《国家技能开发与创业政策》：印度为技能对接做出努力

印度政府于2009年颁布《国家技能开发政策》，计划每五年根据国内外发展最新形势修订一次。2015年颁布的《国家技能开发与创业政策》是对《国家技能开发政策》的继承和发展，其首要目标是应对新形势下的快速技能开发需求，以及劳动力提高技能水平和就业可持续性。《国家技能开发与创业政策》着眼于印度全国范围内的技能活动，旨在统一技能标准使各项技能更好地与需求对接。该政策指出，技能开发是政府、行业、企业、社会、个人、行业组织等共同的责任，要紧跟国家的发展步伐，通过发展技能来提高就业率和生产力水平。

印度根据《国家技能开发与创业政策》成立了技能开发与创业部（MSDE）作为该政策的主要领导部门，负责制定技能开发框架解决技术人才供需脱节问题，负责相关政策的执行与协调，通过提高劳动力技能水平培养具备新技能和创新思维的人才。

（一）政策产生背景

1.印度劳动力技能水平亟待提升

印度劳动力接受初等教育水平的位列第一，导致开发劳动力的技能基础较差。2014年前后，印度劳动力总量大约为4.87亿人，约57%在非农业部门就业。统计数据显示，印度劳动力有正规职业培训经历的不足5%，这与发达国家的差距非常大，英国为68%、德国为75%、美国为52%、日本为80%、韩国为96%^[45]。若将接受过正规技能培训、接受过高等教育的劳动力排除在外，那么低技能劳动力约有4.504亿。其中，接受过正规培训且能熟练运用培训成果的非农业工人最多占5.4%，即印度大部分劳动力不具备熟练技能，而现有技能也多为通过非正规渠道获得。可见，印度要提高劳动生产率，必须在现有劳动力素质基础上促进其接受必要的、正规的技能提升培训。

国家技能开发公司在2010-2014年间做过的一项调查结果显示，一直到2022年，印度的24个关键部门每年需求的技能人才数量会超过1亿。印度每年有2614万人达到劳动年龄，假设男性和女性的平均劳动力参与率分别为90%和30%，那么每年至少有1616万人进入劳动力市场，他们除了少数接受过高等教育之外，绝大部分都需要获得技能，2014-2022年间每年需要提升技能的人数会超过1亿人^[46]。

2. 印度的劳动力技能提升工作面临着巨大挑战

其一，印度93%的劳动力在非正规部门就业，且非正规部门的就业增长率是正规部门的两倍，这为政府估测劳动力技能水平和实际技能需求带来了很大困难。其二，印度的女性人口占总人口的二分之一，但女性的劳动力参与率却仅有20%多一点，且呈连续下降态势，从2009年的26.62%下降至2019年的20.52%，这无疑是人力资源的巨大浪费，故政府要开发女性劳动力、提升其技能水平面临很大的困难。其三，印度国民的创新创业热情不高，2014年，印度创新能力在143个国家中位列第76名，这大大弱化了中小企业吸纳年轻劳动力就业的功能，很难激活企业对年轻劳动力的技能需求。

3.现有技能开发项目缺乏统筹和衔接

其一，目前印度中央政府推动的技能开发项目已扩展至20多个部门，影响力足够大，但是缺乏确保各项技能开发工作相互衔接的协调和监督机制。类似的问题在邦一级政府也同样存在，只有少数几个邦制订了政府工作方案来推进技能开发。故印度全国及各邦的技能开发工作步调不一，技能提升的规范、程序、课程、证书等五花八门。其二，目前许多技能提升计划与经济社会发展的实际需求并不匹配，使得类似的计划无法达成既定目标。其三，印度各邦在人口结构变化和技能开发水平两方面均面临着不同的挑战，虽然各邦都设立了区域层面的技能开发与创业部（SSDM）去启动技能开发任务，但许多州在统筹管理能力方面和SSDMs的执行效果方面仍有很大提升空间。

（二）政策发展目标

《国家技能开发与创业政策》旨在打造一个高标准、大规模、快速学习技能的生态系统，打造能够创造财富和就业的创新创业文化，从而确保全国公民具备保持长久生计的能力。《国家技能开发与创业政策》分为技能开发政策和创业政策两个部分。

1. 技能开发政策核心目标

《国家技能开发与创业政策》技能开发政策的核心目标是促使劳动者通过终身学习不断地开发个人潜能，从而持续为国家和社会提供劳动者个人技能开发的红利。技能开发政策具体包括以下内容：（1）着眼于青年成长需求和雇主生产发展需求，为年轻人和雇主提供高质量技能培训；（2）从横向和纵向为劳动力提供成长机会，促进技能培训与正规教育的无缝衔接；（3）注重结果导向，通过高质量技能培训提高个人就业能力从而改善个人生计，同时提高三次产业的生产力；（4）提高培训机构和培训者的质量和能力，为人们接受技能培训提供最方便快捷的服务；（5）开发人力资源，培养熟练技术工人以满足行业需求和国家发展战略需要；（6）以信息技术为基础建立劳动力供求信息系统实现技术劳动力供求匹配；（7）鼓励雇主积极参与制定职业标准、开发培训课程、提供学徒机会、参与培训评估、提供就业机会，促进国家技能培训标准不断提高；（8）实施符合全球标准的劳动力培养质量保证体系以拓展劳动力流动范围、促进劳动力流动；（9）利用现代技术对国家技能开发情况进行统筹和监督；（10）充分重视在职培训的价值，将工作场所的学徒培训作为所有技能开发的重要组成部分；（11）确保社会底层和偏远地区的人群有同样的机会接受技能培训；（12）开发女性人力资源，或者制定适宜的技能培训内容，或者开展专门面向女性的技能培训，促进女性就业，提升女性劳动力参与率；（13）促进所有利益相关者均承担起技能开发的责任，建立有效的协调机制^[47]。

