宁波农村居家养老服务的实践与思考

为解决新形势下广大老年人养老服务问题，2004年上半年，我市在城市部分社区试点启动了居家养老服务工作。从2006年下半年开始，我市居家养老服务工作从城市逐步向农村拓展和延伸，先选择经济相对较发达、农村老年人口规模相对适中的镇海区和北仑区作为农村居家养老服务工作试点。2007年下半年起，我们开始在全市推行农村居家养老服务工作。经过一年多的探索和实践，服务工作取得了一定的成绩，积累了一些经验，也留给了我们一些困难、问题和启示。

（一）政府主导推动，架构工作网络

2008年，市政府将推进农村居家养老服务列入为民办实事工程，提出年底全市150个行政村实质性开展居家养老服务的工作目标。各级党委、政府积极发挥主导作用，出台政策文件，组建工作网络，努力推进农村居家养老服务工作。目前，全市9个有农村的县（市）、区均已出台“推进农村居家养老服务工作”的配套政策文件，建立了县（市）、区，乡镇（街道），行政村三级农村居家养老服务工作的组织网络。县（市）、区，乡镇（街道）两级均成立了以党委或政府分管领导为组长、各相关部门参加的农村居家养老服务工作领导小组；试点行政村成立了以村支书或主任为组长、村老年人协会会长或副会长为副组长的居家养老服务领导（工作）小组。同时通过新建、改建、整合等方式，建立了居家养老服务中心（站）负责居家养老服务具体实施工作。

（二）注重谋划布局，分步有序推进

坚持“先易后难，稳步推进”的原则，从全市2600多个行政村中选定了193个作为试点推进村，首先倾向于那些老人比例高、经济实力强、硬件条件好、组织建设优的行政村。同时要求各地结合实际，立足现实，长远考虑，整体规划，有序推进。目前，部分条件较好的县（市）、区还完成了辖区内今后几年的扩面规划。其中，镇海区力争开展居家养老服务工作的行政村（社区）2008年底达到45%，2009年底达到60%，2010年底达到80%以上；北仑区表示力争2008年内完成70~80家农村居家养老服务站建设，三年内实现全区全覆盖；鄞州区要求今后每年要有110个左右的行政村推进居家养老服务，至2011年实现全区全覆盖。

（三）摸清服务需求，建立服务档案

高度重视调查研究工作，将调查研究贯穿于工作的始终。在开展服务前，先对老年人尤其是重点困难老人（高龄、空巢、孤寡、病残、贫困等老年人）的家庭状况、身体状况、居住状况、经济状况、服务需求等情况，以及村为老服务设施情况进行认真而细致地调查摸底；然后归类造册，逐步建立以需求为导向的农村居家老人养老服务信息库，为因地制宜地开展服务奠定基础。

（四）完善服务设施，整合服务资源

面对农村为老服务基础设施等条件相对落后的实际，在加强硬件建设的同时抓好抓实软件建设。在硬件建设方面，一方面，加强统筹规划，合理利用资源，在老人居住相对集中且有较大服务需求的村落，新建或改建集日间托管、医疗保健、文化娱乐等功能于一体的居家养老服务场所。另一方面，充分挖掘、整合农村养老机构、医疗机构、村文化宫、村民学校和老年人活动室等各种公共服务设施用于居家养老服务，开展有针对性的服务工作。在软件建设方面，充分发挥好以老年人协会为代表的农村老年群众性组织在居家养老服务中的积极作用，动员和组织协会中低龄健康老年人投身于居家养老服务各项工作。注意调动和组织行政村附近现有的诸如医师、教师、党员、团员、个私商户或企业等各类服务资源，定期或不定期开展义诊或保健讲座、戏曲教学和家政服务等各类为老助老服务活动。

（五）建立互为补充的两支服务队伍

着重抓好专职人员和志愿者（义工）这两支服务队伍建设。一支是专职服务员队伍。他们主要是乡镇敬老院的工作人员，以及以社会上招聘来并经过一定业务技能培训的农村妇女为主的专职服务员。目前，全市现有400多名农村居家养老服务员。另一支是数量庞大的志愿者（义工）服务队伍。他们主要是由农村党员、老人邻居、热心人士等组成，并以低龄健康老人为主体。这两支服务队伍在工作中互为补充，相互促进。专职服务队伍人员稳定，服务专业，以有偿或低偿服务为主，目前主要为政府购买服务的重点困难老人提供上门居家养老服务；志愿者（义工）服务队伍主要通过结对帮扶、定时定点、邻里守望等方式，为有服务需求的农村居家老人提供安全看护、生活照料、精神慰藉等多种形式的无偿服务。

