上海城市规划中商业布局缺失严重，买菜难问题亟待解决

上海这个国际化大都市满足上海市民对农副产品需求是以市场类经营场所的菜场为主，还是以连锁经营的超级市场为主，这既是一个政府执政为民的现实问题，又是一个在流通政策上继续推进现代流通方式还是倒退回传统模式的取向问题。从国际和上海发展的实际来看，对现有的菜市场采取规范、控制和适当保存是需要的，但在城市未来的发展规划中再去规划发展菜市场则是倒退回了传统的模式。我的观点与现有的《纲要》相悖，上海要坚持将超级市场革命进行到底，理由如下：

第一，关于农副产品的供应方式政策，政府的立脚点放在“便利为主”还是“安全为主”。根据《纲要》，至2020年上海中心城区将新增211家菜市场，以500米为服务半径最大限度减少菜市场的服务盲区的目标，规划纲要的立脚点是为了上海市民的“买菜的便利”，但事实以及国内国际的发展经验告诉我们，集市式的菜场供应方式不能从根本上保证农副产品供应的安全性，因为除了交易方式落后、不卫生之外，经营者无证照性的个体化，必然导致交易行为的非规范化和消费者维权难，以及出现食品安全问题时无法进行追索和控制。2005年上海在建设标准化菜场，但也只是规范菜市场交易行为改善卫生条件，控制食品安全隐患的权宜之计不是长久之策！在中国出现了类以SARS、禽流感、猪链球菌等非常严峻的突发事件后，在食品流通的安全性问题上应该举国检讨目前农副产品零售方式以集市式的市场为主要模式的弊病与隐患了。《纲要》要建立一个以500米为服务半径的上海菜场布局网络，看似是一件便利上海市民的实事，但如果缺乏食品供应的实质——安全性，那么这种便利还有意义和价值吗？ 上海在城市规划中商业的布局规划存在着严重的问题，许多上海市民买菜不方便是客观存在的，但解决买菜难问题的方式方法是一个需要科学谋划的大问题，食品的安全性既与百姓的健康与性命攸关，又直接体现了政府执政能力的底线。我们要用科学的发展观来引导市民树立正确的食品购买方式和消费方式，要制定合理政策来促进安全的食品流通体系的建立。

菜市场不能从根本上保证食品流通的安全性，同时对周边地区的社会治安秩序也带来负面的影响，这是一个国际化大城市在做“十一五规划”时必须要考虑的问题。

第二，从1991年开始，上海市开始实施以超级市场的连锁化经营的现代流通体制改革，1994年上海市将开设100家超级市场作为当年的市政府实事工程，经过10多年的努力上海率先全国建立起以超市、大卖场和便利店为主体的食品和快速消费品及日用百货杂货的现代流通体系，在包装食品上的销量已占到整个市场的70%强，但在以农副产品为主体的生鲜食品上其销量还暂时集中在大米、冰鲜猪肉、鸡蛋、冰鲜鸡鸭肉、豆制品、水果等商品上，在蔬菜、活鱼虾、活鸡鸭等商品上还不具备与菜市场的竞争优势。由于上海在20世纪90年代发展起来的超级市场大部分是规模较小的以销售包装食品和冷冻食品为主的小型超市，这些小型超市在规模上无法经营能够涵盖整个菜市场商品品类的生鲜食品。从1996年开始，由于外资大卖场的凶猛进入，打压了上海小型超市向生鲜超市的发展进程，使上海市推进超市生鲜化的过程放缓。大卖场虽在功能上能替代菜市场，但做不到对消费者而言的“买菜的便利性”，由于上海超市的生鲜化进程放缓，因此出现了在上海现代流通业态高速发展的时期里，消费者买菜的不便利现象，从而出现了中心城区路边菜摊菜场又有回潮，迫使有关部门不得不考虑要建设和改造“新型的标准化菜场”。有研究报告揭示，上海是全国七大中心城市中现代零售业态发展最快的城市，但上海消费者去农贸市场的频率要大大高于其他六个城市。由于上海超市的生鲜化进程放缓，从而对上海创造国际化的大都市的商业环境带来了负面影响，使得上海的农贸市场仍然保持了较高的食品供应量，食品的安全性存在一定的隐患（有资料显示上海目前有2 000多家农贸市场，400多个马路临时菜场）。

