云南省林业成效与新机遇：推进集体林权制度改革

推动林业发展是践行习近平生态文明思想的重要载体，是推进云南生态文明建设的现实需要，是云南争当生态文明建设排头兵、建设中国最美丽省份的重要途径。近年来，云南省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神，自觉践行“绿水青山就是金山银山”理念，加快推进全国生态文明建设排头兵、中国最美丽省份建设，认真落实全力打造世界一流“三张牌”的安排部署，全面推进“生态立省”战略，积极开展“森林云南”建设，绿色发展迈出坚实步伐，林业发展取得了一系列成效。

第一，林地面积和森林覆盖率稳步提升。基于得天独厚的地理优势和气候条件，云南省林地面积和森林覆盖率等指标长期位居中国前列。特别是近年来，随着生态文明建设的推进，政府高度重视林业的发展，云南加快实施了天然林保护、森林抚育、退耕还林还草、石漠化治理等一批重大林业生态建设工程，生态修复和林业建设成效显著，资源体量稳步增加。2020年云南省“回眸‘十三五’奋进彩云南”系列新闻发布会公布数据显示，云南省全力以赴推进生态修复，深入实施天然林保护、退耕还林还草、石漠化综合治理、防护林建设等重点生态工程，共落实中央和省级林草资金520.9亿元，是“十二五”时期的1.6倍。目前，云南省共完成营造林3700多万亩，义务植树5.3亿株，实施石漠化综合治理林业项目396万亩，共争取国家新一轮退耕还林还草任务1444万亩，位居全国第二。同时，启动了退化草原生态修复，天然草原综合植被盖度达87.9%。进一步加强湿地保护修复，湿地面积达921.69万亩。2019年云南省湿地保护率同比提高了6.43个百分点，达到52.96%；森林覆盖率同比增长2.1个百分点，达到62.4%，森林蓄积量同比增长0.5亿立方米，达到20.2亿立方米；草原综合植被盖度达到87.9%。

第二，林业产业发展明显。丰富的林业资源，是云南自身发展过程中独具特色的自身优势和潜力。通过林业产业，把林业优势转化为经济优势，是云南发展最为现实、快捷、有效的增量点。近年来，云南省围绕打造世界一流“三张牌”，以绿色引领产业发展，通过深化林业供给侧结构性改革，着力推进现代化林业产业体系构建，充分发挥林业和草原部门的职能作用，出台了《关于促进林草产业高质量发展的实施意见》，努力提升产业组织化水平，提高林草产业发展质量，不断满足人民日益增长的对优美生态环境和优质林草产品的需要，为全省脱贫攻坚和乡村振兴贡献林草力量，通过大力发展生态旅游，打造产业品牌，培育观赏苗木等绿色富民产业，发展坚果、林下经济、森林康养等，林业产业发展成效显著，生动演绎绿水青山成为金山银山。云南省林草产业快速发展，截至2019年底，云南省林业产业总产值从1950年的258万元增加到2309亿元，增长了8.9万倍，全省以核桃为主的木本油料种植面积已达5150万亩，其中核桃种植面积4300万亩，年产量120万吨，产值295亿元；澳洲坚果330万亩，年产量4.68万吨，产值14.36亿元，面积和产量均居全国之首。同时，云南特色产业基地不断扩大，新兴业态快速崛起，依托国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园等开展的森林旅游实现收入逐年增加、林业经营主体加速壮大，已经培育国家级林业龙头企业12户、省级龙头企业763户，成立林农专业合作社近5000家。据统计，2019年云南林下经营面积达6800万亩，经济林面积达6610万亩，生态旅游、森林康养产业产值突破150亿元，林业草原产业总产值达2309亿元，同比增长4%。

第三，集体林权制度改革持续深化。为了创新集体林业经营的体制机制，明晰林业产权，放活林业经营，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，我国实施了集体林权制度改革。云南省作为我国林业资源大省，积极响应号召进行集体林权制度改革，并取得了一定的成果。云南省完成集体林确权2.70亿亩，确权率98.9%，调处林权纠纷16.48万起，发放林权证579万本，发证率99.3%，全省广袤山区近840万户林农获得了林地承包经营权。集体林权制度改革持续深化，深刻改变了基层农村的生产关系，使云南广大林农通过林地承包经营权获得了更多财产权利，进一步激发了农村群众积极主动谋划发展林业产业的热情。

