我市农村集体土地行政争议调研报告

近几年来，随着我市经济的快速发展和城市化进程的大大推进，土地资源特别是农村集体土地资源价值飞速提升。农村集体土地特别是城郊接合处的农村集体土地被大量征用，涉及农村土地的行政复议、行政诉讼案件和信访事件不断发生，并出现了一些群体性争议事件，为此，市政府法制办在市国土资源局的协助下，于2008年10月中下旬组织了专题调研，主要调研2005年以来至2008年上半年我市农村土地行政争议的相关情况，并形成调研报告如下。

（一）数量情况

2005年至2008年上半年全市行政复议案件2233件，行政诉讼一审案件1949件，其中涉及农村集体土地的行政复议和行政诉讼案件均约占30%；2005年至2008年上半年，涉及农村集体土地来信来访也占同期总数的20%多。此外，据不完全统计，因我市农村集体土地引发的行政争议案件，2005年至2008年上半年，国务院法制办代表国务院受理的行政裁决案件5件，省政府受理的行政复议案件17件。

（二）处理情况

（1）我市处理情况。行政复议方面，2005年至2008年上半年，我市农村集体土地行政复议案件维持率为35%，低于总体复议维持率20个百分点；经过复议后行政机关直接败诉的占集体土地复议案件总数的15%，经过复议后认为存在问题协调解决的占32%，合计为47%，高于总体复议认定败诉率17个百分点。行政诉讼方面，经了解同期行政诉讼案件农村集体土地行政诉讼案件中，行政机关存在问题的比例大体相同。

（2）国家和省政府处理情况。经国务院法制办处理的涉及我市农村集体土地行政争议案件维持的2件，协调解决撤回申请的3件，发意见书的2件；经过省政府复议处理维持的8件，撤销、变更的3件，协调解决撤回申请的6件，发意见书的6件。存在问题的比例同样较高。

（三）基本特点

1.数量大，争议多，是我市行政争议的主要表现领域

根据统计，2005—2008年上半年我市行政复议案件合计2233件，涉及农村集体土地行政复议案件约占30%；同期我市行政诉讼案件合计1949件，涉及农村集体土地行政诉讼案件比例也大致相当。也就是说，近几年来我市行政争议案件中约三分之一是农村集体土地行政争议案件，该类争议排在行政争议数量首位，并远远超过其他行政争议种类数量。

2.败诉率相对较高，需要引起足够重视

2005年至2008年上半年，我市农村集体土地行政复议案件中行政机关直接败诉率为15%，存在问题经过协调后纠正的占32%，这两个比例都要比总体行政复议案件中的行政机关直接败诉率和协调解决率高近20个百分点，同期行政诉讼案件也大致如此。这表明，我市农村集体土地行政争议案件中行政机关败诉率明显高于其他行政争议案件败诉率，行政质量还有待加强。

3.群体性争议逐步增多，重大、敏感争议已多次发生

2005年以来，在我市农村集体土地行政争议案件中，尤其是征地行政争议案件中，已经出现了几十人、几百人，甚至一二千人联合申请行政复议、提起行政诉讼和信访的情形，奉化市、慈溪市、北仑区、余姚市、宁海县等都出现了群体性行政争议案件。如市政府2008年上半年受理的宁海县4起集体土地行政复议群体案件，涉及复议群众2000余人次。重大、敏感性行政争议近几年时有发生，如奉化市长汀村征地争议、甬金高速公路奉化段征地争议、慈溪市和镇海区国务院法制办土地裁决争议、慈溪市杭甬高速连接线征地争议、宁海县下洋涂围垦争议等。

4.市、县政府因争议发生成为被告现象大增

在我市农村集体土地行政争议中，除土地执法监察行政争议外，征地争议、土地权属争议和集体土地房屋拆迁裁决争议这三类是主要争议。近几年来市、县两级政府成为被告现象大增，2005年至2007年，全市农村集体土地行政复议案件中县（市）、区政府作为被申请人的逐年递增约15%。2007年宁波市政府审查的行政复议案件中，县（市）、区政府因集体土地争议案件作为被申请人的有128件，占61%。同期行政诉讼案件中，市、县政府作为被告的也不断上升。

（一）征地行政争议方面的主要问题

1.征地审批周期长程序严，部分建设项目急于用地导致违法现象发生

按照土地管理法及其配套法规政策，征用集体土地（绝大多数涉及征用农用地），依法都需逐级报省政府或国务院审批，而且省实施办法还规定，在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，我市具体建设项目用地在6公顷以上的，还要报省政府批准，审批周期很长，审批程序复杂。征用土地方案批准后，具体征地依法还需经过“两公告、一登记”程序。面对征地审批和实施制度的限制，我市不少建设项目又急于上马施工，因此实践中往往采取了“边征边批”或“未批先用”的做法。

