云南省林业发展：问题、挑战与展望

整体上讲，云南林业通过长期建设和发展，相比过去已经取得了较大成绩。但由于发展体制和运行机制的建设并不十分健全，与其他林业先进省份仍有较大差距，发展速度也较为缓慢，微观上仍存有许多问题和挑战。

第一，林业资源保护与利用的矛盾逐渐凸显。云南省处于经济社会快速发展时期，工业化、城镇化正在快速推进，林地资源刚性需求急剧上升，而在发展过程中必须协调处理好“稳增长”和“保生态”两个原则，所以林业资源的保护压力也越来越大。云南省林地面积活立木蓄积量、森林蓄积量均位列全国前列，但是人均森林面积比起世界平均水平还有一定的差距，单位面积森林蓄积量与国内其他省份也有悬殊。因此，云南省森林资源整体丰富，但是质量并不高。根据规划，到2020年，云南省林地保有量37305万亩以上，占用征收林地总额确保控制在103.65万亩以内，而各类工程需占用征收林地面积约300万亩，保供压力巨大。^[2]特别是“十三五”期间国家下达云南省的年均林地定额为6314.6公顷，同比减少约10%，林地供需矛盾日益突出，在这样背景下，出现一系列非法侵占林地和非法采伐的现象。

第二，集体林权制度改革仍存在阻碍。为了响应全国集体林权改革，云南省于2006年就选取罗平、腾冲、景谷等县进行试点改革，目前全省主体改革已全部完成，配套制度建设和服务体系的建设也在不断完善之中，2017年11月，云南省印发了《关于完善集体林权制度的实施意见》，对全省集体林权制度改革工作作出进一步安排部署。随着集体林权制度改革的推进，林农的收入增加，自主性和积极性都得到了极大地提高，林业产值逐渐增长，进一步推动了林产业的发展。但是，目前云南省集体林权制度改革仍然存在林权流转不规范、合同不规范、林地使用权出让金使用与管理缺乏监督、供求信息落后、集体林地承包经营纠纷调处机制待健全等问题，甚至有少数干部侵犯林农利益，导致林权流转双方信息不对称、林权流转双方法律地位不平等、农民利益受损害，增加了社会的不稳定因素。这些问题在一定程度上暴露了林权管理还存在薄弱环节，集体林权制度改革配套政策还不完善，严重制约云南林业的快速发展。

第三，林业经济贡献率较低，林业产业不发达。云南林业资源丰富，林地面积位居全国前列。但是，由于云南的林业资源多分布在边远山区，受制于基础设施因素的影响，庞大林业资源背后所蕴含的价值并没有得到充分体现，林业资源回报率在全国长期处于较落后的水平，“大资源，小产业”的矛盾依然长期存在。直观的表现就是，云南省林业年产值仅占全省生产总值的2.5%，占全省农林牧渔业总产值不足10%，林业资源的低利用率，导致其资源优势并没有充分发挥出来。另外，云南省产业结构不合理，林业产业发展缓慢，林业产业的整体规模较小，技术创新驱动不足，林业产业仍以花卉、观赏苗木等初级低档产品为主，精深加工产品少，林业企业数目众多但规模较小、比较分散，缺乏龙头企业和品牌产品，林业产业生产效率和经营效益低下，林业产品与福建、浙江等省份相比知名度低，产品缺乏竞争力，同时云南森林旅游开发管理方面问题重重，生态文化产业较少。在这样的背景下，云南丰富的林业资源埋藏于深山老林中，林业资源优势并没有转化为经济优势，林业市场供给端存在许多问题，林业产业在扶贫攻坚方面贡献并不明显。(www.xing528.com)

第四，林业行政管理体制机制有待进一步完善。目前，云南省的林业实践与政策目标仍有一定的差距，管理体制机制创新对林业发展的动力不够，林业行政管理体制机制仍然存在许多不足之处。一是纵向层级政府部门权力配置存在缺陷。具体表现为：首先，中央和地方的权力配置不顺。例如，在自然保护区管理上，国家级自然保护区由所在地州（市）政府直接管理，人员编制等管理工作都由云南省相关部门负责，国家级自然保护区的地位并没有得到凸显。其次，基层政府的积极性受到一定限制。例如，县一级的管护局直接隶属于州级林业主管部门，而规格为处级，与县级政府平级。这样的设置，使得县级政府不具备对管护局的监管权限，往往导致两者沟通协调不畅，保护区建设发展与地方经济社会的规划发展难以同步。二是横向间政府部门运行规则没有理顺。具体表现为：林业部门与环保、农业、水利、国土部门之间经常存在职能交叉的问题，职责界定不明确，不能够形成合力，行政成本加大，导致工作效率低下，甚至决策相互冲突，导致部门之间产生摩擦。三是考核评价体系不完善。目前，云南省森林覆盖率、森林蓄积量等约束性指标尚未纳入干部政绩考评体系，部分领导干部绿色发展理念仍然不牢固、生态危机意识不强，在生态环境问题上对法规政策落实不力，甚至为了追求经济利益，不惜非法侵占林地和破坏林木资源。近年来，中央环保督察组督察发现云南省的生态环境损害责任追究案件不在少数，特别是2016年《焦点访谈》栏目对云南涉林工作连续进行了4次负面报道，给云南林业改革发展造成了严重负面影响。这些问题背后反映出来的是监管缺位，以及行政考核评价体系和目标责任的不完善。

第五，科技力量薄弱，人才队伍建设压力大。相对国内其他省份而言，云南林业整体创新驱动能力不足，表现在科研成果少、转化率低、吸引省外先进技术少。例如，从“十五”到“十二五”期间，云南的林业科技进步贡献率分别为21.2%、27.2%、29.6%，而同期全国的林业科技进步贡献率分别为34.51%、42.96%、34.85%，广东的林业科技进步贡献率分别为46.35%、44.13%和47.69%，云南省远远落后于国内发达省份。另外，云南省林业专业技术人才建设也面临诸多困境，具体表现为人才数量不足、高层次人才缺乏、教育培训缺失、人才服务机制不健全等方面。