第四，国家公园建设发挥示范效应。在充分保护好生物多样性和自然资源的基础上，云南省积极探索与国际接轨且兼具云南特色的国家公园建设道路，按照“研究—试点—规划—标准—立法—推广”的步骤，先后建立了8个国家公园，逐渐形成了一套较为成熟的国家公园建设模式，成为全国国家公园建设的典范，也获得了国际社会的认同。1996年云南省就已经率先在全国开展了国家公园这一新型自然保护地模式的研究、探索和实践。2007年香格里拉普达措国家公园的揭牌，宣告了中国内地第一个国家公园的正式成立，启动了国家公园建设试点工作，2016年云南在全国率先起草出台了《云南省国家公园管理条例》，成为了国内第一部国家公园管理体制地方立法。到2017年底，云南省已划建了13个国家公园，全省国家公园体系基本建立。2019年云南省进一步制定出台了《云南省贯彻落实建立国家公园体制总体方案的实施意见》，并编制完成了《普达措国家公园总体规划》，为普达措国家公园的建设管理提供了指导与支撑。目前，云南省国家公园建设体制基本成型，在全国国家公园建设工作中起到了带头示范效应，为全国国家公园建设作出了许多积极有益的探索，积累了可贵的实践经验。

第五，林业资源保护管理明显加强。云南已经启动林草生态保护红线评估工作。顺利完成森林和湿地资源年度监测、核查及数据更新，形成了新的林地“一张图”和湿地资源数据库。编制实施了《云南省森林覆盖率提升方案》，严格林地审批管理，全面停止天然林商业性采伐，出台了《云南省公益林管理办法》，开展了省级公益林区划落界工作，森林有效管护面积达到2.53亿亩。加大湿地保护力度，湿地保护率提高了6.43个百分点，达到52.96%。完成第二次重点保护野生动植物资源调查工作，编制实施了亚洲象保护工程5年行动计划和12年长期规划、《云南省绿孔雀保护实施方案》，开展了滇东南、滇西极小种群野生植物就地和近地保护基地建设，建立了滇金丝猴全境保护网络。野生动物肇事公众责任保险工作有序推进。2019年，云南省森林火灾次数和受害森林面积与近10年均值相比分别下降49.5%、38.3%。稳妥处置水富松林线虫病疫情，林业有害生物成灾率仅为0.46‰。在国务院组织开展的全国依法打击破坏野生动物资源违法犯罪专项行动中，云南森林公安战果辉煌，名列全国第一，侦办案件占全国总数的42.4%，其中林政案件占全国的63%。

第六，生态文化逐渐繁荣。生态改善与林业发展必须根植于民众的广泛参与，近年来，云南省通过开展生态文化普及工作，公民生态文明意识逐渐得到提高，生态道德文化逐渐得到弘扬，绿色低碳的生活方式也逐渐获得认可。一是政府引导公众合力开展国家森林城市、省级森林城市、森林县城、森林城镇、森林乡村的创建评选工作。截至2019年底，云南已成功创建昆明、普洱、临沧、楚雄、曲靖、景洪6个国家森林城市，提前完成《云南林业“十三五”规划》到2020年创建5个“国家森林城市”的目标任务，通过组织公众参与森林城市、森林乡村的创建和评选，生态意识逐渐得到普及。二是通过积极开展昆明海口林场、保山善洲林场、西双版纳国家级自然保护区等生态文明教育基地创建工作，为弘扬生态文化提供了良好的教育平台。目前云南已经创建省级生态文明教育基地7个，获批全国生态文化村6个。三是通过建设森林公园、湿地公园等大批主题丰富、形式多样的生态文化休闲场所，通过体悟自然来增强公民的生态意识。目前云南省出台了《云南省省级湿地公园建设管理办法》，并初步建立了湿地分级体系，已有3处国家湿地公园通过验收，并启动省级湿地公园建设，批建省级湿地公园1处。地质公园、石漠公园和世界自然遗产管理不断规范。

