美日贸易争端的解决机制选择案例分析

美国和日本是互为重要的贸易伙伴，但两国间正常的贸易关系不断受到摩擦与争端的困扰，并引起广泛的关注。在过去的几十年里，美日间的贸易争端从半导体、汽车到农产品不一而足。在美日贸易争端中，美国经常使用“301条款”进行单边威胁，既有取得成功的案例，也有失败的经历。在单边行动失效后，美国或日本进一步选择了WTO争端解决机制，不同案例在争端机制选择上存在着路径上的差异，甚至同一案件在不同时期的争端解决机制选择也有不同。从这些案件中，揭示了其中内在的政治、经济因素对争端解决机制的影响，特别是利益集团在争端解决机制选择中的重要作用，对于中国争端解决机制的选择具有重要的启示作用。

在美日的半导体争端中，美国利用“301条款”实施单边措施，迫使日本作出了退步，单边威胁取得了成功。1995年美日汽车争端，美国依据“301条款”实施单边制裁不再有效，日本甚至选择了WTO机制。在美日胶卷贸易争端中，美国先采用“301条款”，然后又申诉到WTO争端解决机制。

1.美日半导体贸易争端

美日半导体贸易争端源自20世纪80年代，由于日本半导体行业的迅猛发展，对美国半导体行业形成强烈的冲击。在20世纪80年代中期，日本半导体行业无论从产量还是质量上都已全面胜出美国，日本半导体行业取代了美国全球领先的位置，美国半导体行业的竞争优势受到严重挑战。在这个过程中，美国逐渐注意到日本半导体在美国的倾销行为和日本市场对美国半导体出口的阻碍。美日关于半导体争端的双边磋商最早开始于20世纪80年代初期，并且达成了双边协议。1983年，双方关于日本进口市场壁垒问题进行了第二轮双边磋商，但美国半导体下滑的局面并没有得到根本性改观，甚至在1983—1985年出现了进一步的恶化。半导体厂商认为半导体双边协议没有力度，对行业救助无效普遍感到不满，要求政府采取更严厉的制裁措施以改变日本的行为，并解决美日之间的贸易逆差问题。1985年，美国半导体行业协会（SIA）就日本不公平竞争申请“301调查”，紧接着美国政府接受了这一申请。美国国内的主要利益集团强烈要求对日本进行单边贸易制裁，特别是受到直接影响的半导体行业，积极对政府和其他相关利益团体进行游说，要求一致同意对日本进行制裁，美国的其他出口行业和进口行业都支持对日本采取强硬措施。美国国内强大的利益集团一致同意制裁，这对日本造成很大的压力。同时，日本国内的主要利益集团，对于美国制裁的威胁表示出愿意做出让步，且日本相关利益集团的立场不一致，力量相互抵消，造成日本对于美国的强硬要求无法进行有效抵制，最终只能做出让步，并和美国达成了半导体的双边协议，美国的单边威胁取得了成功。

