美欧争端案例分析：WTO解决机制的不足

1.美欧有关荷尔蒙牛肉贸易的争端

美国-欧盟农产品争端由来已久，起因于美欧对国内（区域）农产品进行各种形式的补贴。相对于欧洲，美国农业有着竞争优势，希望农业领域贸易更加自由化，要求欧盟减少农产品补贴和支持，这最终导致了双方荷尔蒙牛肉争端。

美国-欧盟荷尔蒙牛肉争端是一场旷日持久的贸易争端：欧盟（当时应称为欧共体，欧盟成立于1993年11月1日，为方便称呼后统称为欧盟）对美国荷尔蒙牛肉进口的禁止起始于1989年；作为报复，美国对进口的欧盟食品征收惩罚性关税。争端的焦点在于：欧盟认为荷尔蒙牛肉存在着健康安全隐患；而美国认为荷尔蒙牛肉是安全的，影响健康缺乏科学根据。1987年，美国申诉到GATT争端解决机制，但是欧盟阻止专家组的成立，GATT没有能够解决两国的争端。GATT解决此案失败后，美国曾经要求通过“301条款”进行单边制裁，但是国会要求推迟单边报复的时间，欧盟也要求推迟对美国牛肉进口的禁止，双边为解决争端曾进行多次非正式的谈判，谈判最终都没有取得进展。1989年，欧盟禁止进口美国荷尔蒙牛肉，随后美国采取了单边报复措施，对欧盟的进口商品征收了高达100%的惩罚性关税，欧盟指责美国没有在GATT授权下进行报复，违反了GATT的规定，要求GATT对这一单边行动进行裁决，但与上次不同，这次却是美国阻止了诉讼。在美国单边制裁措施下，欧盟扬言要进行反报复。总之，在1989—1996年，两国持续不断就牛肉贸易发生争端，欧盟没有对美国的单边措施进行反制裁，美国的制裁没有改变欧盟的禁令。荷尔蒙牛肉争端不断推动“乌拉圭回合”就SPS的谈判，最终“乌拉圭回合”在SPS谈判中达成了协议。1996年，美国正式以SPS案件申诉到WTO要求裁决，美国认为荷尔蒙牛肉和国际贸易协议规定不符，而欧盟认为禁止是根据科学和预防原则，最后欧盟败诉，欧盟指出美国受到国内利益集团的政治影响。欧盟继续向WTO上诉机构进行上诉，上诉机构在关键部分仍然坚持专家组的裁决，认为欧盟违反了SPS协议的规定，WTO采纳了上诉机构的报告。欧盟在败诉后要求给予足够的执行时间，但是WTO拒绝了欧盟的请求，要求在规定的时间内执行WTO的裁决，但欧盟没有执行，美国申请WTO上诉机构要求对欧盟进行报复，在WTO的授权下，美国对欧盟实行报复性的惩罚关税。在美国实施关税惩罚后，欧盟逐渐解除了对美国荷尔蒙牛肉进口的限制，并且再次通过WTO同美国进行磋商，要求美国放弃报复性关税措施，最终经过双方反复谈判，美国也取消了关税惩罚，这场拉锯式的贸易争端总算画上了圆满的句号。

在争端解决过程中，无论美国还是欧盟，利益集团的影响都是非常显著的。在WTO执行阶段，美国牛肉行业利益集团要求政府对欧盟遵守WTO的裁决施加压力，并提出进行循环报复^[15]的要求。而且美国香蕉行业和牛肉行业利益集团联合起来，一起对美国政府和国会进行游说活动，要求政府同意循环报复。2000年5月，美国牛肉和香蕉利益集团取得了胜利，国会最终通过了循环报复的议案。欧盟之所以禁止美国荷尔蒙牛肉，主要也是受到农业和消费者利益集团的影响，在政策制定中考虑了这些利益集团的需要。在GATT时期，由于争端解决机制约束的软化，美国的申诉没有被通过后，便根据“301条款”采取了单边制裁行动。WTO成立以后，美国减少了对单边行动的使用，通过WTO争端解决机制获得了成功。这有力地启示了：在WTO争端解决机制不力的情况下，美国会更多地使用单边行动；而在WTO争端解决机制作用加强的情况下，则申诉的案件趋于增多。在WTO时期，美国在争端解决机制上有了更多的选择，在单边行动不能达到预期目的，特别是对于实力雄厚的目标国单边行动难有作为，以及单边行动受到限制时^[16]，会更多地选择WTO争端解决机制。美国凭借其超强的经济实力和技术优势，使用WTO争端解决机制有更多的优势。