第七，林业生态扶贫成效显著。云南省土地面积94%为山区，68%的面积为林地，七成以上的农民居住在山区，地处祖国西南边陲的云南既承担着守护生态之美的重任，同时也是全国扶贫攻坚的重点和难点区域之一。面对云南脱贫攻坚的现实困境，在生态建设与群众脱贫致富之间找到结合点，林业生态脱贫成为云南脱贫攻坚的必然选择。云南省印发实施《云南省林业“十三五”扶贫规划》，编制《云南省生态扶贫实施方案（2018—2020年）》，探索建立生态扶贫长效机制，提出了一系列生态扶贫的具体途径，进一步推动脱贫攻坚与林业发展同时发展，为有效推进“三区三州”深度贫困地区的生态扶贫工作，云南省林业和草原局甚至专门制定了《怒江州林业生态脱贫攻坚区行动方案任务分工方案》《迪庆州脱贫攻坚重点任务林业责任分工》《昭通市脱贫攻坚任务林业责任分工》。“十三五”以来，云南累计投入88个贫困县林业资金292.2亿元，占全省林业总资金的77.36%。林草项目资金集中向贫困地区特别是深度贫困地区倾斜，2019年下达贫困地区林草资金95.14亿元，占全省林草资金的79.04%，其中深度贫困地区48.13亿元，占贫困地区林草资金的50.59%。支持易地扶贫搬迁使用林地242.4公顷、免除森林植被恢复费2323万元。新增生态护林员指标8.2万个，其中：国家支持云南4.1万个，省财政按1∶1配套4.1万个。全年全省实聘生态护林员8.8万名，生态护林员指标100%安排到贫困县（其中深度贫困县占78.1%），退耕还林95.4%、退牧还草100%、陡坡地生态治理65.75%的资金和任务安排到贫困县，省级森林生态效益补偿70.25%、林业涉农整合100%的资金安排到贫困县，增强了贫困及深度贫困地区的脱贫攻坚能力。通过大力实施生态修复工程，88个贫困县的森林覆盖率达61.05%，高于全省的平均水平，27个深度贫困县森林覆盖率达到58.91%，同时积极探索实施生态补偿扶贫、生态治理扶贫、生态产业扶贫、林业科技扶贫等方式，为全省脱贫攻坚打下了牢固的生态基础。(www.xing528.com)

第八，林业管理体制改革初见成效。云南省深入推进行政审批制度改革，精简行政审批程序，下放行政审批项目，通过探索和深化“放管服”改革，精简和优化林草业行政许可事项，林业职能体系运转效率得到提升。目前，云南积极推进集体林地“三权分置”，集体林权有序流转，推动出台国有林场管理、森林资源有偿使用管理等6项省级配套政策措施，完成了141个国有林场备案登记、资产清查核定、森林经营方案审查批复工作，国有林场改革主体任务全面完成。另外，云南省加快推进法治林业体系建设，结合林业发展实际，相继出台了《关于努力成为生态文明建设排头兵的实施意见》《云南省自然保护区管理机构管理办法》《云南省国家公园管理条例》《云南省森林防火条例》《云南省湿地保护条例》等制度法规，进一步夯实了林业发展的法治基础。同时，通过林业基础设施建设、信息化建设、林业科技能力建设等方式，云南林业发展整体得到提升。特别是2018年，中国林业大数据中心和中国林权交易（收储）中心成功落户云南，这标志中国林业发展和管理步入“云”时代，打开了林业信息化建设和数字经济发展新局面。目前云南已经启动《中国林业“双中心”建设规划》编制工作，建立了云南林草卫星影像云平台，实现资源卫星系列、天绘卫星系列、高分卫星专项等9颗国产高分辨率卫星影像数据连续稳定接收处理。全面推进森林资源一张图系统、森林草原防火视频监控体系、亚洲象监测预警体系、生物多样性体系等项目建设，全省林地资源管理“一张图”系统已上线运行，数字林业的建设进一步促进了林业的现代化管理。

近年来，云南省林业改革顺利推进，林业发展成效显著，林业公共服务能力明显增强，资源管理不断强化，保障能力不断加强，特色林产业成为农民增收和区域经济发展的新亮点。在新的历史时期，云南省林业改革发展的形势、任务与以往相比发生了深刻变化，同时云南省林业发展也迎来了新机遇。

