国内碳市场稳步发展，配额累计成交量超过3亿吨二氧化碳

中国始终把应对气候变化视作自身可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当，在行动上自觉遵守应对气候变化的承诺，是全球气候变化治理的参与者、建设者、引领者。1992年联合国环境与发展大会上，154个国家签署了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），我国于1992年11月经全国人大批准参加《联合国气候变化框架公约》，并于1993年1月5日将批准书交存联合国秘书长处，正式成为缔约方。中国于1998年5月签署了《京都议定书》，并于2002年8月核准了该议定书，通过CDM机制，开始为欧盟发达国家和地区，提供项目级的减排活动。目前中国已经制定并实施了《中国应对气候变化国家方案》《中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法》《中国绿色碳基金暂行管理办法》《应对气候变化林业行动计划》《“十二五”控制温室气体排放工作方案》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》《林业应对气候变化“十三五”行动要点》等一系列文件和方案，国内碳市场建设和林业碳汇发展取得了一定的政策支持。

具体来讲，我国碳市场实践是从7省（市）碳交易试点开始起步的。2011年年底，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市场”的要求。2011年10月，国家发改委为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放权交易市场的要求，发出《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，该《通知》同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。这些试点省市在《中国应对气候变化国家方案》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《碳排放权交易管理暂行办法》等框架下，通过地方人大或政府立法的形式，各自确定了本地区的碳排放总量目标、覆盖行业与标准、配额分配管理、报告核查、市场交易、激励处罚措施，进行了不同的尝试和探索。2014年，7个试点已经全部启动上线交易，根据国家发改委提供的统计数据，共纳入排放企业和单位1900多家，分配的碳排放配额总量合计约12亿吨。在几年的发展时间里，7省（市）碳交易试点粗具规模并显现减排成效，为全国性碳交易市场的建立提供了丰富的经验，奠定了坚实的基础。截至2019年6月30日，7省市试点碳市场配额交易运行平稳，配额现货累计成交量约为3.3亿吨二氧化碳，累计成交金额约71.1亿元人民币。

我国碳市场以配额市场为主，自愿减排市场为补充。在我国碳配额市场中，政府根据碳减排目标制定排放总量，并将配额视所需情况分配给重点排放单位（控排企业单位）指定时期内的碳排放额度（排放许可）。各参与实体因实际排放量与发放量差距产生盈余或不足，进而产生配额供需，再利用市场化手段对配额进行定价，实现交易流通。温室气体自愿减排量是配额的一种补充机制，它是依据国家发展和改革委员会发布施行的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（改革气候〔2012〕1668号）的规定，经其备案并在国家注册登记系统中登记，对于实际碳排放量高于配额的企业，可通过购买CCER抵消企业部分实际排放量，实现履约。这一做法始于《京都议定书》中设定的“清洁发展机制”，鼓励发展中经济体碳减排，并可以向发达经济体的碳市场出售获利。2015年中国核证自愿减排量才正式纳入交易履约体系，积极参与试点碳市场履约抵消。7个试点陆续公布了各自的《碳抵消管理办法》，由于各试点对项目的技术类型、项目来源地、减排量的产出时间、抵消上限都进行了不同规定，使得CCER入市交易的政策出现高低不一的门槛。近年来国家积极促进自愿减排市场交易机制改革，截至2019年8月，各试点碳市场累计使用约1800万吨二氧化碳的CCER用于配额履约抵消，约占备案签发CCER总量的22%。

建立全国统一的碳排放权交易市场不仅是我国利用市场机制来控制温室气体排放的一项重大举措，也是我国生态文明体制改革的一项重点任务。2015年9月，中国与美国联合发布了《中美元首气候变化联合声明》，《声明》明确提出我国计划于2017年启动覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业的全国碳排放交易体系。2015年6月30日，中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，文件中中国确定了2030年行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。2016年4月22日，中国较早地签署了《巴黎协定》，展现了全球气候治理大国的巨大决心与责任担当。在此背景下，我国建立全国统一碳市场建设的需求日益强烈。2017年，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，该方案的出台标志着中国全国碳市场的正式启动。该《方案》明确了全国碳市场建设的总体部署，指出要分三个阶段来建设全国碳市场：一是2014—2016年，前期准备阶段。二是2016—2019年，全国碳市场正式启动阶段。三是2019年以后，全国碳市场快速运转阶段。目前，国家发改委从多方面入手，通过完善全国碳市场的相关制度设计，积极研究国外碳市场的经验并吸取经验教训，开展碳市场相关的支撑系统建设，深入开展碳市场相关能力建设，持续推进碳排放权交易试点等多项举措，大力推动建设全国碳交易市场，并取得了良好的进展。2019年全国碳市场主要开展发电行业配额模拟交易，预计全国碳市场将在“十四五”期间扩大到石油加工业、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、冶炼和压延加工业、造纸和纸制品业、民航业等行业中年综合能耗达到1万吨标准煤的企业。据相关测算，2020年之后，全国碳市场的配额将达到33亿吨二氧化碳，覆盖中国二氧化碳排放总量的30%左右，从长期来看，碳交易规模有望超过欧盟排放交易体系，我国统一碳市场将成为全球最大的碳交易市场。当然在看到全国碳交易市场潜力的同时，我国碳市场存在的配套政策法规待健全、法律保障待提升、交易规则待完善、能力建设等基础工作待增强等问题也不容忽视。