（六）突出重点，因地制宜，量力而行，稳步推进

在服务对象上，我们坚持“两重点、两优先”的工作原则：一是重点和优先保障高龄、空巢（包括独居）、孤寡、病残、贫困等重点困难老人的养老需求，再尽力满足其他一般老年人的需求；二是重点和优先保障老年人的基本养老需求，再尽力满足更高层次更多种类的养老需求。在服务内容和项目上，我们坚持从老年人的实际需求出发，围绕老人安全看护、生活照料、卫生保健、文体活动、精神慰藉等服务内容，量身定做服务项目和方式。有条件的地方可以实施政府购买服务或服务补贴。在服务方式和模式上，我们根据农村互帮互助的民风和地广人散的实际情况，采取“走进去”和“走出来”相结合的方式，注重发挥助老志愿者（义工）队伍的积极作用。在服务规模和数量上，我们秉承“走小步，不停步”的理念，强调量力而行，稳步发展，多从老人日常生活琐碎的小需求着手开展服务活动，注重实效。

（七）注重宣传教育，营造工作氛围

、一是通过墙报或讲座等形式加强农村居家养老服务工作背景、内涵、意义等的宣传。二是加强对农村老人思想观念、消费意识和生活习惯等的教育引导。三是加强对家庭子女是赡养老人的法定第一责任人的教育。四是加强对社会公众尤其是低龄健康老人参与居家养老爱心服务的宣传引导。五是加强对农村居家养老服务工作的教育培训和督导检查。市老龄办在9个县（市）、区中各选了一个行政村作为工作联系点，经常深入基层指导开展工作，并建立了每月一报的工作联系制度。

（一）改善了农村居家养老服务基础设施

为了开展农村居家养老服务工作，各地均加大了投入，极大地改善了农村养老服务基础设施。2008年，全市各级共投入农村养老服务基础设施建设费用500多万元。截至2008年底，全市193个开展农村居家养老服务的行政村通过新建、改建、整合等方式，现已有居家养老服务中心（站）184个，总面积达13万多平方米。同时，很多农村养老服务中心（站）、老年人活动室（中心）、公共活动场所也添置了电视机、棋牌桌、按摩椅、健身器材、戏曲道具等为老服务设施。

（二）保障了部分农村老人尤其是重点困难老人的养老服务

目前开展居家养老服务的行政村覆盖6万多名老年人，占全市农村老年人总数的10.63%。有近4000名重点困难老人的养老服务得到了保障，其中500多名享受政府购买服务或服务补贴。全市农村现有400多名居家养老服务员和5000多人为老服务志愿者（义工）。他们通过服务中心（站）现场服务、集体活动性服务、上门服务和志愿者结对帮扶等方式，为老年人提供了安全看护、生活照料、卫生保健、文体娱乐、精神慰藉、权益保障等养老服务。此外，农村老年食堂还为部分老年人解决了用餐难的问题。

（三）提高了农村老年人组织的服务能力

通过参与和组织农村居家养老服务工作，农村老年人协会在人员队伍上得到充实、政策资金上得到支持、地位声誉上得到提高、能力水平上得到发挥，逐渐成了架设在村两委会、老年人和社会之间的桥梁与纽带，扮演着组织者、协调者和服务者的多重角色。据统计，在193个开展居家养老武夫的行政村中，完全由老年人协会负责农村居家养老服务的村超过1/3。它们在为老服务的过程中，一方面实践着“老有所为”、“老有所乐”，另一方面也大大提升了自身的服务能力和生命力。

