城镇建成区工业企业退二进三的实施与思考

工业企业“退二进三”，表现为工业企业就地转型为服务业企业或工业土地“腾笼换鸟”转用于服务业。从发达国家走过的历程看，经济发展的高级化必然要求经济结构由以制造业为主转向以服务业为主，由于资源稀缺、有限和市场容量需要扩大，这种转变又必然在一定范围内和程度上，伴随着制造业的“退”和服务业的“进”。2002年撤县设区以来，宁波市鄞州区就从新城区起步，开始实施工业企业“退二进三”。2008年，鄞州区委、区政府开展了“小城镇建设年”活动，工业企业“退二进三”工作全面延伸到了各镇乡（街道）城镇建成区。加快推进城镇建成区工业企业“退二进三”，已经成为一个重要的实践课题。

目前，鄞州工业逐渐向园区集中、人口逐渐向城镇集聚、服务业日益兴旺，整个区域正加快从农村向城区转型。在新城区工业企业加速退出、服务业企业加快引进的同时，有效推进城镇建成区工业企业“退二进三”，对于促进整合资源、拓展发展空间和建设新型城镇，从而促进区域转型，具有重要意义。

（一）有助于产业转型优化升级

通过“退二进三”，可以促进城镇建成区产业重新布局，大力发展服务业，加快形成与新型城镇相适应的、布局合理、业态先进的商贸服务体系，调整优化全区产业结构，特别是在当前趋紧的经济形势下，更具有很强的必要性；可以帮助工业企业通过土地置换等途径获取新的发展机会，促进产业升级，提升发展层次，从而培育城镇现代制造业，建立三次产业协调发展的新型城镇产业体系。

（二）有助于资源集约节约利用

通过“退二进三”，可以把城镇建成区产业发展与小城镇建设结合起来，使大量原工业用地转用于服务业，有效整合土地资源，提高单位面积土地的投资强度和利用效率；开展包括道路、供水、供电、电信、垃圾和污水处理等在内的城镇建成区公用基础设施建设，提高公用设施共享度，进一步提高小城镇承载能力。

（三）有助于改善市容街貌

通过“退二进三”，可以促进加紧实施街景建设，做精沿街建筑立面，强化综合整治，美化靓化城镇环境，改善城镇建成区形象；促进实施景观改造，加快城镇建成区园林绿化、市政环卫等市政建设，规范店面店牌、广告牌、交通标志和路标路牌等，进一步提升城镇品位。

（四）有助于增进民生福祉

通过“退二进三”，可以促进发展社区服务业和生活性服务业，提高居民生活便利度；发展就业容量大的劳动密集型服务业企业，提高劳动就业率，增加居民收入；加大城镇建成区教育、卫生、文化等公共服务设施建设投入力度，进一步提升城镇公共服务功能。

2008年以来，我们对全区22个镇乡（街道）中16个镇乡（街道）进行调查，该16个镇乡（街道）计划实施“退二进三”项目117个（含位于邱隘镇的宁波东部新城项目45个）。据分析，这些项目主要有以下特点：

（一）“退二进三”项目分布不均，目前已经实施的不多

117个项目中，大多分布在高桥镇、古林镇、石碶街道、五乡镇等近郊镇乡（街道），平均每个近郊镇乡（街道）7个左右，而塘溪镇、横街镇等边远镇乡一般只有1~2个，“退二进三”与接受新城区辐射强度明显正相关。从实施时间看，已完成的仅2个，占3%，2008年实施但未完成的占30%，计划2009年实施的占36%，计划2010年实施的占31%，后两者合计占67%，大部分项目尚处在规划中。