森林是陆地生态系统中最大的碳库，有着重要的碳汇功能，在适应与减缓全球气候变化中具有十分重要和不可替代的作用。通过开展林业活动，加强森林管理和经营，增强森林生态系统的整体固碳能力逐渐成为国际社会的共识。随着林业在应对气候变化行动的作用和地位逐渐上升，我国林业应对气候变化工作也逐渐得到重视，通过大力推进植树造林、保护森林和改善生态环境，增加碳汇能力，已经成为中国政府应对全球气候变化的一项重要措施。在应对气候变化和林业发展进程中，我国林业碳汇实践也获得快速发展。目前，我国已经逐渐组建起林业碳汇专门管理机构，2003年为了加强对清洁发展机制下的造林、再造林碳汇项目的统一管理，国家林业局决定成立国家林业局碳汇管理办公室，该办公室在国家气候变化对策协调小组领导下，组织制定林业碳汇项目的国家规则、管理办法、技术标准和相关政策，负责全国林业碳汇项目的统计和分析、开展信息交流、组织人员培训等日常管理工作，指导和协调全国林业碳汇项目的实施工作；2007年国家林业局进一步组织成立了国家林业局应对气候变化和节能减排工作领导小组，办公室挂靠在国家林业局植树造林司下，以统筹部署林业应对气候变化和节能减排工作，研究解决林业应对气候变化和节能减排工作中的重大问题和林业碳汇发展的相关问题。此外，2007年11月，经国务院批准，国家发改委和财政部联合启动了中国清洁发展机制基金及其管理中心，进一步加强了对我国清洁发展机制下林业碳汇造林、再造林项目的管理。在林业碳汇技术标准体系建设上，国家林业和草原局组织开展了一系列的探索，取得了一系列成果。目前研制的方法学和标准主要涵盖三个方面。一是国家层面的计量监测体系，如《全国林业碳汇计量监测体系》《全国林业碳汇计量监测指南》；二是核证层面的审定核查指南：《林业碳汇项目审定和核证指南》；三是项目层面的碳汇营造林项目方法学，如《碳汇造林项目方法学》《竹林碳汇项目方法学》《森林经营碳汇项目方法学》《竹林经营碳汇项目方法学》。在此基础上，国家林业和草原局还编制了《碳汇造林技术规程》（行标）、《碳汇造林检查验收办法》等，为科学、规范地开展碳汇造林和林业碳管理奠定了基础。同时，在长期发展过程中我国设立了林业碳汇的专门交易平台。如2010年12月6日在浙江省杭州市正式挂牌成立了“华东林业产权交易所”；2009年11月7日在江西省南昌市挂牌成立了“南方林业产权交易所”；2009年11月23日在北京市挂牌成立了“中国林业产权交易所”，该交易平台是当时国家林业局联合北京市人民政府共建的全国性林权及森林资源交易的市场平台。发展林业碳汇不能仅仅依靠政府力量，为了扩宽林业碳汇融资渠道，进一步推动中国企业和公众积极参与造林增汇和自愿减排的林业应对气候变化活动，2007年7月，国家林业局、中国绿化基金会和中国石油天然气集团公司等共同发起成立了“中国绿色碳基金”。成立中国绿色碳基金，是中国林业碳汇发展进程中的重要一步，作为全国性的公募基金，它的设立，为企业、团体和个人自愿参加植树造林以及森林经营保护等活动，更好地应对气候变化搭建了一个平台。截至2016年6月，碳汇基金会已获社会各界捐资近6亿元，在全国20多个省（区）营造和管理碳汇林8万多公顷，组织实施了40多个大中型的“碳中和林”项目。