第一，习近平生态文明思想为林业发展提供了基本遵循。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，把绿色发展作为新发展理念的组成部分，采取一系列根本性、开创性、长远性重大举措，推动生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。习近平总书记深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题，提出了新时代推进生态文明建设的六项原则，要求加快构建生态文明“五大体系”，系统地形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想深刻阐述了生态建设和林业工作的重要性，赋予了林业在建设生态文明、推动绿色发展和应对气候变化中新的历史使命，指出了林业改革发展的方向和路径，这就是推进林业现代化建设的根本指针和基本遵循。

第二，在建设生态文明和美丽中国的大背景下，林业发展形势将长期利好。党的十八大以来，党中央、国务院大力推进生态文明建设，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，相继出台了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等系列文件，快速推进生态文明制度顶层设计，提出实施主体功能区战略、划定并严守生态红线等一系列新要求，创新评价体系和考核办法，国家林业改革发展的政策和制度体系不断完善，“绿水青山就是金山银山”已经逐渐成为社会共识，绿色发展理念已经成为引领林业改革发展的主旋律。特别是2015年，习近平总书记到云南考察工作并作了重要讲话，对云南经济社会发展作出了“努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”的战略定位，赋予云南在生态文明建设中的重要地位和特殊使命。2015年云南省委、省人民政府出台了《关于加快推进生态文明建设排头兵的实施意见》，2016年进一步出台了《关于贯彻落实生态文明体制改革总体方案的实施意见》《云南省生态文明建设排头兵规划（2016—2020年）》，特别是2020年云南省十三届人大三次会议进一步审议通过了云南省第一部生态文明建设领域的地方性法规——《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》，《条例》通过立法方式回答了云南为什么创建生态文明建设排头兵、怎样创建生态文明建设排头兵的实践问题，系统规定了各级政府在推动云南省创建生态文明建设排头兵工作中的责任、义务。《条例》的出台也标志云南省创建生态文明建设排头兵工作进入了规范化、法治化轨道，对推动创建生态文明建设排头兵工作，加快构建生态文明领域治理体系和治理能力现代化新格局将起到建设性作用。云南省相继制定并实施了一系列责任规定、评价体系、考核办法、制度机制、法律法规，为云南林业发展带来了更为有利的政策支持和制度环境。

第三，“一带一路”倡议、“长江经济带”等国家战略为林业发展提供新平台。“一带一路”和“长江经济带”建设，都把林业生态建设作为一项重要内容。习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出：“要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展的优先选项，实施好长江防护林体系建设、退耕还林还草和湿地生态保护修复等工程。”^[1]云南省目前正积极主动融入“一带一路”及“长江经济带”的建设，突出云南在长江上游水功能治理的重要区位，通过退耕还林和石漠化治理，加大天然林保护和防护林建设等，构建绿色生态安全屏障，努力把云南建设成为丝路之上的绿色明珠和长江上游的绿色水塔。

第四，乡村振兴战略的实施有利于进一步促进云南省林业发展。党的十九大第一次提出“实施乡村振兴战略”，要求必须打好精准脱贫攻坚战，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，以实现乡村全面振兴。云南作为西部边疆民族欠发达地区，农业人口较多，旅游资源丰富，依托乡村振兴战略的实施，通过发展乡村旅游业，可以弥合乡土与城市的部分差距，既能促进农村基础设施发展和经济生活的改善也能满足游客的需要。近年来，随着森林旅游和国家公园建设的发展，云南吸引了各地游客的目光。云南省山区面积广大，林地占比较高，大部分农民居住在山区，云南发展最大的挑战在山，而最大的优势和潜力在林，啃下脱贫攻坚的硬骨头，必须找准生态建设和经济发展的结合点，林业发展就是重要的突破口，因此必须坚持生态优先和绿色发展，积极发展森林生态旅游、森林康养、林下经济等。当前发挥资源优势，大力开展林业产业，已经成为农民增收致富的主要渠道之一，通过发展特色产业脱贫，已经成为云南打赢脱贫攻坚战的一个重要法宝。如漾濞的核桃、会泽的软籽石榴、鲁甸的花椒、临沧的坚果、贡山的草果、玉龙的重楼、昭通的苹果等等已经逐渐成为助农增收具有地方特色的产业扶贫名片。截至2019年，全省88个贫困县建档立卡贫困户拥有经济林果面积510万亩，户均43亩，特色经济林成为贫困地区的“铁杆庄稼”“绿色银行”，这样在增加当地贫困户收入的同时进一步促进了生态的保护和林业的发展。