行更高的补缴价格。
要明确开展排污总量有偿使用的目的是控制和削减污染物排放总量，而不是通过这一手段来筹措污染治理资金。因此有偿使用征收的费用应作为总量交易的储备基金，在区内，主要作为企业削减总量的回购费用；在区外，作为区域总量不足，到外地进行地区总量调剂的费用。
（二）排污总量有偿使用的总体要求、范围
根据镇海区重点污染企业的污染负荷分布和行业分布特点，结合镇海区的区域环境质量状况、区域污染控制情况和污染源监控技术等因素，试点初始阶段实施有偿使用的对象可选择SO2排放总量≥3吨/年的各工商企业、CODcr排放总量≥3吨/年的工业企业和日均废水排放量≥50吨的酸洗、电镀等表面处理类企业；污染物种类可选择废（污）水中的化学需氧量（CODa）、废气中的二氧化硫（SO2）两种主要污染物和电镀、酸洗等表面处理类企业的废水量。(www.xing528.com)
按照《镇海区分区规划》和《宁波市生态环境功能区规划》的基本原则和要求，制定污染物排放总量有偿使用的分区管理制度。按照各生态环境功能小区的功能定位，总量申购分区划分为“禁止申购区”、“限制申购区”和“允许申购区”。在“禁止申购区”内，禁止一切工业项目进行排污总量的申购；在“限制申购区”内，现有项目的扩建、改建和技改项目，不得进行新增总量的认定和申购。鼓励“禁止申购区”和“限制申购区”内的现有项目向“允许申购区”转移。
（三）实施排污总量有偿使用的机构和交易机制
在目前处于试点阶段的情况下，拟设置一个隶属于环保局的管理机构（如总量管理科或总量管理办公室）对污染物排放总量的有偿使用进行管理。该管理机构的主要职能为负责全区的总量平衡，进行总量有偿使用的管理。财政、物价等部门共同参与排污总量有偿使用管理工作。污染物排放总量作为环境公共资源，由政府统一收储和有偿分配。政府建立污染物排放总量的申购、回购和储备工作机制。
（四）排污总量有偿使用的年限
排污总量的有偿使用与排污许可证管理相结合。总量使用年限按照排污许可证的有效期来确定，排污许可证有效期到期，环保部门重新审核企业的排污总量指标。使用正式排污许可证的，排污总星核定后，其有效期为4年；使用临时排污许可证的，核定临时总量，有效期为1年。考虑到排污许可证的年审、污染减排和年度总量核算，按照公平、合理的原则，企业排污总量有偿使用的缴费按照四年为一个周期，回购按照月为周期。
（五）申购价格与票据管理
申购价格按照指导价为基准。新建项目的申购价格执行指导价，对于2008年12月31日前取得环评批复的企业，实行优惠价。指导价可由物价会同环保、财政等部门确定。根据已试点地区的经验，对于新建企业，镇海区CODcy的总量有偿使用的政府指导价格可以在以下范围内确定，即CODcy：2000~4500元/吨·年；考虑到镇海区的SO2总量控制要求，SO2的总量有偿使用的指导价格可以确定一个相对较高的价格，即：3500~5000元/吨·年。
鉴于目前处于试点阶段，排污总量有偿使用可不使用专用票据，而采用财政部门统一印制的收费票据，发票使用不缴纳各项费用，暂免与排污总量有偿使用相关的管理费和相关税收。企业财务科目中，总量有偿使用费按照生产成本列支。
（六）信息公开
建立政府信息公开制度。信息公开有助于提高排污总量有偿使用工作的透明度，促进此项工作的规范化运作。信息公开内容包括总量控制基本信息和总量管理机构工作信息。在总量管理机构工作场所公布总量控制基本信息，包括公布全区年度总量控制情况（总量指标、申购总量、剩余总量），公布总量有偿使用的申购、回购指导价。