在这次争端中，美国的利益集团起到了非常重要作用。这次美国国内相关利益集团的联合行动，不仅包括出口部门中具有直接利害关系的半导体行业，如半导体、超级计算机、卫星等出口行业，而且还有进口部门的如电子、汽车等行业。在这个过程中，半导体行业利益集团对政府进行了广泛、连续的游说活动，发挥了巨大的政治影响力。在半导体行业中，半导体行业协会（SIA）起到了主要的领导作用。为了应对日本半导体行业引起的激烈竞争，于1977年SIA成立。到20世纪80年代中期，SIA已经发展成为包括57家半导体制造商的主要行业协会，其中包括三大巨头厂商AT＆T（美国电话电报公司）、IBM（国际商业机器公司）和Digital Equipment（数字设备公司）。由于双边磋商没能解决美国半导体行业的困境，SIA准备正式申请运用美国贸易法迫使日本改变现有政策。1985年6月，SIA向美国政府正式申请“301调查”，并提供了日本市场壁垒的充分证据。SIA指出，日本政府应该对倾销和市场进入障碍负直接责任，因为其造成了歧视外国产品的市场结构，进一步要求美国贸易代表强制日本政府增加购买美国半导体产品，严格执行美国反倾销法律，以及调查日本公司的反托拉斯行为。如果日本政府做不到这些，就要求进行单边制裁。SIA申请“301调查”后，其他公司纷纷响应，要求对日本进行反倾销调查等。行业利益集团的巨大压力增加了里根政府采取立即行动的紧迫性。1985年11月，美国国际贸易委员会作出初步调查结果：日本公司损害了美国行业利益。与此同时，SIA游说行政部门支持其申请，并对美国国会山议员进行各种游说活动，要求对日本采取果断的行动。除了对政府（国会）施加影响，SIA还努力解决了其他利益集团可能出现的阻力，通过强调共同目标和利益协调彼此的立场。开始时，IBM不是特别支持SIA的行动，但是在其劝说下最终接受了SIA的立场。其他行业的商业团体（如电子、汽车等行业）也表示支持SIA的行动，坚决要求对日本采取强硬的措施。其中，AEA（美国电子协会）对华盛顿进行了声势浩大的游说活动，要求撬开日本市场壁垒。AEA作为半导体的最终使用者，单边制裁不利于其自身利益，但在SIA的劝说下，最终还是同意支持SIA申请“301调查”。即使利益影响不大的汽车行业，也没有阻碍半导体行业的行动。SIA联合其他行业利益集团的一致行动，给里根政府造成的压力可谓是空前的。这次争端甚至得到部分政府官员的支持，这是以往争端所没有的。此外，鉴于半导体行业对于美国经济和军事上的重要性，以及美国经济逐渐衰退，美日之间存在的巨大贸易逆差等因素，与来自国会对里根政府的压力相叠加，使美国政府对此给予了高度的重视。在美国国会和行业利益集团的强大压力下，美国政府迫使日本作出更多的让步。1986年7月，两国政府达成了第三个半导体协议，日本在市场准入方面做出了重要的让步，同意美国企业进入日本的高科技行业，美国赢得了成功。相反，日本各利益集团之间矛盾重重，利益集团没有发挥应有的作用。在这一争端中，日本的相关利益集团主要是半导体行业和通产省（MITI）。首先，半导体行业内的意见就不统一，有的企业表示即便接受制裁也不能让步，而出口企业则希望作出让步；日本通产省和半导体出口企业立场一致，都希望与美重新签订有关协议，而不愿接受单边报复。由于美国国内利益集团的强大压力，日本政府清楚地认识到不作出让步，将会遭受制裁的风险，最后被迫签订了新的协议。在第三个半导体协议签订两年后，美国半导体企业抱怨日本仍然在违反协议的相关规定，在行业协会和国会的压力下，美国政府对日本采取了单边报复措施，最终日本再次让步。

本案的重要启示是，半导体行业是美国重要的高科技行业，对于美国具有重要的经济和政治意义；此外，美国经济处于衰退之中，美日之间又存在着巨大的贸易逆差等，这些经济因素也起到了一定的作用。但是，与利益集团活动有关的政治因素作用更大。由于利益集团高度一致的立场，大大提高了美国政府在单边行动下的让步成本。与美国相反，日本国内利益集团的立场相互冲突，则大大减轻了政府在双边磋商中的让步压力。该案例充分展现了利益集团在有关政策的政府过程中的重要性，对政府在贸易争端解决机制选择中所具有的关键作用。具体参见表5.17。

表5.17　美日半导体争端中美国主要利益集团态度

资料来源：Zeng（2004）。(https://www.xing528.com)

2.美日1995年汽车贸易争端

由于日本市场对于美国汽车和汽车零部件进口的壁垒，双方于1993年就争端进行磋商，两年间断断续续的双边磋商没能解决问题，1995年两国的汽车争端谈判陷入僵局。在1995年两国的汽车争端中，美国一开始和日本进行双边磋商，美国要求日本进一步放开国内汽车市场，逐渐实现贸易自由化，达到美国提出的进口美国汽车所需达到的数量目标。在美国没有进行单边威胁的谈判中，日本没有做出让步。日本认为，不像在半导体等中间产品行业市场那样，政府能够对市场进行直接干预，在汽车行业市场领域政府很难约束消费者购买怎样的汽车；同时，也不同意美国对出口到日本汽车的计算方法（低估了美国汽车在日本的出口份额），认为美国应该从自身去找原因。在双方谈判未果的情况下，美国利用“301条款”和“超级301条款”对日本进行单边威胁，美国宣布在最后期限内如果双方仍无法达成协议，美国将对日本进行经济制裁。在美国的单边威胁下，日本把案件诉讼至新诞生的WTO。最后，双方在WTO争端解决机制下通过谈判解决了争端，双方都宣布了各自的胜利，但美国并没有得到日本官方所承诺的进口数量目标。