2.征地补偿标准与土地出让价格相差较大，是导致征地争议发生的主要实质原因

我市的征地补偿标准总体上按照土管法和省实施办法规定的标准实施，而且基本上往上限靠，目前又实施了补偿安置区片综合价制度。按照市政府出台的《宁波市三江片征地补偿暂行规定》，三江片征用农用地区片综合价为农用地和建设用地单位87500元，但与土地出让价相比，差距仍十分悬殊。而各县（市）和镇海区、北仑区相应的区片综合价相对更低。对土地补偿费会有一定期望，如果认为补偿价格过低就会要求提高标准而发生行政争议。

3.征地补偿费的分配、使用和管理不规范，也是征地行政争议反映出的重要问题

全市各地的普遍性做法是征地项目单位将征地补偿费统一支付给被征地村经济合作社或支付给被征地所在乡镇或街道，但在征地补偿费具体分配、使用和管理上不统一、不规范，其主要表现在：一是征地补偿费具体分配给被征地农民上不规范。如安置补助费分配各地做法不一，或一次性发给被征地农民；或按该农村集体组织的被征地数与总土地面积的比例对全村村民平均分配；或分期支付给被征地农民安置。土地补偿费或全额发给被征地农民；或部分发给被征地农民；或全部留在村里。二是对征地补偿费的具体支付上不合法。征地经过批准后，应当按照批准的征地补偿标准支付。但我市有些地方只向被征地农民支付了部分补偿费，在引起群体性行政争议后才补发；有的地方在本地政府已出台补偿政策文件后，未按照该文件标准补偿，也导致群体性行政争议发生。三是对征地补偿费没有在法定期限内依法实施补偿。按土管法实施条例规定，征地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付，但一些地方没有在法定期限内将全部安置补助费发放到被征地农户中。

（二）集体土地权属行政争议方面的主要问题

1.引发集体土地权属行政争议的法律关系复杂

从调研情况看，引发集体土地登记确权行政争议的法律关系非常复杂，以鄞州区为例，具体表现在，一是代管引发争议。主要指现在外地（如北京、上海、甚至国外）的居民本人或其上代亲属在鄞州区农村原有房屋，委托亲朋好友照看或居住，土地证登记给他人后发生争议。二是翁婿、婆媳争议。因夫妻离婚或一方死亡，就原婚姻关系形成的房屋分配失去婚姻基础后发生争议。三是兄弟姐妹争议，父母过世后未对房屋作出划分或没有划分书引发继承争议。四是买卖抵押争议。因买卖抵押房屋不符合法律规定但造成事实如何登记确权发生争议。五是相邻争议。邻居之间因对土地登记界址等有不同看法发生争议等等。要依法解决这些复杂的法律关系引发的争议，需要国土部门工作人员具备较高的业务知识和法律知识，针对不同情况认真审核，依法确权。

2.集体土地登记工作中存在事实不清、证据不足问题

在发生的败诉行政争议案件中，土地登记部门土地登记事实不清、证据不足是主要问题，占败诉案件的70%，主要表现在：一是土地权属来源不清。按照土地管理法律法规，土地权属来源清楚，才能进行登记发证。但有的国土部门在具体审查时，没有严格依法审查清楚，士地权属来源认定错误形成错登导致败诉；二是土地调查事实不清，土地部门收到登记申请后，依法应当进行调查勘测核实，确定“四至”后登记发证。但有的国土部门没有履行好调查勘测职责，实地调查不仔细，勘测核实不到位。特别是各县（市）、区组织宅基地初始登记时，普遍采取委托镇、村干部进行土地登记调查的方式，调查工作比较粗糙。(www.xing528.com)

3.集体土地登记确权程序还需进一步规范

土地登记确权程序不规范，也是导致败诉的一个重要问题，主要表现在：一是办理注销登记时，应当进行公告而没有公告就直接予以注销；二是办理更正登记没有履行书面通知程序；三是申请人申请登记时，没有履行查明申请人身份程序等等。由于土地登记情况复杂，土地管理法律法规规定了一系列土地登记确权程序，目的是通过严密的程序来保障土地登记的合法公开，而行政程序不规范就难以保证土地登记行为质量，在引发行政争议后将行政机关陷入被动。

（三）征用集体土地房屋拆迁行政争议方面的主要问题

1.集体土地房屋拆迁补偿的不平衡，容易引发行政争议

主要表现在，一是区域不平衡，各县（市）、区集体土地房屋拆迁认定标准、补偿标准、安置方式、外来人员房屋拆迁等政策不一，有的相差甚大；二是邻近不平衡。有的县（市）、区相邻的镇、村在房屋拆迁具体补偿等方面也存在相差较大的问题；三是项目不平衡，有的国家公益事业建设项目、房地产开发经营、工业企业用地等涉及集体土地房屋拆迁补偿标准不一；四是前后不平衡。主要指我市新旧征用集体土地房屋拆迁条例规定不同，造成同一区域内前后拆迁补偿特别是时间相隔不久的不平衡。被拆迁的农户往往具有攀比心理，发现拆迁补偿标准不同，就会为维护自身权益提起行政争议。