在政府网站公布镇海区总量有偿使用的相关政策和配套的制度，公布总量管理机构的工作职责、总量有偿使用的工作程序，公布国家、省、市的总量控制政策，公布持有排污许可证的企业名单。
（七）相配套的工作规范
开展污染物排放总量有偿使用，需要在政府层面上制定具有操作性的管理办法。同时根据管理办法制定相应的工作规范。首先需要制定以下相配套的工作规范：企业污染物排放初始总量的认定办法；总量申购区的划分原则；总量有偿使用费的征收管理规定；总量申购、回购指导价的调整办法等。同时，排污总量有偿使用专项资金应专门用于总量储备和总量回购，避免出现第二种排污费的现象。
（八）试点阶段有偿使用费测算
按照试点实施办法确定的指导价，四年有偿使用费总额为3006万元（不包括中石化镇海炼化分公司、浙江镇海发电有限责任公司和浙江镇海联合发电有限公司等三家企业的SO2有偿使用费）。其中CODcy为817万元，SO2为2083万元，废水为106万元。平均每年为751.5万元，与目前镇海区的每年3170万元排污费（不包括镇海炼化和镇海发电厂、镇海联合发电等三家的SO2排污费）相比，占23.7%。三家单位实施排污总量有偿使用后，其SO2的有偿使用费和排污费分别见表2、表3。
表2：三家企业的SO2总量有偿使用费（按照总量减排达标核算）
表3：三家企业排放的S02需缴纳的排污费（按照总量减排达标核算）
根据对排污权有偿使用和交易制度的研究，按照研究和结合实际制定了《镇海区污染物.排放量有偿使用实施办法（试行）（征求意见稿）》，并配套制定了《宁波市镇海区污染物排放总量核定办法（试行）》、《宁波市镇海区污染物排放总量申购分区管理规定》、《宁波市镇海区污染物排放总量有偿使用费征收管理暂行办法》和《宁波市镇海区排污总量有偿使用政府指导价确定办法（试行）》等制度。在上述工作的基础上，尚需进一步开展以下工作：
（一）成立总量管理机构并配备工作人员
由于排污总量有偿使用涉及部门多，前期工作和核定工作量大、面广。根据试点地区的实践，需由区政府牵头，环保、财政、发改（物价）和审计等部门组成领导机构。同时设置隶属环保局的管理机构（如总量管理科或总量管理办公室）对污染物总量的有偿使用进行管理。
（二）做好与税务部门税收、银行托收等协调工作
我区排污总量有偿使用费属于“非税收入”，在申购和回购环节需与税务部门沟通协调财务科目和税收工作。其次，为体现收费公正，需要与商业银行协调进行委托收费。
（三）加强监测力量的配备
排污总量的核定工作涉及污染物排放的浓度和流量，并需依靠在线监测和手工监测来实施。排污总量有偿使用的实施必然会扩大监测面和增加监测频次。需要增加日常环境监测人员的配备，以满足此项工作开展的需要。
（四）制定总量核定技术规范
实施排污总量有偿使用，需对试点企业的污染物初始排放量进行核定，为确保公平、公正、有序，需制定排污总量核定的技术规范，用以指导此项工作的开展。
（五）广泛开展政策宣传
由于排污总量有偿使用属于新生事物，目前只处于试点阶段，相关部分企业对此项工作并不了解，可能会存在抵触情绪，为顺利推进试点工作，要做好相关宣传工作。
（六）加强与大工程单位的沟通协调
实施排污总量有偿使用后，据测算镇海发电厂、镇海炼化和联合发电三家企业的SO2有偿使用费将达到3.65亿元，为全区其他企业有偿使用费总额的12倍，同时由于镇海发电厂和联合发电的SO2指标的管理权限在省环保局。因此，需要与这三家企业进行有偿使用费征收和SO2指标管理权限归属的协调，以确保本项制度在所有重点排污企业得到实施。
（镇海区政府 王崔军）
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