（四）提升了农村养老服务的组织化程度

目前全市193个开展实质性居家养老服务的行政村均组建了领导小组或工作小组负责组织开展居家养老服务工作，使得农村养老服务的组织化程度有了质的飞跃。一是有序地协调和组织各类可以为老服务的平台或资源，使当地卫生站、学校、养老院、老年人活动室及专技人员等软硬件公共服务资源得到了有效的整合和挖掘。二是通过组建和规范以助老志愿者（义工）为主的养老服务队伍，使零散的公益助老活动组织化、制度化、常态化。通过双向自愿结对、教育培训、表彰激励等制度，使民间零散的公益助老更加规范有序，可以更多更好地保障那些最需要帮扶的困难老人。(www.xing528.com)

（五）培育了农村社会良好的养老助老意识和氛围

通过农村居家养老服务的宣传和实践，农村社会的养老助老意识和氛围有了明显的好转。一是农村老人“机构养老或由外人提供养老服务是丢人现眼、伤风败俗的事情”这样陈旧的养老观念有了较为明显的改变，逐渐坦然接受救助养老服务或走出家门来享受社会养老服务，甚至自费购买社会养老服务。二是农村居家养老服务使很多忙碌的子女们警醒地意识到自身在赡养老人上的疏忽与缺失。越来越多的子女认识到生活照料和精神赡养比经济赡养更重要。三是社会公众敬老爱老助老的氛围愈发浓厚，以各种形式主动参与到助老事业中来的捐助者和志愿者（义工）越来越多了。

（一）思想认识不到位

作为一项具有前瞻性、系统性的新工作，农村社会对居家养老服务的重要性、必要性和紧迫性的认识还需要一个过程。部分地方村干部及个人思想上不重视，工作上欠力度，认为中国的养老服务历来由个人与家庭承担，现在有没有社会服务，无碍大局。农村传统养老观念依旧，部分老年人即便无人照顾，生活质量下降，也不愿接受外界的服务，怕有失体面。

（二）资金投入缺保障

在“未富先老”的大背景下，要在“社会参与”能力很弱的农村推动居家养老服务，“政府主导”作用至关重要，给予一定的资金保障是必需的。况且，居家养老服务是一项长久的工作，今后还需正常运作的经费资助。不少村干部担忧这件好事有可能缺乏资金保障而偃旗息鼓。

（三）软件建设欠重视

作为民生工程，各试点的行政村，都加大了硬件平台建设，使农村的为老服务基础设施得到了较大的改善。而农村地域范围大，老年人居住分散，行动又不便，服务需求量少而多样，在加强硬件建设的同时如何加强实施服务应是工作的重点。但部分地方没有领会“服务”的要义，忽视了服务的软件建设。

（四）队伍建设待强化

有些地方组织发动不够，没有很好地整合资源，所有工作仅靠几名村干部运作。志愿者（义工）队伍也没有很好地组织起来。有些村虽然建立了相应的志愿者服务队伍，可由于缺乏有效的组织和管理，致使形式多于实效。

（一）农村养老服务问题已成为当前和今后必须正视的重大社会问题

2007年底，我市87.58万老年人口中的64.48%在农村，农村空巢比例高达77.1%，其中独居老人占26.45%，均远远高于城市比例。据2007年市老龄办的农村老年人生活状况1%的抽样调查结果，17.8%的农村老人家庭有一位或一位以上老人日常生活需要别人照料；34.2%的农村老人部分日常生活活动（主要指上下床、室内走动、上下楼梯、扫地、做饭、洗衣、提起20斤重物、步行3~4里路）存在困难；7.04%的农村老人部分日常生活自理（主要指吃饭、穿衣、上厕所、洗澡）存在困难；在心理方面，53.1%的独居老人时常有寂寞感，最担心的事是“自己不能动时没人照顾”。2008年，我们抽查了27个行政村，老龄比例20%以上的超过三成，10%以下的只有两个，其余均在16%左右。其中，北仑区霞浦街道礁碶村2920人中老年人比例为25.8%，现已结对帮扶80岁以上老人就达33对，明、后年结对老人数还要成倍增长；宁海县长街镇洋湖村1194人中常年外出务工人数占43%。随着农村家庭年轻成员越来越多向城镇迁移，“留守老人”成为农村常住居民的主体，许多自然村成了名副其实的老人村。这种现象在一些偏远农村和山区农村更为突出，很多村成了仅剩“留守老人”的“空壳村”。例如，余姚市鹿亭乡全乡1.9万人中常年外出务工或经商的有8000余名，2987名老人中，空巢老人占到47%。