2.美欧香蕉贸易案

美国和欧盟有关香蕉贸易争端开始于1993年，由于欧盟采取新的香蕉进口制度，又称“404规制”（Regulation 404），对前殖民地的香蕉进口采取优惠政策，保持其在世界市场的竞争力，而对来自一些拉丁美洲国家的“美元香蕉”^[17]进口进行歧视。这起争端涉及复杂的政治经济因素。

1993年拉丁美洲的一些国家开始将欧盟这一歧视性政策规定起诉到GATT，但是两次专家组行动都被欧盟阻止，GATT争端解决机制是一种外交工具，而不是法律程序。美国虽然不出口香蕉，但由于跨国公司的利益所在，在这期间那些拥有相关利益的美国跨国公司进行了大量的政治捐献和游说活动，要求对欧盟实行“301调查”。1994年美国开始进行了“301调查”，并于1995年在“404规制”生效时，分别对哥斯达黎加和哥伦比亚进行“301调查”。在“301条款”调查期间，美国和欧盟进行了几轮双边谈判，但是谈判没有取得任何进展。在“301调查”的最后期限，美国面临着依据“301调查”实施制裁或诉诸WTO争端解决机制的选择。实际上，在依据“301调查”实施制裁的历史上，从1974—1994年的91起案件中，只有15起实施了单边制裁措施。由于依据“301调查”实施的制裁可能遭受更多的报复，以及欧盟实力强大，所以美国决定将此争端申诉至WTO争端解决机构，WTO支持了美国的诉讼请求。在欧盟继续上诉后，上诉机构作出了更有利于美国的裁决。在裁决后的执行阶段，双方仍然争端不断，美国认为欧盟政策改变不大，并要求WTO专家组调查计划执行情况，但遭到欧盟反对；对此，美国则要求进行报复。在香蕉案中，美国又一次在WTO争端解决机制中赢得了胜利。1999年，WTO争端解决机构成立专家组对欧盟的香蕉进口制度是否遵守了WTO裁决进行复议，最终裁定欧盟香蕉进口制度没有执行WTO的裁决，并授权美国进行报复。当美国开始报复时，欧盟又表示希望遵守WTO的裁决，而且欧盟认为美国的报复行为不符合WTO的规定。这起香蕉争端案，显示了WTO争端解决机制的不足之处。欧盟认为，在欧盟没有按照WTO裁决执行时，在需要WTO重新进行裁决之前，美国无权直接进行报复；但最终，美国在WTO授权下进行了报复。(www.xing528.com)

在欧美香蕉战中，美国的利益集团产生了很大的影响。由于欧盟和四个拉丁美洲国家签订了香蕉进口的框架协议，这对于美国跨国公司的利益造成巨大的损害。美国两大跨国公司契基塔（Chiquita）和都乐（Dole）香蕉公司要求美国贸易代表对此案进行调查，但开始没有取得成功。Chiquita一直是民主党和共和党重要的政治献金提供者之一。其中，在1993—1994年选举周期的政治捐款数量最大，并不断对美国贸易代表（USTR）游说和提出建议，这些努力最终得到回报。原先没有意向的USTR，于1994年10月决定对欧盟香蕉进口制度发起“301调查”，这次争端涉及的就业人数非常少，USTR对此进行“301调查”被视为是不可理解的。Chiquita的政治献金和游说使得USTR发起了“301调查”，有人戏称这不是任何国家的政府，而是Chiquita的政府。所以，美国的单边行动在很大程度上，受到利益集团力量的驱使。