对于贸易争端，Putnam（1988）曾经指出，外国要联合日本国内的利益集团施加压力才会有效。在日本官僚机构里，外务省经常支持美国的行动，但在1995年的汽车贸易争端中，外务省和通商产业省站在了一起，拒绝了美国的进口目标要求。美国常常利用日本不同行业之间的矛盾（例如农业和工业之间）获得支持，但是在汽车贸易争端中，支持美国的农业利益集团的压力被抵消（为了结束“乌拉圭回合”，日本不再对农业保护进行妥协）。美国希望得到日本汽车行业的支持也成为泡影，因为该行业本身就反对对进口美国汽车数量设定目标。本田公司认为，向美国屈服会鼓励美国在未来对日本进行不断地施压。另外，日本市场的不景气，也是对美国增加进口数量要求加以拒绝的重要经济因素。由于日本汽车行业对美国立场坚定，日本政府毫无疑问支持汽车行业，因为该行业是日本政府政治资金的重要来源，1994年来自汽车行业的政治捐款保持在很高水平。此外，丰田公司主席也是日本商业协会主席，这进一步提升了该行业的政治影响力。

在日美1995年汽车贸易争端中，日本没有像以往那样对美国的单边措施作出让步，主要是出于两个方面的考量，即国内利益集团的作用和汽车行业对日本所具有的重要的经济利益。值得强调的是，一方面日本汽车行业的国内利益集团非常强大，且一致反对向美国让步。与此同时，该行业的态度也没有受到其他利益集团的阻碍。另一方面，在很大程度上，美国向日本政府实施单边威胁主要是迫于利益集团的压力，而单边措施的威胁要奏效，必须得到日本国内利益集团的支持，所以目标国国内政治因素对单边措施的作用效果也具有很大的影响。虽然日本在WTO解决争端的案件中一直处于不利的地位，但这次把汽车争端申诉到WTO，主要是为了赢得舆论和国际社会的广泛支持，希望新诞生的WTO能够扭转GATT下争端解决机制所存在的约束力软化的问题，希望对像美国这样的强国所惯用的单边行动形成严格的约束。

3.美日柯达-富士胶卷贸易争端

美国柯达和日本富士分别是全球两大胶卷行业的巨头，随着富士胶卷的发展，不断对柯达胶卷的全球垄断地位形成挑战，特别是在日本市场，柯达胶卷处于不利的竞争地位，随着双方在全球竞争的不断加剧，争端逐渐浮出水面。1995年，柯达公司向美国政府申请使用“301条款”的单边措施，柯达公司指责富士和日本政府联合起来，利用不公平竞争，制造市场壁垒和进口限制，对柯达胶卷在日本市场的销售造成壁垒。