而与此相对的是现今农村社会养老服务资源十分匮乏。在传统家庭养老服务功能日趋弱化的新形势下，如何妥善解决日益突出的农村养老服务供需矛盾，已成为一个刻不容缓的社会民生问题。因此，要深刻认识农村养老服务工作在农村工作中的紧迫性、重要性和必要性，切实增强工作的紧迫感和责任感，把农村养老服务工作作为改善民生、构建和谐、统筹城乡一体化和建设社会主义新农村的重要内容，尽快研究制度安排，拟定农村养老服务的政策措施。

（二）养老服务工作体制及相关政策法规亟待健全和明晰

虽然居家养老服务在不少地方已经开展了好几年，但在全国展开还只是2008年年初。2008年1月，全国老龄委办公室联合国家发改委、民政部、财政部等十部委出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，文件就居家养老服务工作的重要意义、基本任务、保障措施等提出了一些具体意见。

作为一项顺应形势探索开展的全新工作，农村居家养老服务是一项事关老年人养老生活方方面面的庞大的系统性工作。从宏观整体架构上去明晰养老服务工作体制迫在眉睫。要尽快研究制定相关政策与制度，整合有关服务工作资源，理顺工作管理体制，明确主管部门及配备相关人员，落实职能与权责，建立监督评估机制，使居家养老服务工作走上科学可持续发展之路，真正成为得民心、顺民意、暖人心的民生工程。

（三）要让以农村老年人协会为代表的老年群众性组织成为农村居家养老服务的生力军

农村老年人协会在农村具有最广泛的老年群众基础和较强的组织和管理能力；老年会员一般比年轻人有较多闲暇时间；老人之间帮扶有更多共同语言，容易沟通；邻里帮扶在农村并不少见，有着浓厚的社会基础；老人在“助人”之余还可以“为乐”，丰富了老年人生活，弘扬了助人风尚。所有这些都说明，在如今农村养老服务资源十分匮乏、国家财力相对短缺的大背景下，让老年人协会成为农村养老服务的生力军有着现实的合理性和可行性。以我市为例，目前全市98%以上的行政村建立了老年人协会，农村老年人入会率达到87%以上。大部分农村老年人协会有章程、有制度、有健全的组织网络、有得力的工作班子，在农村老年人中有凝聚力和号召力。它可以有组织地发动协会中的低龄健康老人，以结对的形式帮扶照料本村生活自理困难的老人。如我市北仑区组织村老年人协会骨干和有爱心的低龄健康老年会员，以自然村为单位，就近与独居、空巢、高龄、残疾和患有严重疾病的老人等五类重点对象结对，开展安全看护、精神慰藉、代购物品、清洁卫生等服务，得到老年人和社会各界的广泛好评。

此外，充分发挥好老年人体育协会、老年人文艺社团、党员服务队等农村老年群众性组织在农村居家养老服务中的积极作用也十分重要。只有让社会企业或组织成为养老服务的提供主体，让政府从具体的养老服务中走出来，这样农村居家养老服务才更有生命力。

（四）农村居家养老服务必须坚持“因地制宜、不断创新、量力而行、稳步推进”的原则。

在未富先老和养老服务社会化水平还不高的大背景下，农村的情况相对复杂，地区差异性大，居家养老又是一项涉及面广泛的系统工作，这就决定我们在农村开展居家养老服务必须坚持“因地制宜、不断创新、量力而行、稳步推进”的工作原则和策略。首先，在服务的具体实施上，要一切从实际出发，因地制宜地开展各类为老服务活动。要不断创新，善于针对不同农村老年人特点采取合适的服务内容和方式，力求服务工作的人性化、亲情化、个性化；同时要结合当地农村的服务资源和经济条件等情况来设置和实施具体的服务活动，确保服务的实效性和合理性。其次，在服务工作的广度、深度和进度上，必须量力而行，稳步推进，走小步，不停步。在服务工作的推进中，要将农村居家老年人尤其是那些最需要服务的特别困难老人的最关心、最迫切的服务需求，作为服务的重点和突破口。在此基础上，不断扩大服务对象，丰富服务内容，逐步满足不同层次居家老人的多元化养老服务需求。

（市民政局 左建一 周志华）