（二）“退二进三”企业占地50亩以下的超8成，项目资金投入1亿元及以下的近7成

各镇乡（街道）“退二进三”项目占地规模占比中，大于100亩的占7%，50~100亩的占10%，10~50亩的占45%，小于10亩的占38%，后两者合计占83%。工业基础好的近郊镇乡（街道）“退二进三”规模普遍较大，例如石碗街道富田地块，计划“退二进三”面积350亩、投资额26亿元，而工业薄弱的镇乡（街道）“退二进三”一般面积10亩以下、投资额2000万元以下。项目投资额占比中，大于1亿元的占31%，5000万~1亿元的占29%，1000万~5000万元的占33%，小于1000万元的占7%，规模普遍不大，1亿元以下的合计45家，1亿以上投资的项目以开发房地产为主。

（三）“退二进三”项目类型多系房地产、宾馆、办公楼项目，以自行或联合就地转产为主

“退二进三”项目类型占比中，新村建设和公建项目各占4%，宾馆、办公楼、市场等商业开发项目占47%，房地产项目占45%，近郊镇乡（街道）“退二进三”转为房地产项目的比重高于边远镇乡（街道）。“退二进三”方式占比中，置换商品房的占5%，联合就地开发的占26%，政府收购的占17%，自行就地转服务业的占47%，其他（政府租赁、异地置换、其他企业摘牌开发等）的占5%，绝大多数企业选择自行就地转产开发房地产或商业用房，部分企业由于实力不够而选择联合其他企业就地开发。

在调研过程中，经过与各镇乡（街道）一线工作人员和部分企业负责人的座谈，了解到企业普遍对“退二进三”比较认同和理解，企业认识到城镇建成区工业企业“退二进三”是大势所趋。在这样的主流背景下，不同的企业还有不同的心态：

（一）希望将土地出让、分得土地增值利益的心态

几乎所有企业都希望尽可能多地分得原有土地增值利益（增值来源于土地升值和规划调整，例如工业用地转变为商业用地）。部分企业由于目前经济形势不容乐观，资金链紧张、所从事行业发展前景不好等原因，希望以原有土地转让取得资金作为进一步发展的基础。

（二）担心“招拍挂”后可能失掉土地使用权的心态

根据现行政策法规，工业企业“退二进三”后用地性质发生改变的，必须依法收回建设用地使用权，重新通过公开的“招拍挂”程序出让。不少企业担心土地挂牌后被他人拍得，或者出让价格被抬高，自己承担的经济压力过大，希望越过“招拍挂”直接改变用地性质。

（三）借机发展、提升企业实力的心态

不少企业将“退二进三”作为自身发展的一大机遇，部分企业已在发展战略中对“退二进三”做了相应安排和计划。而一些规模较大的企业，例如奥克斯、布利杰、利时集团等，一般都已另购土地发展原有工业，并希望借优惠政策在原地发展服务业，开辟新的利润增长点，从而转变企业经营模式或实现企业多元化发展。

（四）希望继续从事原有产业、平稳过渡的心态

部分企业由于自身经营状况尚好，同时无实力自行就地转向服务业，所以不想放弃原有产业。这部分企业普遍要求政府提供安置地块，并对企业搬迁进行经济补偿，从而减少“退二进三”对生产经营的影响。它们对安置地块条件的要求较高，例如要靠近原有企业、不能脱离已形成的产业链等。

（五）对“退二进三”有抵触、不想搬迁的心态

有的企业由于自身实力薄弱或者新厂房、新的生产线投入运营不久，认为“退二进三”将对企业生产经营带来较大影响，或由于对产业配套和周边生产环境要求较高，担心搬迁后难以正常生产，在一定程度上对“退二进三”存在抵触思想。

（六）视政府具体政策导向确定应对措施的心态

部分企业特别是小企业，由于缺乏战略规划和长远发展计划，无法对“退二进三”的利弊进行判断，态度矛盾游移，观望等待心理较重，需要政府针对企业实际情况出台具体政策后，才能决定采取何种方式做出对自身最有利的选择。