2. 创新创业政策核心目标

《国家技能开发与创业政策》创新创业政策的核心目标是协调和加强全国创新创业发展所必需的因素，具体包括：（1）促进创新创业文化发展，激发创新创业热情；（2）倡导将创新创业作为一种职业选择；（3）为潜在的创业者提供支持；（4）在学校教育系统整合创新创业教育资源；（5）培育创新驱动的精神，解决社会底层人口的需求；（6）为创新创业扫清发展障碍；（7）为创新创业提供信贷支持；（8）促进女性创业；（9）满足社会底层和偏远地区的创业需求。

（三）促进技能开发方面的措施

《国家技能开发与创业政策》紧密配合“技能印度（Skill India）”的目标为劳动者技能开发提供激励和支持，具体措施如下。

1.针对劳动者的措施

《国家技能开发与创业政策》旨在激发劳动者接受技能培训的渴望和热情，通过建立纵向衔接的教育体系，确保技能教育和技能培训也能够像普通教育一样获得学位，并获得相应的职业资格，促进劳动者具备建构可持续生计的能力，从而获得更高收入。为实现上述目标，印度政府提供了如下支持。（1）从国家层面协同著名人士、社会媒体等发起技能开发运动以提升国民意识、营造良好的社会氛围。（2）将大学和相关机构作为技能开发的研究和培训中心。（3）普通教育引入职业培训方式，将技能培训整合到9年级及以上学生的普通教育内容中，规定技能培训的比重不低于25%。（4）政府在各类制度中加入特定条款，鼓励用人单位聘用经过认证的、技能熟练的劳动力，同时为劳动者提供就业咨询。（5）关注年轻人和女性技能提升，为无法继续接受更高层次教育的年轻人和缺乏就业能力的妇女提供获取生计的能力。（6）政府与产业合作不断扩展学徒制培训机会。

2.针对培训主体的措施(www.xing528.com)

印度政府出台激励政策鼓励私人培训机构提供技能培训以增加技能人才供给。（1）充分调用公共和私人培训资源，鼓励更多参与者进入技能培训领域，印度政府承诺为现存的和新建的培训机构提供资金支持，为社会底层劳动力和边远地区劳动力提供技能培训的机构可得到政府的定向支持。（2）将目前未被充分利用的楼宇、师资等软硬件资源调配到技能培训领域，例如利用学校的假期、放学后等时间段为社会提供技能培训服务，或是利用商场、酒店等作为技能培训的场所。（3）国家技能开发公司（NSDC）授权私人机构承担起技能培训的任务，NSDC以市场需求为导向分析技能人才需求，并为私人机构提供相关信息和长期资金支持，从而不断增加印度技能人才数量。（4）提出 “印度制造”（Make in India）和“技能印度”（Skill India）两个相辅相成的口号，“印度制造”着眼于促进25个部门的生产制造能力提升，以提供更多技能性工作岗位，“技能印度”着眼于劳动者技能水平提升以使技能劳动者更好地满足产业、行业和企业需求，通过两个战略的行动配合最终达到发展产业和提升生产力的目标。印度为此成立专门的委员会以促进25个关键部门（含技能开发与创业部）的协同发展，新兴产业可据本领域技能人才需求设立技能培训机构。

3.保证技能培训标准和质量的措施

在《国家技能开发与创业政策》出台之前，印度中央政府的多个部门承担着不同的技能开发项目，这些技能开发项目因承担主体不同、设定目标不同、培训内容不同而执行不同的标准，虽然相对灵活，但因为缺乏统一的标准而存在衡量技能培训效果难的问题。《国家技能开发与创业政策》为促进项目之间的协调和统一做了方向性的改变。（1）由国家技能开发与创业部（MSDE）制定统一的技能开发标准，建立国家级劳动力市场信息系统（Labour Market Information System，简称LMIS）作为提供经济社会数据模型的数据库，为政府和行业相关政策的制定提供关键性分析和支持。（2）由国家技能资格框架（NSQF）制定质量保障框架（Quality Assurance Framework，简称QA），旨在保证技能培训的产出标准统一，且能与劳动力市场需求对接，同时要求普通教育和职业教育均要与NSQF标准对接。QA是配合NSQF推动技能培训的重要手段，不仅明确设定了不同职业资格的最低标准，还能为职业技能评估提供更可行、更可靠、更公平、更透明的指导，通过不断加强对评估主体的认证打造良好的技能评估生态系统。