2.集体土地房屋拆迁程序多，周期长，客观上行政争议及时化解难度较大

按照法规规定，集体土地房屋拆迁要历经拆迁准备阶段、拆迁评估和实施阶段。如果发生争议的，再历经拆迁裁决阶段和行政救济阶段。如果拆迁人和被拆迁人达不成拆迁协议的，由各县（市）、区政府进行行政裁决，被拆迁人对此不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。经过我们梳理，如果从拆迁准备阶段开始到行政裁决阶段结束，一般需要20多个工作环节和程序，如果被拆迁人不服的，还可以走复议诉讼程序，而且由于是县（市）、区政府进行裁决，按照最高法院规定，行政诉讼二审要浙江省高级法院审查。法规还规定强制拆除必须向人民法院申请，行政机关不能自行强拆。

3.部分集体土地房屋拆迁行政裁决质量有待提高

目前，行政裁决工作主要以各县（市）、区政府名义作出，部分历史遗留地块的裁决由国土部门作出。各县（市）、区政府裁决的基础工作也主要由国土部门承担。从近年来行政复议和行政诉讼案件分析，我市部分集体土地房屋拆迁行政裁决质量还存在一定缺陷，主要表现在，一是规定的制度还不够落实，如我市条例规定了拆迁安置采取调产安置、货币安置和迁建安置三种方式，由被拆迁人选择，规划不允许的不实施迁建安置。但有的案件没有出台规划不允许文件，却没有在裁决中赋予被拆迁人选择迁建安置权利，有的在裁决中也没有赋予被拆迁人选择货币安置的权利；二是裁决补偿简单笼统，拆迁补偿各项费用应当在裁决书中列清，而有的只是笼统表述“按照有关规定补偿”。

（一）强化民本意识，积极化解争议，切实保护农民合法权益

一是要将保护农民合法权益作为农村工作的出发点，经济建设要兼顾国家、集体和农民的利益，不能以片面牺牲农民利益为代价来发展经济和推进城市化进程，特别是在征地、拆迁等环节上要依法合理地维护好农民权益，解决好失地农民的生活保障问题；二是要坚持依法民主决策，努力从源头上预防和减少行政争议的产生。要不断完善决策机制，要将维护群众的根本利益作为决策工作的落脚点，将符合法律法规作为决策工作的衡量标准，将公开透明作为决策工作的重要基石；三是要改进工作作风，加强调解和解，妥善处理争议。各级党委、政府要高度重视农村集体土地争议化解工作，及时排查矛盾纠纷，立足于抓早、抓苗头，探索创新化解矛盾纠纷的好办法、好做法，有效发挥调解和解在化解工作矛盾中的重要作用，避免矛盾激化，牢固把握化解争议纠纷的主动权，切实维护社会稳定。

（二）加强国土法制队伍建设，进一步提高国土依法行政水平

尽管我市各级国土部门特别是国土部门法制机构积极发挥职能，努力履行各项行政职责，但国土部门法制机构力量总体薄弱，如宁波市国土资源局承担全市国土行政执法和行政管理工作，其法制监察局专职法制工作人员仅2人。各县（市）、区国土部门也大致如此，难以适应有效化解争议纠纷的工作要求。要及时充实国土法制专职工作人员，特别是充实业务素质强、法律水平高、协调能力强的人员，通过加强法制队伍力量，发挥国土法制机构在促进依法行政、依法合理决策、加强事前把关、协调化解难题、加强监督审查等方面的重要作用，并合理划分法制处室和专门业务处室处理行政争议的具体职责，科学分工、互相配合、形成合力。

（三）改进完善征地工作，合理提高补偿标准，规范土地补偿费管理

一是及时抓好征地报批前的各项前期实施和报批准备工作，征地范围、征地类别、征地补偿、征地用途等内容要审核清楚，符合法律规定。我市个别地区就有将国有土地当做集体土地上报征用导致败诉的事例；二是要认真落实征地中的告知、听证、确认和“两公告一登记”制度，这些制度都是法定程序，不能随意违反。三是加强沟通联系，缩短供地期限。属于依法需报批准的事项，要加强与上级政府和有关部门的沟通联系汇报，在法律允许范围内，尽可能简化审批程序，缩短审批期限。

为切实保护被征地农民利益，应当在现行标准基础上适当提高征地补偿标准，一是征地补偿标准确定方式上，应统筹考虑亩产计算法和区片综合价计算法，每种计算法尽量按照上限确定，两者再进行比较取高确定补偿标准；二是解决某些基础设施建设征地补偿偏低问题，特别是高速公路、水利工程等基础设施公益事业项目的征地补偿不应低于其他项目；三是在商业开发征地上，应该要逐渐增加征地补偿费用，将土地出让的一部分利益分配给村集体组织和被征地农民。