柯达和富士胶卷在争端解决机制的选择中体现了双方利益的不断博弈过程。柯达公司申请使用“301条款”，要求进行“301调查”，并且希望美国国际贸易代表委员会要求日本政府和日本公平贸易委员会强制富士胶卷公司改变不合理的行为，但没有要求单边制裁的意愿。当时，美国国内政治有通过多边协议保护美国企业的利益的倾向。对此，一方面，日本富士胶卷公司准备了详细的材料，以抵制美国政府可能使用国内贸易立法给自己造成的冲击；另一方面，过去美国一直以“301调查”相威胁，胁迫日本进行双边谈判，日本政府对此也非常不满，并明确表示拒绝与美国在单边威胁下进行双边谈判。当时日美外交关系趋于紧张，需要这一争端得到妥善解决。然而，日本政府对于美国的单边行动却给予了坚决的抵制；并一再表示，随着多边体制的发展，特别是WTO争端解决机制的成立，单边措施威胁下的双边谈判已成为过去，日本更多地希望通过WTO来解决争端。鉴于此，美国启动了“301调查”，经过了近一年的双方多次谈判都以失败告终。这时，美国需要对这起案件有一个妥善的最终处理方法，即进行单边制裁还是诉诸WTO争端解决机制。柯达-富士胶卷争端又被称为世纪贸易争端，对美国有着重大的意义。因为，这起争端具有高度的政治敏感性，涉及WTO是否有权干涉主权国家的国内立法。美国权衡单边行动和WTO机制的利弊得失后，认为这次争端只是日本行业反竞争行为的集中写照，影响到日本多个行业，是日本国内结构性的壁垒问题；如果通过WTO诉讼取得胜利，那么美国在使用“301条款”单边威胁下与日本经过长期、艰苦的谈判达成的23个行业协议就可以一次性得到解决，可以避免大量有关不公平竞争的申请，且在WTO中自己有胜诉的把握。与此同时，柯达公司花费了大量的财力游说申请“301调查”，希望政府能够有所行动。另一方面，美国政府对单边制裁可能产生的效果也进行了评价，认为单边制裁对日本富士胶卷的威胁不大，因为它在美国有很多生产厂商；如果对其他行业进行制裁，将会加剧贸易争端；并且这两种单边制裁都会对美国自己造成损害。通过分析和比对，美国政府最终决定将这一贸易争端起诉到WTO。1996年6月，美国正式向WTO申请启动争端解决程序，双方在WTO谈判阶段没有取得任何进展；1996年10月，WTO争端解决机构同意成立专家组（专家组成立花费三个月时间），由于案件的高度复杂性，专家组经过很长时间（超过6个月）的调查才做出最终报告。1998年4月，争端解决机构采纳了专家组的最终报告，裁决美国败诉。对此，美国虽然难以接受，但最终没有选择申诉。美国败诉后，柯达公司要求继续利用“301条款”对日本进行单边制裁，但由于中国经济的崛起，美国对日本的政治需要不断上升，最终这一要求没有被接受，美国没有进行单边制裁。这次争端的解决也意味着柯达-富士持续了二十多年的有关市场开放的激烈争端暂告一段落。

这一案例给我们以如下启示：（1）当事人的态度对案件的合理解决有着重要影响。本案中，柯达公司态度尖锐，强烈希望美国政府实施单边制裁措施，并要求美国贸易代表（USTR）敦促日本政府改变其国内企业行为。日本富士公司反应强烈，积极准备材料以向美国政府抗辩。比较这两个当事人的行为，我们可以发现：柯达对其国内立法过于依赖，而忽视了业已严格化的多边争端解决机制对单边行为的约束；而富士公司则立足于案件能够得到合理解决的自身需要，通过自我努力做好了抗辩和应诉的积极准备。我们相信，富士公司的积极应对是其最终赢得诉讼的重要基础因素。（2）柯达-富士胶卷争端案件也反映了美国对争端解决机制选择的转变。从20世纪80—90年代急剧增长的“301调查”，到21世纪美国对WTO争端解决机制利用频率的增加^[14]，说明美国在争端解决机制的选择上开始正视多边贸易规则的作用。对美国而言，在缺乏非关税壁垒规则的情况下，选择WTO是一种有效解决争端的方法。另外，国内立法对使用“301条款”的标准要求过低，申诉到WTO也有利于减轻自己可能面对的政治压力。对于日本而言，为避免美国习惯于利用单边措施撬开其国内市场（从过去的大米到半导体争端等）大门的不利影响，日本也愿意通过WTO争端解决机制来制衡美国的压力。过去美国在牛肉、大米等争端中通过单边威胁都取得了成功。一方面在于，这些争端涉及的法律，很多是没有被纳入多边争端解决机制中来的；另一方面，是由于日本对于美国的战略性依赖。（3）政治因素对争端解决机制的选择有着决定性的作用。美国在诉讼失败后并没有应柯达公司的要求对日继续实施单边制裁，就是考虑到抑制中国，满足其对日在政治和外交上的需要。

总之，贸易摩擦与争端解决机制的选择受企业、相关利益团体、经济利益、政治与外交以及争端解决的未来影响等众多因素的制约，它们共同决定了当事双方在争端解决机制选择中的博弈结果。