我国当前的林业碳汇交易都属于项目层面的核证减排量交易，项目类型主要有两类。一是基于《京都议定书》清洁发展机制下的林业碳汇项目，属于强制市场的碳汇类型；二是国家核证自愿减排量机制下的林业碳汇项目和其他自愿类项目，包括北京林业核证减排量项目（BCER）、福建林业核证减排量项目（FFCER）和林业自愿碳减排标准（VCS）项目等。国家发改委应对气候变化司主办的中国清洁发展机制网数据库统计显示，截至2016年8月23日，国家发改委共批准清洁发展机制项目5074个，其中造林和再造林项目仅5个，占0.1%，且碳汇交易量也不大。5个CDM造林和再造林项目分布于广西、四川和辽宁三省区，他们分别是：诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性造林再造林项目；中国广西西北部地区退化土地再造林项目；中国广西珠江流域治理再造林项目；中国四川西北部退化土地的造林再造林项目；中国辽宁康平防治荒漠化小规模造林项目。其中，中国广西珠江流域治理再造林项目于2006年11月获得了联合国清洁发展机制执行理事会的批准，是中国第一个，也是世界第一个获得注册的清洁发展机制再造林项目。这个项目通过以混交方式栽植马尾松、枫香、大叶栎、木荷、桉树等树种，由世界银行生物碳基金按一定的价格，购买项目所产生的60万吨二氧化碳。该项目的实施还有助于促进周边自然保护区野生动植物的保护，进一步控制项目区的水土流失，并将陆续为当地农民提供数万个临时就业机会，有5000个农户将从出售碳汇以及木质和非木质林产品中获得收益。

中国自愿减排交易信息平台CCER项目备案通知和备案项目数据统计显示，截止到2016年7月30日，国家发改委已审定林业碳汇自愿减排项目（林业CCER）造林碳汇41个，已审定林业碳汇自愿减排项目（林业CCER）森林经营碳汇20个。截至2017年9月5日，共有15个CCER林业碳汇项目（专业领域14个）获得主管部门批准注册，其中3个项目已签发首期减排量。项目类型有造林、竹子造林、森林经营碳汇项目，分布于广东（3个）、北京（1个）、江西（1个）、湖北（1个）、内蒙古（3个）、黑龙江（2个）、云南（1个）、河北（3个）省市区。获得备案林业碳汇项目占总备案项目数量项的2%，签发交易的减排量也还不多。截至目前，包括CCER和北京核证减排量（BCER）林业碳汇项目累计成交27笔，成交量7.2万吨，成交金额266万元。

国际核证碳减排标准VCS项目数据库统计显示，截至2017年9月5日，全球共有146个林业碳汇项目获得VCS批准注册。其中，中国有6个VCS林业碳汇项目获得注册，包括4个改进森林管理项目、2个造林项目，分布情况为云南、四川、福建、内蒙古、青海、江西各1个项目。另外有1个西双版纳改进森林管理碳汇项目已获VCS批准，正在走最后的注册程序。这6个VCS林业碳汇项目，签发了其中2个项目的核证减排量，云南、福建和内蒙古的项目业主与相关公司签署了碳汇交易协议。

总体来看，我国近年来积极鼓励在有条件的地方开展CDM造林、再造林项目，积极探索林业碳汇自愿减排项目，特别是随着国内碳排放交易规则的实施和碳排放交易试点的建立，国内林业碳汇交易项目得到迅速发展。但是在来自减排项目的国家核证减排量交易中，林业碳汇项目减排量只是其中交易的一种产品类型，而绝大部分产品是来自能源工业、能源分配、能源需求、制造业、化工行业、建筑行业、交通运输业、矿产品、金属生产等其余15个专业领域的减排项目。而且符合碳市场交易条件的林业碳汇，需遵循项目审定与备案、碳汇计量与监测、减排量核证与签发等环节，周期较长，流程复杂。因此，目前从整个碳交易实际情况来看，不管是清洁发展机制下的林业碳汇项目，还是自愿减排项目，完成交易的数量都不多，已实现交易的林业碳汇项目在整个碳交易市场中所占份额比例还不是很大。国家清洁发展机制网和中国自愿减排交易信息平台显示，目前我国经发改委备案的林业碳汇交易项目仅有约50项，林业碳汇交易发展还有很大空间。(www.xing528.com)

【注释】

[1]安德鲁·德斯勒、爱德华·A.帕尔森：《气候变化：科学还是政治？》，李淑琴译，中国环境科学出版社2012年版，第77页。

[2]IPCC.Cl imat e Change 2007.Synt hesis Repor t.WG I，WG II and WGIII.Cor e Wr it ing Team，Pachaur i R.and Reissinger A.Geneva，Swit zer l and，2007：2.

[3]国家发展和改革委员会：《中国应对气候变化国家方案》，科学技术出版社2007年版，第6页。

[4]罗伯特·基欧汉、谈尧、谢来辉：《气候变化的全球政治学：对政治科学的挑战》，《国外理论动态》2016年第3期。

[5]郇庆治：《“碳政治”的生态帝国主义逻辑批判及其超越》，《中国社会科学》2016年第3期。

[6]新华社.习近平在联合国日内瓦总部演讲.http：／／news.xinhuanet.com／world／2017－01／19／c＿1120340081.htm，2017－1－19.

[7]何桂梅、陈绍志：《林业碳汇交易两类市场并进——多种机制革新》，《中国绿色时报》2019年3月1日第3版。