国外林业碳汇经验启示：政府与市场结合的美国案例

1.美国开展林业碳汇的经验

1997年《京都议定书》在日本京都通过。美国曾于1998年签署了《京都议定书》，按照要求它应该履行在2008至2012年间在1990年排放量的基础上减排7%的义务。但2001年3月，布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布退出《京都议定书》。2015年《巴黎协定》在巴黎气候变化大会上通过，《巴黎协定》为2020年后全球应对气候变化行动作出安排，是人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本。2016年美国签署了《巴黎协定》，但是2017年11月，特朗普政府又以各种借口宣布美国退出《巴黎协定》。尽管美国相继出尔反尔，以显露无遗的生态帝国主义行径退出了《京都议定书》和《巴黎协定》，不愿意履行相应的国际强制减排义务，失去了参与京都强制减排市场的资格，但这并不意味着美国已经完全放弃了减排行动。实际上受美国国内政策的支持和社会力量的有效参与，美国已经产生了芝加哥气候交易所、加州气候行动登记所、区域温室气体倡议、西部气候倡议、国家自愿申报温室气体排放计划等多个碳排放交易平台，国内已建立起碳交易体系，并且重视林业碳汇交易在碳排放交易中所发挥的地位，美国的非京都市场及其林业碳汇交易市场都有较快的发展。

美国在开展林业碳汇过程中注重法律制度的建设。美国虽然没有承担强制减排义务，但还是制定了多项国家级或区域性减排政策，例如美国众议院于2009年通过了《美国清洁能源与安全法案》（American Clean Energy and Security Act），提出“总量控制与排放交易”的温室气体排放权交易机制，设置美国主要碳排放源的排放总额限制，规定美国到2020年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%，到2050年减少83%。加利福尼亚州于2006年就出台了《2006年全球气候变暖解决方案法案》（Global Warming Solutions Act of 2006），法案将2020年加州减排目标法律化，法案规定：在2020年加州内温室气体排放量要减少25%，控制在1990年的排放水平，2050年温室气体在1990年标准上进一步减排80%。为推动林业碳汇交易的发展，加利福尼亚州还专门制定出台了《美国森林项目协议》（US Forest Projects Protocol）。该协议针对本国林业碳汇纳入加州限额贸易计划，将美国森林项目协议又具体分为两类，一类是美国森林项目遵约补偿协议，另一类是城市森林遵约补偿协议。其中美国森林项目又包括再造林项目、改进森林管理项目、避免转换项目三种；城市森林遵约补偿协议则主要适用于城市区域、校园和公用事业单位管理的区域。两类协议的碳汇项目分类管理，既遵守共同的管理规则，又区分出具体的差异，体现出林业碳汇机制的统一性和灵活性。

美国在开展林业碳汇过程中注重服务体系的建设。在资金保障和金融服务方面，美国积极创新林业碳汇金融产品，为使林业碳汇的发展获得广泛的金融支持，美国金融市场专门产生了森林碳汇期权、期货等多种新型金融产品，通过立法设立了林业碳汇互助基金，以互助形式分散个别森林碳汇提供者的土地价格风险，减轻长期开展林业碳汇的经济压力，建立起证券化交易的林业碳汇市场，提高林业碳汇交易商品的流动性。在风险保障方面，美国积极完善林业碳汇保险市场，建立起林业碳汇风险保障机制，增加了多项关于林业碳汇的保险业务，如增设自然灾害、病虫灾害、政治及政策以及远期风险保险等保险品种，降低开展林业碳汇的风险损失。在中介服务方面，美国注重对林业碳汇中介服务机制的完善，通过立法建立了比较健全的林业碳汇交易中介服务机构，包括相关认证和监测、资产评估、审计、代理等咨询机构，以及一系列资金、担保、保险、经纪等辅助性服务机构，这些中介服务机构依法独立从事业务活动，除依法接受行业协会和监管部门的监管外，其活动不受其他任何机构和个人的干预，一定程度保证了服务质量，增强了开展林业碳汇的专业性，并且降低了开展林业碳汇的风险、难度和费用，大大增强了美国林业碳汇市场的活力，使市场参与主体进一步多元化。

