创新林业管理体制，优化碳汇交易

习近平总书记多次指出，山水林田湖是一个生命共同体，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。^[3]环境事业的管理，特别是林业和林业碳汇交易的运行是一个系统工程，涉及多个政府部门，需要协调处理好相互之间的职能和利益分配，理顺自然保护区管护机构的权力配置关系。经过长期的实践，我国林业和林业碳汇交易实践与政策目标仍有一定的差距，管理体制机制创新对林业发展的动力不够，行政管理体制机制仍然存在许多不足之处。这些问题主要表现在：

第一，“双重领导”的体制有待进一步完善。在我国，地方环保部门受上级环保部门和地方政府的“双重领导”，而在纵向和横向关系中，横向关系明显强于纵向关系。地方环保部门由地方政府直接管理，财政和人员编制等管理工作都由地方政府负责，而上级环保部门的地位并没有得到凸显。所以，在实际工作中，地方环保部门往往向地方政府妥协，相应的职能受到严重限制。

第二，管理权责有待进一步明确。管理体制不顺，往往导致争权夺利、政出多头、推诿扯皮，形成管理权责的错位、越位、缺位。林业和林业碳汇交易的开展经常存在职能交叉的问题，涉及多个政府部门，这些部门之间执法地位是平等的，各部门都有自己的利益追求，如果管理机构职能设置不科学，运行规则没有理顺，职责界定不明确，就会导致职能重复和交叉，不能够形成合力，导致行政成本加大、工作效率低下。例如，林业的开展涉及林业、环保、农业、建设、土地等部门，各部门在各自领域对相关的工作实施管理和监督。林业碳汇交易的开展需要发改委、工信委、国资委、林草局、财政厅等共同管理，工作主要内容包括林业碳汇项目政策的制定和执行，林业碳汇项目的管理与指导，搜集、追踪国内外林业碳汇相关的信息动态，林业碳汇项目的交易等。林业碳汇交易的有序开展需要各部门明确职责界限，进行分工合作，形成一个良性互动、协调配合的工作机制，来保障林业碳汇交易的健康有序开展。

针对以上政府管理体制存在的问题，我们应该加强体制的改革与创新。做好以下几个方面：(www.xing528.com)

第一，处理好横向和纵向的领导关系。经过分析，我国环保部门和林业部门“条块”关系不对称，整体上地方政府控制较大，上级政府领导力量不足，相应的监督管理不到位。因此，在处理横向和纵向的领导关系过程中，应该削弱横向领导，增强纵向领导，尝试通过垂直管理改革和创新，逐渐削弱地方环保部门对地方政府的完全依赖，使环保部门相应职责能够得到发挥。

第二，明确部门权责，建立部门间协调合作机制。针对我国林业发展和林业碳汇交易过程中各部门职能交叉、重复和权责越位、缺位的问题，首先，应该从法律上明确界定各部门的权限和职责，更好地发挥林业部门在森林资源保护和监管中的作用，研究建立符合市场规律的现代林业管理体制和林业碳汇交易机制，最大限度释放林业发展和林业碳汇交易潜力。其次，应该充分协调各部门之间的关系，构建起部门间的协调合作机制。可以建立跨部门、高级别的具有权威性的协调管理机构，加强对各部门环境保护工作的组织和领导，例如可以在省一级尝试建立联席会议机制，联席会议代表省政府对林业发展和林业碳汇交易进行统一领导、统一协调，充分发挥组织协调作用，促进各部门在相关领域的合作。最后，充分发挥政府的作用，通过建立合理市场机制，充分发挥市场的积极性。在林业碳汇交易中建议成立碳交易市场顶层工作小组，由相关政府部门、学术界、交易机构、第三方机构以及碳交易市场的相关企业代表组成，形成联合工作机制，使林业碳汇从项目申请备案，到交易完成的全部过程，各部门和林业碳汇交易主体都能够密切配合，做好相关服务，保证碳汇需求者和供给者的利益。