从2005年开始，上海的各大超市公司正在进行将500平方米以上的超市改造成能够全品类供应生鲜食品的专门型生鲜食品超市，至2005年6月30日，已有12家改造完成，效果显著，营业额提高在35%—80%，普遍受到周围居民的欢迎。2006年上海各大超市公司将大规模改造现有的小型超市，使之生鲜化，并将积极发展营业面积在1 000—2 000平方米的更大规模的生鲜食品超市，上海一些超市公司在改造和发展生鲜超市的同时将小型超市向江浙两省和长江三角洲地区的乡镇实行业态的梯度转移，实施“千镇万乡”的超市发展新计划。上海市政府的食品销售店布局规划应该以支持连锁性超市公司发展生鲜食品超市为主。2004年上海连锁经营研究所受商务部和中国连锁经营协会委托完成了《中国超市食品安全状况调查（2004年度）报告》，调查报告得出的一条基本结论是，与其他销售渠道相比，超市是消费者购买食品最安全的场所。

第三，《纲要》称，上海未来发展“带有明显公益性质的菜市场是此次规划的重点”，所谓“公益性质”无非是政府投资建菜场，然后制定一系列的优惠政策，如免租或免税等，但谁来经营呢？ 还不是延续传统的老套路，招商招租，利益到底会流到谁手里都是要打问号的？ 只要经营方式不变，消费者的利益和食品的安全性是得不到保障的。政府规划投资建设“公益性质”的菜市场还会考虑到照顾到弱势群体买菜的价格承受力。但事实证明，一遇自然灾害或突发事件会使市场类经营的菜市场的价格根本无法控制。中国已经有超市公司在以经营农副产品为主的经营情况下价格要比个体性农贸市场的菜市场还要低20%！(www.xing528.com)

上海要把发展生鲜食品超市为主，而不是发展菜市场为主，作为“十一五”规划的重点，因为生鲜食品超市的食品安全供应链控制是从农田源头做起的，从农田土壤的物理和化学结构，从种子、肥料、收割、储存、运输、加工和配送等整个系列的品质控制，对禽类、畜类、鱼虾类等产品的生产加工等也是如此，这是一个带有国际性规律的发展方向（日本政府花了8年时间消灭了菜市场，日本的超市花了20年时间建立起整个国家的生鲜食品供应体系）。因此，建议上海在制定“十一五”规划的时候，要从2006年起就从上海国际化城市的功能和消费者的安全性出发，实施一个既有延续性又有创新性的实事工程，即建立以连锁性生鲜超市为销售终端的生鲜食品供应链工程，以此来带动都市型农业的发展，带动农副产品深加工的发展，通过提高农产品的附加值来提高农民的收入，来保障上海市民的食品安全性。具体为：

（1）在2006年将发展生鲜食品超市作为上海市政府实事工程，延续1994年上海市政府实事工程（发展100家超级市场），上海要坚持将超级市场革命进行到底！

（2）《纲要》中要规划建设的211家菜市场应全部按1 000—2 000平方米的生鲜食品超市规划，在实施上可以采取政府“公益性补贴”超市竞标经营的方法。

自评

对2005年上海市政府发布的《上海市菜市场和公共厕所规划布局纲要》市民征求稿，我直接写信向韩正市长提出我的不同意见，市规划办也打电话与我联系表示会邀请我参加听证会，结果听证会开完了我也没有得到参会通知。10年过去了，事实证明这个纲要中关于标准化菜场的建设效果是极差的，专家的意见被无视。当时主张在上海发展标准化菜场的市政府领导是因为痛恨国有超市企业在生鲜食品经营上的无能与不作为而选择了支持发展标准化菜场，但他并不知道上海菜场在产权、经营权上的乱象，不知道小摊贩的经营成本和安全性状况。此文中我首次提到了“在食品流通的安全性问题上应该举国检讨目前农副产品零售方式以集市式的市场为主要模式的弊病与隐患了”。但直到今天还仍然是学者的呐喊，可叹！