通过对各镇乡（街道）及部分企业进行调查走访，发现目前工业企业“退二进三”面临以下困难：

（一）“退二进三”企业遭遇市场不景气，融资困难

受国际、国内经济大环境的影响，当前企业普遍经济压力较重，资金链紧张。同时，由于不少“退二进三”项目选择房地产开发，而目前房地产市场正处于低迷时期，银行对房地产业贷款趋于谨慎，企业很难在房地产项目开发后期取得足够的信贷支持，转型为商业、办公楼等其他类型服务业的企业，也或多或少面临着类似问题，需要政府给予信贷、税收政策等更多的支持。

（二）“退二进三”企业退出后安置土地解决较困难

“退二进三”过程中，除部分企业已购置发展用地或政府整体收购外，大多数企业均需政府解决企业易地发展用地问题。但目前用地受土地指标和规划的严重制约，可用土地数量少、报批难，退出企业的安置难矛盾比较突出，不少“退二进三”项目由于企业安置用地问题无法解决而长期搁置。

（三）“退二进三”政策补偿力度尚待加大

土地增值利益分配是城镇建成区工业企业“退二进三”核心问题所在。目前土地主要是由“土地评估价+建筑物评估价+适当的搬迁费”形成回购价，对增值利益分配的考虑实际上并不非常充分，大多企业不认同这样的评估机制，而倾向于采用土地市场拍卖价。国内有些地区也出台了包括土地拍卖款返还、减免配套费用等更加优惠的“退二进三”政策。

（四）“退二进三”项目受规划、土地等制约较大(www.xing528.com)

由于镇乡（街道）建成区企业在初建时尚无严格的规划审批，而目前土地、规划的编制审批工作均已正规化，因此部分企业“退二进三”、原有厂房拆除后，因为规划的原因，实际可使用土地面积反而减少或土地使用受到限制，例如必须为河网、道路预留土地、栋社国际机场限高限制了附近开发高层建筑等。

（五）“退二进三”企业和周边居民关系协调难

城镇建成区企业由于历史原因，往往和居民住宅等其他建筑物混居一处，“退二进三”形成的拆迁地块一般不限于企业本身，往往会有部分民宅等其他建筑物也需要被拆除或受到影响。一个大的地块开发可能由于少数几户居民的不配合而停滞，企业就会因为无法协调和周围居民的利益关系而无法“退二进三”。

综合分析鄞州城镇建成区企业“退二进三”现状，借鉴国内其他地区的经验，对城镇建成区企业“退二进三”提出如下构想：

（一）正确把握五个原则

在推进城镇建成区内企业“退二进三”工作中，需要把握好以下原则：

一是综合效益原则。工业企业“退二进三”要掌握平衡、加强协调，全面考虑企业、社会、居民等各方利益，整体促进产业发展、高效利用资源、提升城镇形象和改善民生福祉，综合提高经济社会效益。

二是企业主体原则。在微观层面，坚持企业是“退出”和“进入”的决策者、实施者、利益享有者和责任承担者的角色，坚持企业自愿和维护企业正当合法权益。

三是统筹规划原则。在宏观层面，政府要坚持倡导者、服务者、管理者的角色，做好规划引导、政策激励、组织协调等工作，推动工业企业“退二进三”。

四是区别对待原则。在城镇工业企业“退二进三”总体方针指导下，针对不同镇乡（街道）具体情况、不同类型行业各自特点、不同企业实际要求，因地制宜、因时制宜、因事制宜地制定工作方案。

五是循序渐进原则。既要只争朝夕，又要统筹考虑、长远规划、稳步实施，渐次做好拆迁改造、开发招商工作，使企业“退得出”、项目“引得进”、经济得发展、城镇得繁荣、社会得稳定。

（二）妥善处理五对关系

工业企业“退二进三”涉及企业、社会、居民等各方利益，需要处理好以下关系：

一是政府和企业之间的关系。政府应尽量回应企业诉求，让利于企业，针对企业关心的土地定价机制、土地安置等出台更优惠政策，提高企业搬迁、改造、转产的积极性。

二是企业和居民之间的关系。在尊重企业利益的同时，妥善做好周边居民的拆迁、安置工作，并把握好改造地块中商住、商品房开发、商业网点、留驻企业及社会公共设施用地的比例，精确规划改造地块的功能布局。