美国开展林业碳汇过程注重政府和市场的结合。美国不仅利用自身发达的市场机制和竞争发展来驱动自身林业碳汇的发展，还同时注重发挥政府的作用，这不仅体现在政府主动优化制度环境，出台相关政策法规，对相关企业从事减排进行强制性约束或积极激励上，还体现在积极搭建林业碳汇交易场所上。目前，美国已经搭建起的从事林业碳汇交易的机构主要有：芝加哥气候交易所、加州气候行动登记所、区域温室气体排放倡议和国家自愿申报温室气体排放计划，林业碳汇项目只要经美国森林碳汇认证机构认证，并获得政府颁发森林碳汇交易许可证或碳汇信用项目注册登记证后都可以到以上交易所申请上市交易。同时美国政府注重加强对林业碳汇的监督和管理，政府通过设立监管部门对相关的交易主体、中介机构和交易所进行业务监管，并设立行业协会，以加强对行业的执业指导，并协助政府监管部门工作。比如加利福尼亚州成立了加州空气资源委员会，空气资源委员会有权力颁发交易许可证，可以对碳交易中违反交易规则的主体进行行政处罚，空气资源委员会同时出台了一系列的规定加强对中介服务机构的监管，确保市场中介服务的质量和水平。除此之外，美国政府还通过与科研机构、非政府组织等合作，积极推动林业碳汇基础研究，制定相关技术标准和交易规则，加强林业碳汇知识的宣传教育，充分体现了政府和市场的联合。

2.新西兰开展林业碳汇的经验(www.xing528.com)

新西兰是积极参与全球气候治理的国家之一，签署并积极履行《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》的相关减排规定，当前设定了到2030年温室气体的排放量将比1990年减少11%的减排目标。为实现国际减排承诺，新西兰较早地就建立起碳排放交易体系，它是除欧盟以外第一个推动全国强制性、全行业碳排放交易体系的国家。新西兰较为重视林业在减排中的独特作用，积极推动林业碳汇交易的发展，林业是新西兰第一个加入碳排放交易体系的部门，保证了林业碳汇成为碳排放交易体系的一部分。

新西兰重视市场法律制度建设。新西兰重视以立法手段确定碳市场的法律地位，通过制订实施相关法律来保证碳交易体系的有序运行。2002年，新西兰制定了《应对气候变化法》（Climate Change Response Act），2008年和2011年对该法律进一步进行修订，该法明确了碳市场的法律地位，明确了减排目标和相应部门的减排责任和义务，就参与碳市场的行业、碳信用工具、惩罚措施等作了明确界定，2019年新西兰进一步制定了《零碳法案》（Zero Carbon Bill），该法案提出了2050年减排目标，并设定了目标实现路径的排放预算，设立了独立的气候变化委员会。以上法律制度构成了新西兰开展碳汇交易的法律基础，为林业碳汇交易发展提供了法律保障。

新西兰注重对碳交易体系的建设。一是新西兰建立了国内统一的排放计量单位并规定了统一的交易价格。新西兰不区分行业，把交易单位统一为“新西兰单位”。“新西兰单位”用于国内各行业的企业之间减排量的交易，一个“新西兰单位”代表1吨二氧化碳当量，而且通过立法确立了统一的碳价，在过渡期内一个“新西兰单位”的交易价格为25新元，有效避免碳交易价格波动影响碳交易市场的稳定。二是建立了登记注册和监测计量系统，登记注册管理系统又称为中央注册系统，这是政府识别参与者身份、管理参与者碳交易账户和新西兰单位的信息系统，它主要具备四种功能：审查参与者身份、分配碳交易账户、核算参与者的排放情况、与外部注册系统连接。此外，还建立了专业的监测计量核算系统。

新西兰注重农林部门对林业碳汇的服务和监管。林业是新西兰最重要的增汇产业，林业是第一个被纳入碳交易体系的行业，由于林业碳汇交易的专业性和复杂性，以及林业碳汇在新西兰碳市场中的比重较高，新西兰的林业碳汇交易由农林部专门负责，农林部主要负责《应对气候变化法》中涉林条款制修订、涉林排放配额分配、林业参与者入市资格审批、处理林业碳汇参与者排放情况报表、管理林业碳汇项目、管理农林业气候变化财政预算、评估全国林业碳交易计划绩效，制定林业参与碳交易有关技术指南和管理办法等。新西兰按照“污染者付费”原则，超过排放配额的排放实体需要购买“新西兰单位”来履行市场义务，农林部专门负责着进入碳市场的林业配额的发放和收回，同时农林部负责针对林业参与者碳排放情况报表开展跟踪和履约审计，对林业参与者碳排放进行监管，对未能履行减排义务的主体会采用一定的惩罚措施，对相关违法违约行为进行调查和作出处罚决定。