在落实土地补偿费使用管理制度方面。一是征地补偿费的分配、使用方案必须征得村集体经济组织成员三分之二以上通过，体现民主和公开；二是要依法足额发放补偿款，征地补偿方案一经法定批准后，就要按照批准方案确定的补偿标准完整及时发放；三是统一规范征地补偿费的支付方式，对现在各地五花八门的发放方式进行清理规范，至少一个县（市）、区内征地补偿费的支付方式应当基本一致；四是加强征地补偿费的发放、使用、管理的公开，特别是要结合村务公开制度，避免和纠正“暗箱”操作；五是强化监督，市和各县（市）、区政府和国土部门要加强对征地补偿费分配、使用情况的监督，凡拖欠征地补偿费的，各级政府一律不予批准用地，村集体经济组织有权拒绝交地。

（四）加强调查核实，规范法定程序，进一步提高集体土地登记发证工作质量

一是调查核实权属来源的真实性，对申请人提供的土地权属来源是否真实进行核实，要尽到必要的审查义务。二是调查核实权属来源的适法性。土地登记部门要严格依法调查核实申请人提供的权属来源是否合法，特别是历史遗留问题的确权上，既要考虑当时的具体情况，也要考虑政策法律在权属认定上的发展演变。三是调查核实申请权属登记的土地使用现状。查明“四至”位置，理清土地和房屋面积，做好界址登记，核实使用人情况。四是针对各县（市）、区普遍存在的初始登记委托乡、村人员操作比较粗糙、出错率较高的情况，建议市国土局组织各县（市）、区国土部门进行一次登记发证全面复查，以及早发现问题和纠正错误。

同时，要切实注意土地登记确权的程序问题。一是对涉及土地登记发证的有关法规规章和规范性文件中的程序性规定进行系统梳理，明确土地登记发证各项工作程序，解决各县（市）、区国土部门做法、程序不一的问题。二是对于通过行政争议集中暴露的问题要引起重视及时改进，如申请人申请登记时，国土部门要认真履行查明申请人身份程序问题；办理注销登记时首先要予以公告再进行注销；办理更正登记时要履行书面通知程序等等。三是公开土地登记发证程序规定。在新闻媒体、网络平台、工作场所、办事窗口等平台公布土地登记发证具体工作程序，增强工作程序的透明度，通过严密的程序来保障土地登记的合法公开。

（五）合理平衡拆迁政策，加强协调调解，提高行政裁决质量

一是要树立全局观念。各地制定拆迁政策措施，要考虑到全市的统一政策要求和区域平衡。建议市政府组织有关职能部门围绕拆迁工作的几个主要方面，对应当全市基本统一的拆迁安置政策进行具体调研后予以公布。二是要体现补偿合理。集体土地房屋拆迁也应充分考虑市场价格因素进行合理补偿安置。邻近地区、不同项目的拆迁安置在相近时间进行的，应当做到总体平衡，尽量减少补偿差异。三是要加强监督把关。各地制定拆迁政策，应当在出台前认真论证，并交同级政府法制部门进行法律上的审核把关。政策出台后要按照要求报上级政府及时备案审查。

按照拆迁法规规定，集体土地房屋拆迁要经过多个工作阶段，周期长，程序多，因此要重视和加强调解协调工作。一是拆迁工作裁决部门加强对被拆迁人的调解协调工作，工作能更深入，态度能更诚恳，做法能更细致，考虑能更周到，就会有相当的拆迁争议及早得到化解。二是要加强行政机关和人民法院的沟通协调。人民法院作为拆迁行政行为的司法审查机关和强制拆迁的执行机关，行政机关应当与其及早沟通，共同及时化解行政争议，避免问题久拖不决影响公共利益。

拆迁工作部门要进一步提高拆迁裁决工作质量。一是要加强培训学习，提高裁决工作人员土地和拆迁工作方面的业务素质。二是要合理分工，发挥国土部门的专业优势，主要由国土部门负责征地拆迁裁决的基础性工作和实体认定，县（市）、区政府加强与国土部门的配合协调。三是要落实拆迁法规规定，如我市条例规定的拆迁安置由被拆迁人选择调产安置、货币安置和迁建安置三种方式中的一种，规划不允许的不实施迁建安置。各地如认为被拆迁人不能迁建安置的，应当要出台条例规定的规划限制规定等等。四是裁决要具体明确，应当按照法规规定写明拆迁补偿认定事由，明确拆迁补偿各项费用和过渡安排，不能笼统表述简单操作。

（市法制办 刘立群 徐君安 周珍一）