三是新、老政策之间的关系。在制定鼓励城镇建成区工业企业搬迁政策时，需要考虑与原政策之间的平衡，防止新老政策差距过大产生矛盾隐患，同时注意不同功能地块开发时赔付标准之间的平衡。

四是企业迁出地和接受地之间的关系。全区统筹，做好镇乡（街道）功能区块规划，根据企业意愿，采用行政激励的办法，由迁出地镇乡（街道）对迁入地镇乡（街道）或工业园区进行补偿（资金可来源于土地增值部分），分门别类地将企业安置到各功能区块，消化吸收迁出企业。

五是共性和个性之间的关系。鄞州各镇乡（街道）经济社会发展比较不平衡，且各具特色，对经济发达、城镇建成区企业众多、“退二进三”要求迫切的镇乡（街道），宜加大推进力度；经济尚不发达的镇乡（街道）应量力而为，适合当地情况的企业，即使是工业企业也可加以保留，以带动城镇建成区资金、人气的集聚。同时，鼓励镇乡（街道）根据自身特点，针对不同企业制定不同的安置方案。

（三）改进完善五种方式

要在实践中改进完善“退二进三”企业“退出”和项目“进入”的推进方式：

一是政府收购。由政府对退出企业进行整体收购，并给予土地、地面建筑物和搬迁补偿。收购方案一是，在现执行的收购政策体系上，土地评估价上浮10%。方案之二是，打破现有收购价格体系，按企业原用土地的平均市场价（按住宅土地拍卖价、商用土地挂牌价、公共设施用地成本价等加权平均）进行比例分成，地面建筑物赔偿仍按评估价。

二是自行转产。对于自行转服务业的企业，在符合规划（包括功能用途及建筑设计）的情况下，通过市场挂牌后由工业用地转为服务业用地的，补缴因土地使用性质改变带来的差价，同时享受区相关优惠政策。

三是异地置换。对于愿意异地转型为服务业的工业企业，由政府土地储备机构收购旧厂房和土地，并按评估出的收购价等价置换成新城区或小城镇商业用房供应企业。

四是联合开发。原企业联合新引进的开发商就地开发转型，原企业以土地收购价为基础换股入伙，分享红利及资产增值。

五是异地安置。对不愿被收购或转产、又不符合城镇建成区产业导向的企业，可安排到合适的工业区块发展，迁入企业享受迁入地优惠政策和税收返还奖励，同时鼓励企业在搬迁过程中进行技术升级。

推进城镇建成区工业企业“退二进三”，必须针对企业反响较大的问题，制定合适的政策加以引导。

（一）加大补助“退二进三”企业力度

对在城镇建成区和城乡结合部工业企业转型发展服务业的，在符合规划、整体转型前提下，允许镇乡（街道）财政按一定比例补助给原企业，对被政府土地储备中心收购的厂房和土地所产生收入应缴的所得税以奖励形式返还给企业。

（二）减免“退二进三”项目规费

在推进“退二进三”过程中，经地税部门批准，酌情减征“退二进三”企业和项目建设的房产税、城镇土地使用税和水利建设专项资金等。

（三）力保“退二进三”企业用地用房供给

加强土地整理，提高土地供给能力，在新城区建造一批商业用房，鼓励镇乡（街道）建造城镇商务建筑，用于企业异地置换土地或用房。

（四）完善“退二进三”项目“招拍挂”程序

在依法合规的前提下，进一步完善土地“招拍挂”操作程序，同等条件下，“退二进三”所涉及原工业用地优先考虑供原企业继续使用。

（五）鼓励企业积极“退出”

制定工业企业改造时间表，对时间表内的计划“退出”企业实施整体推进，对非时间表内的企业成熟一家“退出”一家。实施政策鼓励，早“退出”、早奖励、多奖励，晚“退出”、晚奖励、少奖励，不“退出”，实行土地、环保和产业导向倒逼机制。

（鄞州区政府办公室）