4.针对协同发展的措施

《国家技能开发与创业政策》为了达到激励多元主体参与技能提升的目的，努力引导多个主体参与进来。（1）引导产业行业为技能劳动者提供工作岗位。一是鼓励各产业行业在雇佣劳动力时优先雇佣经过正规技能水平认证的劳动者，二是劳动者接受不同技能水平对应不同薪酬水平的事实以追求高技能。（2）要求各产业行业设置专项资金用于技能开发，并积极地参与到技能开发课程和技能标准制定的工作中。印度政府认为技能开发既是政府的责任，更是产业行业的责任，因为他们才是技能劳动者的需求主体。（3）政府充分调动非政府部门的技能开发能力。（4）不遗余力地争取全球合作伙伴：一是印度政府希望学习国际优秀技能开发模式，通过知识、经济、学术研究、教学经验等交流，不断提升本国技能开发项目的效果，鼓励国外的政府、企业、机构到印度设立技能开发中心、参与印度的技能开发课程设计；二是印度政府鼓励本国青年到海外就业，并为劳动力输出建立技能培训生态系统（据美国政府的一项调查，到2022年，美国、英国、中国三国的技能劳动者缺口分别为1700万、200万、1000万，而印度将会出现4700万过剩技能劳动者^[48]，故印度政府将设立促进劳动力流动的部门来促进技能劳动力的可持续发展）；三是国家技能资格框架（NSQF）也会相应地制定与海外用人需求相对接的培训标准。

（四）促进创新创业的措施

印度政府认为，促进创新创业需要打造一个涵盖文化、金融、专业知识、基础设施和相关政策措施等在内的生态系统。《国家技能开发与创业政策》的创新创业框架内容正是着眼于挖掘这种生态系统所具备的潜力。

1.加强创新创业教育

《国家技能开发与创业政策》关于创新创业的措施最重要的目的是通过教育和政府支持激励潜在创业者和初创企业。（1）召集创新创业领域专家设置创新创业教育系列课程，提供免费在线学习课程方便潜在创业者掌握开办企业的创业技能，在慕课网站学习者可以实现随时随地的灵活学习。（2）将创新创业教育整合到印度3000家大学的主流课程体系和大约325个产业集群，以便为大学生、产业工人、雇主提供必要的培训支持。

2.建构创业平台

印度政府通过建构创业平台为青年创业者提供帮助。（1）为青年创业者建构创业沟通平台，依托网络平台和移动通信平台建构创新创业沟通平台，将在校学生、青年创业者、创业导师、孵化器、投资公司、创业服务机构等相关主体纳入平台，提供相互沟通交流的机会。（2）在现有120多家孵化器的基础上，鼓励成立更多的孵化器来支持青年创业者。（3）打造由高质量创业导师组成的全国网络系统，以此动员更多主体进入系统，形成创业指导的在线社区。创业导师通过预定标准筛选。

3.成立创业中心

印度政府主导成立创业中心（Entrepreneurship Hubs，E-Hubs），一方面为创业者提供支持，另一方面负责协调实施国家和州政府的创业项目、整合创业支持资源。该中心覆盖印度全国30个邦和3000所大学，最终目的是覆盖印度全国。该中心的起点非常高，由政府部门、企业家、非政府组织和学术界代表组成的国家咨询委员会（NAC）为创业中心提供咨询和指导。

4.培育创新创业精神

印度政府致力于培养创新创业精神、营造创新创业文化氛围，主要措施如下。（1）邀请国内外各行业代表分享创业实践；（2）建立国际联系，向创业者提供到硅谷、以色列等全球创业中心实习和交流访问的机会；（3）为了树立竞争意识和机会意识，设立国家品牌大使倡导印度创业文化；（4）为30岁以下的优秀青年创业者提供专门奖励；（4）设立全国创业日，等等。

5.鼓励弱势群体创业

印度政府在各项政策中均特别关注种姓和部落、少数民族、边远地区人群，创业支持政策中也同样将上述人群纳入其中，主要措施如下。（1）优先接受创业中心（E-Hubs）的创业教育项目。（2）政府为弱势群体专门配备创新创业专家库和孵化器，帮助其获得金融、政策等方面的服务和支持。

6.促进女性创业

经合组织（OECD）2014年11月的一项经济调查结果显示，印度女性劳动力参与率过低，女性劳动力对经济增长的贡献仅为24%，这与印度女性占人口二分之一的比例严重不匹配。若能充分挖掘印度女性劳动力的潜力，印度的国内生产总值（GDP）可增加4.2%，故促进印度经济发展要特别关注为女性创造更多更好的就业机会。就女性创新创业而言，印度政府有针对性地收集女性创业数据，确保女性创业者优先得到企业和孵化器的创业指导和支持，为其提供便利的融资渠道。

此外，创新创业框架提出改善创新创业融资渠道，助推社会创新、支持“草根”创新（Grassroots Innovation）。