从以上分析中不难看出，美国的单边行动主要是利益集团的力量推动使然，在单边行动和WTO争端解决机制的权衡中，经济利益也成为重要的参考因素，在面临实力不俗的目标国时，单边制裁会大打折扣；如遭遇对手采取反制措施时，美国也会遭受严重损失。所以，在单边行动受阻时，美国更多地使用了WTO争端解决机制，其中利益集团的推动是美国更多地运用WTO争端解决机制的重要原因。对于中国来说，企业、行业协会等利益团体影响的边际化，是中国诉诸WTO争端解决机制的案件不多的重要的因素之一。

3.美欧转基因食品争端

在转基因食品得到认可的美国，其大量转基因玉米和大豆出口到欧盟，但在欧盟转基因食品却受到抵制。欧盟于1998年事实上终止了承认新的转基因食品，对美国的出口形成壁垒。美国认为欧盟禁止转基因食品缺乏科学依据，并最终申诉到WTO。

随着美国-欧盟转基因食品争端的升温，美国和欧盟举行了高层会谈，转基因食品在欧盟受到消费者的普遍抵制。虽然谈判进行了很长时间，但是进展不大，美国准备诉诸WTO争端解决机制。就美国方面而言，申诉到WTO也有其顾虑，这将导致谈判进程的完全中断；另外，WTO要经过很长的时间，且即便在诉讼中获胜可能对美国利益的意义也不是太大。因此，美国和欧盟仍然不断地就此进行着双边谈判，并于2000年，美欧举行了生物技术高级会议。出于对转基因食品的担心，双方在国际食品标准机构下举行了会谈，并在联合国生物安全的多边会议上，双方就主要方面达成了协议。与此同时，通过WTO解决转基因的争端也在不断地进行。1999年，通过双边谈判解决争端的努力最终在西雅图部长级会议上失败。由于欧盟对于转基因食品的禁止，一些公司损失巨大，美国各相关企业和利益集团对美国政府进行游说和施加压力，包括参议院内，都希望政府不要再忍耐，应该申诉到WTO加以解决。美国顾虑重重，在两国贸易摩擦不断增长的时期，申诉有可能会进一步加剧双方的紧张关系，但是最终权衡的结果还是选择了WTO。争端申诉到WTO后，美欧之间的谈判没有成功。2003年，美国请求成立专家组，其主要观点是，欧盟不应过分拖延对生物技术的批准，且拒绝批准生物技术备忘录是缺乏科学依据的，而欧盟却不承认所谓备忘录的存在。WTO在审理此案时陷入了困难的境地，原先预定在2005年3月公布的专家组报告一直拖延到该年的12月。然而，在“多哈回合”香港部长级会议以后，WTO认为专家组需要更长的时间，专家组报告公布的日期再次被调整至2006年3月。转基因食品案是WTO历史上专家组调查持续的时间最长的案例，最终WTO专家组秘密发布了初步决定，支持美国的主要观点，但同时认为没有发现欧盟违反整个SPS协议，这一报告遭到各方的质疑。这次转基因案件折射出美欧两国不同利益集团的影响：在美国，生产者和生物技术公司更有实力，所以美国更偏重于新技术的推广和使用；而在欧盟消费者和环境保护协会发挥着更大的作用，所以对于生物技术食品更加慎重。两国对生物技术有着不同的原则：美国以科学为原则；而欧盟提倡预防原则。

这一争端经历了多种场合和漫长的时间，经过了多次的双边谈判但均以失败告终，多边谈判的努力亦化为乌有，WTO裁决也经过最漫长的专家组阶段。对于难度很大的争端往往要经过多种机制去解决，包括双边磋商、WTO争端解决机制和多边谈判等。对于中国来说，能够广泛利用多种争端解决机制，对于解决高度复杂和困难的争端是非常重要的，但也是中国在争端解决机制选择上更趋成熟的象征。